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一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。隨著人民公社時(shí)期農(nóng)村“政社合一”模式的結(jié)束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是中央政府權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)和末梢，在行政村層面設(shè)立村民委員會(huì)實(shí)行村民自治制度，“鄉(xiāng)政村治”體制成為我國(guó)農(nóng)村基層治理的基本模式。城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革推進(jìn)，無(wú)論是“鄉(xiāng)政”還是“村治”都面臨新的治理困境。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，也將農(nóng)民從土地解放出來(lái)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)壁壘的打破使農(nóng)民個(gè)體意識(shí)和經(jīng)濟(jì)能力得到提升，但隨之鄉(xiāng)土社會(huì)“空心化”“個(gè)體化”加速了村莊“公事人”的衰退。另一方面，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但加劇了農(nóng)民個(gè)體與村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疏離，基層政權(quán)陷入“懸浮型”治理，項(xiàng)目制推行從財(cái)政上切斷了基層政府與村莊的責(zé)任關(guān)系，農(nóng)民對(duì)村莊公共事務(wù)和發(fā)展的關(guān)注弱化。面對(duì)國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系的變化，公共組織通過(guò)下派第一書(shū)記、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、財(cái)政支付村干部報(bào)酬等方式向鄉(xiāng)村滲透，在提高基層治理效能的同時(shí)加劇村級(jí)行政化以及壓縮自治空間。

與人民公社時(shí)期不同，當(dāng)前國(guó)家權(quán)力下沉并不是填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理中國(guó)家角色的空缺，而是帶著鄉(xiāng)村發(fā)展的有關(guān)資源隨治理重心一同下沉。科層制將任務(wù)壓力“堆積”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，基層政府通過(guò)“控制資源”來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力向村莊的滲透，試圖通過(guò)外力實(shí)現(xiàn)“雙軌政治”有效聯(lián)結(jié)。村干部作為村民自治組織的“代理人”和“當(dāng)家人”，在坐班制、目標(biāo)責(zé)任制、財(cái)政支付薪酬等科層體制管理下，村級(jí)治理半行政化結(jié)構(gòu)基本形成。這種自上而下的運(yùn)行體系極大地改變了農(nóng)村基層治理的過(guò)程與邏輯，但尚未有效起到國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)的作用，影響鄉(xiāng)村振興的有力推進(jìn)。農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理的根基，如何加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，破解“上面千條線下面一根針”的治理局面，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)與村民自治的良性互動(dòng)，這是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化繞不開(kāi)的課題?！版?zhèn)村工作一體化”實(shí)踐作為地方政府加強(qiáng)基層社會(huì)治理的一種工作機(jī)制，是對(duì)國(guó)家提出“推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的制度性回應(yīng)，也是創(chuàng)新基層治理的積極探索。

在基層治理研究中，關(guān)于國(guó)家權(quán)力與基層治理的討論經(jīng)久不衰。隨著自治、德治、法治相結(jié)合的治理理念上升到國(guó)家層級(jí)，各地積極探索基層治理現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)方式。既有的相關(guān)研究主要集中于國(guó)家權(quán)力下沉對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的影響、具體治理困境以及治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系等三個(gè)維度。

從宏觀治理結(jié)構(gòu)維度來(lái)看，傳統(tǒng)時(shí)期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)為主，政府沒(méi)有積累充足的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源量，在沒(méi)有憑借市場(chǎng)體系延伸而形成高水平的組織化社會(huì)中，國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)管理的社會(huì)基礎(chǔ)較為薄弱。20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力持續(xù)向鄉(xiāng)村基層延伸并最終實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村組織與管理的國(guó)家化、行政化和官僚化。由不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系是實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件，由此開(kāi)始了“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過(guò)程。駐村工作制作為一種農(nóng)村工作方式，它通過(guò)上級(jí)抽調(diào)黨政組織和行政系統(tǒng)干部到農(nóng)村開(kāi)展特定的目標(biāo)和任務(wù)，新中國(guó)成立以來(lái)被廣泛應(yīng)用。向農(nóng)村派駐“工作隊(duì)”，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，工作內(nèi)容隨著時(shí)代的變化和工作重心的轉(zhuǎn)移而不斷變化。隨著脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家從資源輸送、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面有效嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中。地方政府通過(guò)部門掛鉤、資金捆綁、干部駐村等制度創(chuàng)新推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并通過(guò)目標(biāo)考核強(qiáng)化官員的激勵(lì)和壓力來(lái)保障政策的執(zhí)行。駐村干部通過(guò)結(jié)構(gòu)性嵌入，從宏觀結(jié)構(gòu)層面為駐村幫扶工作提供制度支撐；聯(lián)結(jié)與協(xié)調(diào)各方力量，撬動(dòng)各方資源，以資源性嵌入增加欠發(fā)達(dá)村莊幫扶資源總量；以關(guān)系性嵌入，協(xié)調(diào)駐村工作隊(duì)、當(dāng)?shù)卣?、村干部以及村民間的互動(dòng)關(guān)系，形成新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。駐村第一書(shū)記的外部嵌入、有效銜接與內(nèi)部執(zhí)行，通過(guò)人力資本和社會(huì)資本的縱向嵌合、自有資源與扶貧資源的橫向整合、正式制度和非正式制度的相互彌合、集體訴求和個(gè)人訴求的激勵(lì)調(diào)合等措施，使國(guó)家治理、地方治理與基層治理的各項(xiàng)任務(wù)得到有力推進(jìn)。這種“嵌入治理”方式在不破壞村民自治格局的前提下將資本、人力及社會(huì)資源投入村莊發(fā)展，彌補(bǔ)了許多欠發(fā)達(dá)村莊普遍存在“自治失靈”問(wèn)題，優(yōu)化了所駐村莊的治理結(jié)構(gòu)，符合大多數(shù)貧困村莊的實(shí)際需求。

從具體治理困境的維度來(lái)看，國(guó)家政權(quán)的推動(dòng)使各種項(xiàng)目制村級(jí)公共服務(wù)供給變得更具體、更易于落實(shí)，避免項(xiàng)目資源向鄉(xiāng)村配置過(guò)程中的隨意行為，但缺乏通盤權(quán)衡與整體治理。因制度本身不完善導(dǎo)致的體制困境以及由于環(huán)境不確定性導(dǎo)致行政干預(yù)作用不能有效發(fā)揮，駐村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及村干部的互動(dòng)可能受到上級(jí)政府目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配以及原單位有限資源的條件限制，加上鄉(xiāng)村治理格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合目標(biāo)任務(wù)考核的技術(shù)治理方式，這雖然有利于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層的監(jiān)控能力，促使村干部治理行為沿著以國(guó)家法律、行政規(guī)章為基礎(chǔ)的規(guī)范化方向發(fā)展，但是另一方面可能會(huì)帶來(lái)政府責(zé)任無(wú)限化以及基層自治能力弱化的治理困境。這種權(quán)力滲透方式擠壓了基層自治內(nèi)生活動(dòng)空間，同時(shí)由于其高昂的政治成本和財(cái)政成本而具有不可持續(xù)性，需要加快構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理共同體。

關(guān)于治理主體的互動(dòng)關(guān)系的研究。鄉(xiāng)村之間的互動(dòng)關(guān)系在不同情勢(shì)下表現(xiàn)出不同形態(tài)。人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村之間以行政指令關(guān)系為主；改革開(kāi)放后，基層政權(quán)只能通過(guò)鄉(xiāng)村之間的利益共謀關(guān)系來(lái)進(jìn)行稅費(fèi)征收；取消農(nóng)業(yè)稅后，在可支配資源不足的情勢(shì)下，為了更好地完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)村之間只好維系著情感協(xié)作關(guān)系。村治主體作為銜接國(guó)家規(guī)范與鄉(xiāng)土秩序的中介變量，在資源密集輸入的鄉(xiāng)村振興時(shí)代，與科層-關(guān)系的底色互動(dòng)關(guān)系下開(kāi)始發(fā)生傳統(tǒng)維持性取向、過(guò)渡重構(gòu)性取向、現(xiàn)代行政性取向等三重結(jié)構(gòu)性的分化。

梳理既有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化受到來(lái)自國(guó)家能力、鄉(xiāng)村體制和基層社會(huì)三重因素的影響，而能否實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)取決于三者的匹配度。就治理邏輯來(lái)講，治理重心下沉是國(guó)家為改善資源內(nèi)卷化與地方治理狀況，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的有效對(duì)接；通過(guò)跨層級(jí)調(diào)動(dòng)、主動(dòng)介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理等方式突破傳統(tǒng)科層治理體制，制度性嵌入是行政力量介入村莊治理的合法性前提，也是其壓力來(lái)源。既有研究主要從嵌入理論視角出發(fā)，側(cè)重國(guó)家政權(quán)力量下沉對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)影響，關(guān)注行政權(quán)威與村莊內(nèi)生力量在基層治理場(chǎng)域博弈過(guò)程，但缺少對(duì)駐村工作制度本身發(fā)展以及這種發(fā)展對(duì)農(nóng)村基層治理主體之間如何積極回應(yīng)和互動(dòng)關(guān)系的分析。各類治理主體的良性互動(dòng)是有效整合治理資源、構(gòu)建基層治理主體之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的關(guān)鍵，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義?；谏鲜龇治龊团袛?，本文以陜西省安康市石泉縣“鎮(zhèn)村工作一體化”為例，采取歸納-演繹-實(shí)證的研究路線，主要從制度創(chuàng)新的角度深入分析地方政府推動(dòng)駐村工作制度轉(zhuǎn)型的制度背景、轉(zhuǎn)型誘因及其背后的運(yùn)作邏輯，嘗試解釋這種新型駐村工作機(jī)制對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的影響及治理主體間的互動(dòng)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步審視“政權(quán)下鄉(xiāng)”對(duì)推動(dòng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的作用和路徑。

石泉縣位于陜西省安康市西部，總面積1525平方公里，地處秦巴山片區(qū)腹地，曾為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣之一。為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與基層治理深入融合，石泉縣于2019年試點(diǎn)推行鎮(zhèn)村工作一體化，組建鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)，按照“三到三同三促”的要求，每村派送3～5名鎮(zhèn)干部，擔(dān)任第一書(shū)記或工作隊(duì)其他職務(wù)。在鎮(zhèn)村工作一體化的制度安排中，所謂“三到”是指以行政村為治理單元，把鎮(zhèn)年度工作任務(wù)分解到村，每個(gè)村派駐3～5名鎮(zhèn)干部，1名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)到村，到村的鎮(zhèn)干部要把黨組織關(guān)系接轉(zhuǎn)到村，參加村級(jí)黨組織活動(dòng)；“三同”要求村級(jí)重大事項(xiàng)由村“兩委”和工作隊(duì)共同商議后實(shí)施，日常工作以工作隊(duì)形式去推動(dòng)，鎮(zhèn)村干部對(duì)村上工作負(fù)同等責(zé)任，即決策同商、落實(shí)同抓、責(zé)任同擔(dān)；“三促”是指促群眾致富、促集體經(jīng)濟(jì)壯大、促基層治理，涉及村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)等方面，建強(qiáng)“村”這一基本單元。凡是涉及村(社區(qū))發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)、薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，駐村鎮(zhèn)干部需要承擔(dān)責(zé)任。為解決搬遷后群眾的居住、生活、發(fā)展、社區(qū)治理問(wèn)題，石泉縣迎豐鎮(zhèn)將鎮(zhèn)黨委的組織委員和黨政辦干部下派到迎豐鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)，將社區(qū)劃分為4個(gè)片區(qū)24個(gè)網(wǎng)格，組織50余名群眾加入各網(wǎng)格的志愿服務(wù)隊(duì)，經(jīng)常性地開(kāi)展理論政策宣講、志愿幫扶、文化惠民演出。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興工作隊(duì)由脫貧攻堅(jiān)工作隊(duì)就地轉(zhuǎn)化而來(lái)，不同之處在于，脫貧攻堅(jiān)完成后，隊(duì)伍里的縣級(jí)及以上派駐干部有所調(diào)整，鎮(zhèn)干部卻穩(wěn)定下來(lái)，繼續(xù)駐村。鎮(zhèn)村工作一體化是脫貧攻堅(jiān)駐村幫扶機(jī)制的有效延伸，將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、村莊治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源配置優(yōu)化、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等工作進(jìn)行有效融合、統(tǒng)籌安排，駐村干部承擔(dān)著資源輸送與政府回應(yīng)的重要職責(zé)，起到上通下達(dá)的積極作用。

制度創(chuàng)新理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與熊彼特創(chuàng)新理論兩個(gè)學(xué)派融合發(fā)展起來(lái)的。諾斯在熊彼特創(chuàng)新理論的基礎(chǔ)上，對(duì)制度創(chuàng)新的基本因素、制度創(chuàng)新的動(dòng)力以及制度創(chuàng)新的基本過(guò)程開(kāi)展研究，認(rèn)為制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造更多財(cái)富的保證。制度創(chuàng)新理論被逐步應(yīng)用到社會(huì)治理研究等領(lǐng)域。黃少安將制度創(chuàng)新應(yīng)用到貧困問(wèn)題的研究，認(rèn)為農(nóng)民貧困是制度性貧困，不合理的制度決定了農(nóng)民貧困、制約了農(nóng)民致富。楊瑞龍?jiān)谘芯康胤秸畡?chuàng)新行為時(shí)，提出了制度變遷三階段假說(shuō)，認(rèn)為地方政府發(fā)動(dòng)制度變遷過(guò)程中扮演著“政治企業(yè)家”的角色。制度創(chuàng)新是地方政府的內(nèi)部決策，經(jīng)過(guò)制度動(dòng)員并最終落實(shí)到基層社會(huì)之中。加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中居于基礎(chǔ)性地位。這要求在加強(qiáng)基層治理過(guò)程中注重制度創(chuàng)新，把碎片化的資源有機(jī)整合并合理分配以提升鄉(xiāng)村治理有效性，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的有效轉(zhuǎn)化。

基層政權(quán)建設(shè)是增強(qiáng)國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)。“推動(dòng)治理重心下移”成為政府近年來(lái)著力倡導(dǎo)的治理趨勢(shì)，體制內(nèi)精英下沉與數(shù)字化治理作為“人治”和“技控”的兩種外部干預(yù)方式，對(duì)維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。其中，駐村干部下沉到村后，體制內(nèi)精英的到來(lái)與村民自治形成一種微妙關(guān)系，既有行政力量對(duì)村民自治的推動(dòng)，又有他治與自治內(nèi)在邏輯上的沖突，面臨協(xié)調(diào)困境、責(zé)任困境和效率困境。因此，需要地方政府結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)干部駐村幫扶制度創(chuàng)新。同時(shí)，結(jié)合系統(tǒng)協(xié)同性，推進(jìn)干部駐村幫扶體系機(jī)制優(yōu)化，結(jié)合基層治理實(shí)際需求，培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量。作為脫貧攻堅(jiān)時(shí)期駐村工作制的延續(xù)，石泉縣“鎮(zhèn)村工作一體化”中的干部下沉也是跨層級(jí)人員調(diào)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村后與村干部一同完成日常村務(wù)工作，在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達(dá)的國(guó)家政策同時(shí)，將基層治理重點(diǎn)聚焦于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升公共服務(wù)等村莊發(fā)展事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村工作的協(xié)同推進(jìn)。在鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制中，駐村干部與村干部的關(guān)系不是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而是一種互利互惠、耦合協(xié)同的互動(dòng)關(guān)系。創(chuàng)新農(nóng)村基層治理的前提在于理順和優(yōu)化中央與地方、基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)、駐村干部與村干部之間的關(guān)系，建立緊密和持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)全過(guò)程治理和集成治理，提升制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，進(jìn)而最大程度發(fā)揮干部駐村幫扶的積極效用。

鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制是在駐村扶貧工作隊(duì)制度基礎(chǔ)上，改變干部下沉的組織形式、治理內(nèi)容、運(yùn)行邏輯，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理手段在農(nóng)村基層治理場(chǎng)域從嵌入向融合的及時(shí)轉(zhuǎn)變。這既延續(xù)了傳統(tǒng)駐村幫扶跨層級(jí)人員派遣的制度路徑，又結(jié)合新時(shí)期國(guó)家治理重心和鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)調(diào)整進(jìn)行制度創(chuàng)新。農(nóng)村基層治理內(nèi)容在一定程度上已經(jīng)突破“鄉(xiāng)政村治”治理體制邊界(或者稱之為“模糊的鄉(xiāng)政村治”)，依托基層黨組織建設(shè)整合鄉(xiāng)村治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部與村干部共商共建共治以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)與村民自治的良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系離不開(kāi)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。外在制度與內(nèi)在制度的沖突或耦合，直接關(guān)系到制度效率，最有效率的制度安排是能夠?qū)崿F(xiàn)外在制度與內(nèi)在制度的耦合。以制度創(chuàng)新向農(nóng)村基層治理體系賦能，是地方政府治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中推動(dòng)行政體制層級(jí)改革與治理重心下沉的一個(gè)重要方面(圖1)。

圖1 “鎮(zhèn)村工作一體化”制度創(chuàng)新分析框架

推動(dòng)制度創(chuàng)新的因素復(fù)雜多樣，一般將制度創(chuàng)新的動(dòng)力分為內(nèi)因和外因。內(nèi)因主要取決于主體需求和利益的變化以及預(yù)期利益引起的利益沖突得不到緩解，外因主要指誘發(fā)性環(huán)境變化引起的制度創(chuàng)新。脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接仍面臨體制機(jī)制銜接不夠順暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)困難和內(nèi)生動(dòng)力難以激發(fā)等問(wèn)題，村干部隊(duì)伍老齡化、駐村工作隊(duì)面臨缺位、基層考核壓力不斷加重的現(xiàn)狀阻礙著鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

首先，村干部隊(duì)伍老齡化導(dǎo)致治理效率較低。村干部是農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”，鄉(xiāng)村振興能否取得預(yù)期效果、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)與他們能力和素質(zhì)密切關(guān)聯(lián)。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、重資歷輕能力、忽視后備干部?jī)?chǔ)備、工資待遇不高等因素造成村干部隊(duì)伍普遍老齡化且文化水平較低。據(jù)石泉縣2020年村干部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，各行政村“兩委”班子成員，50歲以上占到51%、初中及以下文化程度達(dá)48.7%。年老的村干部使用信息技術(shù)、接受數(shù)字化治理理念普遍較慢，影響基層治理效能提升。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地與運(yùn)行需要村干部科學(xué)決策和執(zhí)行，也需要駐村干部的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

其次，打造一支不走的鄉(xiāng)村振興隊(duì)伍，離不開(kāi)常態(tài)化派遣機(jī)制。脫貧攻堅(jiān)期間在扶貧干部幫助下，大多數(shù)貧困村發(fā)展都進(jìn)入快車道。石泉的164個(gè)村和社區(qū)，“四支隊(duì)伍”有1700多人，其中縣級(jí)以上派駐干部670名，占比超過(guò)4成。如果未來(lái)這些干部進(jìn)行調(diào)整，近一半的力量怎么補(bǔ)上去，不走的工作隊(duì)如何打造，這是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興所要面臨的問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)期間，第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)分擔(dān)了村上的許多工作，村干部或多或少形成依賴。駐村干部將國(guó)家的宏觀政策目標(biāo)、派出單位的科層制優(yōu)勢(shì)與資源、基層干部和村民的利益等進(jìn)行粘合，在多重性中凝聚共識(shí)，帶來(lái)的不僅僅是短期的扶貧成效，從長(zhǎng)期而言可能改變基層治理結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村全面振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。鑒于此，要基于全過(guò)程治理的要求構(gòu)建常態(tài)化駐村幫扶機(jī)制，以推動(dòng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。

最后，運(yùn)動(dòng)式治理情勢(shì)下基層考核壓力不斷加重，加劇村級(jí)行政化水平。伴隨國(guó)家治理重心下移，基層治理任務(wù)增多，來(lái)自國(guó)家的權(quán)威、政策和資源最終凝聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而體制性和常規(guī)性治理資源的不足使基層政府陷入權(quán)責(zé)不對(duì)等的困境，部分考核壓力在村級(jí)行政化趨勢(shì)下蔓延至村干部頭上，成為村級(jí)組織化解治理壓力的重要路徑。運(yùn)動(dòng)式治理模式下“包干責(zé)任制”帶來(lái)行政任務(wù)社會(huì)化和社會(huì)事務(wù)行政化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性矛盾，既要落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，又要完成駐村干部交辦的應(yīng)急性任務(wù)，村干部常常陷入兩難境地。因此，要通過(guò)制度調(diào)整以優(yōu)化農(nóng)村基層治理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與社會(huì)性平衡。

改革，既需要中央政府供給主導(dǎo)性制度變遷，也需要地方自身積極推動(dòng)創(chuàng)新，且地方政府自主制度創(chuàng)新如果被中央政府追認(rèn)的概率增加，在有能力承擔(dān)制度創(chuàng)新成本時(shí)，地方政府會(huì)成為“第一行動(dòng)主體”積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)效用最大化。

選派駐村工作隊(duì)是加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)一線工作力量、打通政策落實(shí)“最后一公里”的重要舉措。中央政府作為制度設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，扮演著制度創(chuàng)新第一行動(dòng)主體的角色，微觀主體只是新制度的接受者，地方政府起著上通下達(dá)的作用。中央政府主導(dǎo)制度供給方式的制度變遷風(fēng)險(xiǎn)小、成本低、容易推動(dòng)；完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興任務(wù)使基層治理面臨著新的挑戰(zhàn)。在外在制度與內(nèi)在制度沖突下，地方政府發(fā)動(dòng)制度創(chuàng)新，探索與簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)村治理體制相適應(yīng)的有效實(shí)現(xiàn)模式。2019年6月石泉縣委出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)鎮(zhèn)村工作一體化的實(shí)施意見(jiàn)》(石發(fā)[2021]4號(hào))，在迎豐鎮(zhèn)等地展開(kāi)試點(diǎn)，原則上要求向每個(gè)行政村選派“素質(zhì)好、作風(fēng)實(shí)、能力強(qiáng)、潛力大”的3～5名鎮(zhèn)干部，擔(dān)任第一書(shū)記或工作隊(duì)其他職務(wù)。鎮(zhèn)干部到村后，首要任務(wù)是指導(dǎo)村上按“三共六制”的原則統(tǒng)籌承擔(dān)工作任務(wù)，即落實(shí)“文化引領(lǐng)、治安防控、法律服務(wù)、矛盾調(diào)處、民生保障、居民自治”六個(gè)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)共建、事務(wù)共治、成果共享”目標(biāo)，并據(jù)此形成年度任務(wù)清單。例如迎豐鎮(zhèn)弓箭溝村2020年關(guān)于完善治安防控機(jī)制的任務(wù)，組建不低于10人的村民聯(lián)防隊(duì)伍和“紅袖章”平安志愿隊(duì)伍，在重點(diǎn)時(shí)段(重大節(jié)日、重大慶典等)展開(kāi)巡邏防控。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，石泉縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果顯著。2020年石泉縣全面推進(jìn)“鎮(zhèn)村工作一體化”工作機(jī)制，按照“三到三同三促”要求，與村干部共理村務(wù)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興。在此做法和過(guò)程中，地方政府不再是一個(gè)上通下達(dá)的執(zhí)行者，而是具有相對(duì)獨(dú)立目標(biāo)的行動(dòng)主體，且通過(guò)上級(jí)政府對(duì)制度創(chuàng)新成果的認(rèn)可獲取“事后追認(rèn)”。

在地方與基層治理中，壓力型體制是指縣、鎮(zhèn)級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的治理任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，采取量化分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系，因其適用領(lǐng)域廣泛、運(yùn)行過(guò)程連貫、產(chǎn)生效果顯著的實(shí)用性受到學(xué)界廣泛關(guān)注。這種以精細(xì)化治理為特征的責(zé)任考核機(jī)制加劇了自上而下的政策執(zhí)行壓力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)干部較為普遍的、有選擇性地執(zhí)行上級(jí)考核任務(wù)的現(xiàn)象，偏離既定治理目標(biāo)，在一定程度上增加基層治理制度成本和組織成本。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，要轉(zhuǎn)變治理思路，從“責(zé)任下沉”轉(zhuǎn)為“向下負(fù)責(zé)”，使政策執(zhí)行的剛性約束與考核目標(biāo)的彈性機(jī)制相結(jié)合，提升基層干部的政策執(zhí)行能力，以制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)基層高效能治理。

任務(wù)分解量化到行政村，塑造基層干部的責(zé)任主體意識(shí)與協(xié)作意識(shí)。針對(duì)壓力型體制下責(zé)任落實(shí)偏差、考核價(jià)值扭曲、選擇性執(zhí)行等問(wèn)題，在鎮(zhèn)村工作一體化框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體部署要求，結(jié)合鎮(zhèn)村工作實(shí)際，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境整治、基層組織建設(shè)、村民自治等方面等將鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)科學(xué)量化分解下達(dá)到行政村。在石泉縣中池鎮(zhèn)東沙河村2020年23項(xiàng)年度重點(diǎn)工作中，“引導(dǎo)42戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、87人就業(yè)增收、4戶創(chuàng)業(yè)增收，確保不返貧、不致貧”的工作由派駐到村的鎮(zhèn)自然資源所所長(zhǎng)負(fù)責(zé)。針對(duì)每位駐村干部和村莊實(shí)際建立職責(zé)任務(wù)清單，并上報(bào)縣委組織部備案。各村依據(jù)重點(diǎn)任務(wù)清單形成黨支部年度承諾，指導(dǎo)黨員進(jìn)行年度承諾，確保鎮(zhèn)村工作一體化責(zé)任到支部、落實(shí)到人頭。在此過(guò)程中，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)政治勢(shì)能，推動(dòng)政策、資金、人力、技術(shù)向農(nóng)村基層傾斜，鎮(zhèn)村兩級(jí)力量實(shí)現(xiàn)治理資源的有效整合高度協(xié)同，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、實(shí)施駐村干部“坐班制”、職責(zé)明細(xì)公開(kāi)以督促駐村干部履行責(zé)任，防治干部不作為。

治理結(jié)構(gòu)扁平化，破解農(nóng)村基層治理力量薄弱問(wèn)題。石泉縣按照派駐干部崗位在村、關(guān)系在村(黨組織關(guān)系)、工作在村、吃住在村的要求，整合鎮(zhèn)村兩級(jí)工作力量，逐村組建鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)，駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)隊(duì)員任期不少于2年，到期輪換、壓茬交接。相比傳統(tǒng)干部駐村制度，鎮(zhèn)村工作一體化工作機(jī)制中干部“駐村期間不承擔(dān)原單位工作，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接到派駐村(社區(qū))”的措施在一定程度上避免精英利益俘獲，駐村干部治理行為與黨組織活動(dòng)都以行政村為陣地、以鎮(zhèn)和村為單元，駐村干部不會(huì)因任務(wù)緊迫陷入村上事務(wù)與原單位職責(zé)的選擇困境。干部力量下沉的措施使“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)模糊化，不同層級(jí)干部聯(lián)動(dòng)治村打破了“條塊分割”的既有框架，確保農(nóng)村基層組織管理有力，持續(xù)提升基層黨組織組織力。

“一把手”抓任務(wù)落實(shí)，督促駐村干部履職到位。為推動(dòng)鎮(zhèn)村工作一體化工作機(jī)制有效落實(shí)，石泉縣各鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行包村責(zé)任制。例如，迎豐鎮(zhèn)黨委副書(shū)記作為包村干部負(fù)責(zé)弓箭溝村，時(shí)刻監(jiān)督、檢查駐村干部工作情況，駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)原則上由各鎮(zhèn)黨委選派，報(bào)縣委備案。派出單位與駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)隊(duì)員所在村(社區(qū))實(shí)行項(xiàng)目、資金、責(zé)任“捆綁”，加強(qiáng)跟蹤管理，每半年聽(tīng)取1次駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)隊(duì)員匯報(bào)，每月到所派駐村(社區(qū))調(diào)研指導(dǎo)、推進(jìn)工作。在此過(guò)程，包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)依托組織權(quán)威，調(diào)遣分管部門資源力量向村莊下沉，使體制內(nèi)資源得到有效整合。通過(guò)定期“約談”駐村干部，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并化解，在督促駐村干部履行責(zé)任的同時(shí)，提高基層治理決策的有效性與使用性。

在鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境治理等國(guó)家治理行動(dòng)中，國(guó)家通過(guò)派遣干部駐村的方式強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力對(duì)向基層的延伸，使農(nóng)村基層治理的有效性明顯提升。這種以中央權(quán)威供給制度形式與地方呈現(xiàn)的治理效益存在一定的差異，傳統(tǒng)駐村工作制度與鄉(xiāng)村治理體制造成內(nèi)部制度和外部制度的沖突，具體表現(xiàn)為精英利益俘獲、職能部門的“趨利性選擇”、村干部“邊緣化”等，鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生力量的根本性問(wèn)題并沒(méi)有解決，需要強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以化解基層治理困境。地方政府作為“第一行動(dòng)主體”，實(shí)行鎮(zhèn)村工作一體化工作機(jī)制，在原有制度的邊際范圍推動(dòng)基層治理制度轉(zhuǎn)型，以治理績(jī)效的提升獲得上級(jí)政府的“事后追認(rèn)”。駐村工作制度創(chuàng)新使外在制度與鄉(xiāng)村治理內(nèi)在體制更為契合，制度耦合性更高，治理效率也隨之提升。制度創(chuàng)新成功與否除了治理績(jī)效決定外，地方政府能否承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型的成本也是重要考量因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村“坐班”后，原職責(zé)任務(wù)由其他人承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政成本和組織成本增加，只有農(nóng)村基層治理提升的效用和效率大于轉(zhuǎn)型成本，地方政府才會(huì)積極進(jìn)行治理創(chuàng)新。

中國(guó)農(nóng)村基層治理是以黨政權(quán)力為代表的國(guó)家治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的村民自治互動(dòng)的過(guò)程。駐村干部作為國(guó)家權(quán)力的代表，依賴科層權(quán)威吸納體制內(nèi)資源投向基層，又通過(guò)政治動(dòng)員、跨部門合作、人格化交往等非科層化運(yùn)作逐步嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。在實(shí)際運(yùn)行中，駐村干部進(jìn)入鄉(xiāng)村基層治理場(chǎng)域面臨著如何破解國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土人情社會(huì)的隔閡難題，以村干部為代表的村莊內(nèi)部精英需要承受他治對(duì)自治的利益擠占。如何將干部下沉的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能，要打破“條塊分割”的既有框架，基于全過(guò)程治理的要求，構(gòu)建二者有效回應(yīng)、互惠共贏的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理效益與社會(huì)效益最大化(圖2)。

圖2 新型干部下沉機(jī)制及國(guó)家政權(quán)與村民自治的互動(dòng)

駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)決策把關(guān)，強(qiáng)化村級(jí)黨組織對(duì)各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。鎮(zhèn)村工作一體化要求村級(jí)重大事項(xiàng)由村“兩委”和工作隊(duì)共同商議后實(shí)施，駐村干部發(fā)揮把關(guān)作用，防止決策失誤和低效化。尤其在村級(jí)組織推行書(shū)記、主任“一肩挑”以后，減少了村務(wù)開(kāi)支，主要村干部待遇及工作效率提升，話語(yǔ)權(quán)與決策權(quán)也更加集中。如果不對(duì)集中的權(quán)利加強(qiáng)約束和規(guī)范，極易誘發(fā)基層微腐敗。將派出單位與駐村干部所在村(社區(qū))實(shí)行項(xiàng)目、資金、責(zé)任“捆綁”，有助于防止個(gè)別村干部以“一肩挑”之名行“一言堂”之實(shí)。

鞏固拓展村民自治制度，擴(kuò)大黨內(nèi)民主、改進(jìn)干部作風(fēng)。村級(jí)重大事項(xiàng)的決策實(shí)施，在駐村工作隊(duì)達(dá)成共識(shí)后，按照石泉縣“五步三公開(kāi)”的程序?qū)嵤?。“五步三公開(kāi)”工作法是在“四議兩公開(kāi)”基礎(chǔ)上，增加了村民監(jiān)委會(huì)驗(yàn)收評(píng)議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議通過(guò)的決定結(jié)果公開(kāi)兩個(gè)環(huán)節(jié)，以增強(qiáng)基層自治的民主性和科學(xué)性。駐村干部下沉到村后，幫助村級(jí)組織落實(shí)“五步三公開(kāi)”工作法，并納入農(nóng)村黨建工作年度目標(biāo)和村級(jí)黨組織升級(jí)晉檔年度任務(wù)，通過(guò)考核壓力推動(dòng)健全村級(jí)民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商機(jī)制，正確引導(dǎo)村民自治發(fā)展，確?？茖W(xué)、民主、依法決策。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸，國(guó)家政策得到落實(shí)，駐村干部代表的國(guó)家權(quán)威在村莊政治動(dòng)員和組織能力逐步提升，加之村干部來(lái)自鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威的共同作用，保證了減貧工作的嚴(yán)格、規(guī)范、有序開(kāi)展，制度執(zhí)行的效果和效率得以提升。

在鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制中，以鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)為主推動(dòng)日常工作。駐村干部與村干部落實(shí)同抓，通過(guò)資源交換和利益互惠建立并長(zhǎng)期維持合作關(guān)系，既注重激發(fā)和培育村莊自主發(fā)展的動(dòng)力和自治能力，又推動(dòng)基層治理重心不斷下沉，使國(guó)家治理與基層自治有效融合，這主要表現(xiàn)在行動(dòng)主體、組織形式及治理內(nèi)容。

資源交換與其帶來(lái)的利益是駐村干部和村干部雙方關(guān)系建立并長(zhǎng)期維系的根基。鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)主要行動(dòng)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部，實(shí)行隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，鎮(zhèn)村干部關(guān)系明晰，責(zé)任明確、協(xié)作良好。在工作隊(duì)治村模式中，駐村干部作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，進(jìn)入農(nóng)村基層治理場(chǎng)域是帶有行政權(quán)威、政治資源和文化資源的外來(lái)精英，但缺乏鄉(xiāng)村本土認(rèn)同感。村干部多為本土生長(zhǎng)的鄉(xiāng)村精英，具有地域性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，在村治場(chǎng)域擁有指揮權(quán)和對(duì)村民的威懾力，擁有較高的社會(huì)資本。駐村干部借助村干部社會(huì)資本能克服國(guó)家權(quán)力下沉遭遇的阻力，提高政策執(zhí)行效率和效果。對(duì)村干部而言，駐村干部擁有的政治資源和社會(huì)資本能幫助村莊獲得更多發(fā)展項(xiàng)目，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。二者在資源交換的過(guò)程中相互影響、相互成就，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村干部的共同成長(zhǎng)。

從組織角度來(lái)看，鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與村民自治在治理目標(biāo)和方式上的融合?！班l(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)工作任務(wù)是落實(shí)中央一號(hào)文件精神以及鄉(xiāng)村振興有關(guān)工作要求”，通過(guò)“促群眾致富、促集體經(jīng)濟(jì)、促基層治理，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實(shí)”。在工作隊(duì)治村過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)駐村幫扶參與村莊規(guī)劃編制、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的前期制定與資金管理，更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的“業(yè)績(jī)”；以工作隊(duì)形式與農(nóng)民打交道，將矛盾糾紛化解在基層，可提升群眾對(duì)政府滿意度，維護(hù)基層社會(huì)秩序。其中，將村“兩委”班子成員的培養(yǎng)作為基層組織建設(shè)的主要內(nèi)容，開(kāi)展“雙建雙培”活動(dòng)，注重把市場(chǎng)主體帶頭人培養(yǎng)成黨員和村干部，把黨員和村干部培養(yǎng)成市場(chǎng)主體帶頭人，這也是實(shí)行鎮(zhèn)村工作一體化工作機(jī)制的重要內(nèi)容。石泉縣兩河鎮(zhèn)的駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)與村“一肩挑”干部、鎮(zhèn)派干部與其他村干部進(jìn)行一對(duì)一的“精準(zhǔn)幫帶”，通過(guò)“互承諾+互幫學(xué)+互考評(píng)”，建立鎮(zhèn)村干部協(xié)同提升機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)和鎮(zhèn)村兩級(jí)干部能力的提升。扶貧工作隊(duì)就地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)，將村干部編入工作隊(duì)，通過(guò)組織、制度實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)性治理的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)村莊整體治理能力。在推動(dòng)項(xiàng)目落地過(guò)程中發(fā)掘和培育鄉(xiāng)村社會(huì)治理精英，以政治動(dòng)員建強(qiáng)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子、帶好黨員隊(duì)伍、育好后備干部，為提升村民自治能力筑牢基礎(chǔ)。

現(xiàn)代國(guó)家治理要求公共權(quán)力發(fā)揮有效的社會(huì)整合與資源汲取功能，與之相應(yīng)的政治責(zé)任與社會(huì)責(zé)任密切配合、協(xié)調(diào)互動(dòng)。在壓力型體制中，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)界定不恰當(dāng)、究責(zé)機(jī)制不科學(xué)等局限性阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。政績(jī)考核將政策執(zhí)行的責(zé)任傳遞給下級(jí)政府、基層干部甚至是村干部，以督促的“名義”加大對(duì)基層干部及村莊社會(huì)的監(jiān)管力度。推動(dòng)基層治理重心下沉，需要轉(zhuǎn)變治理理念和方式，構(gòu)建以當(dāng)?shù)孛癖姙橹行牡摹跋蛳仑?fù)責(zé)”工作機(jī)制，走向多元協(xié)同的善治之路。

以任務(wù)細(xì)化到人，強(qiáng)化治理主體責(zé)任?？茖W(xué)合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是政治體系內(nèi)部治理的基礎(chǔ)性框架，并塑造治理主體之間以及治理主體內(nèi)部，譬如政府上下層級(jí)的互動(dòng)關(guān)系。在壓力型體制下治理責(zé)任呈現(xiàn)出分散化趨勢(shì)，增加了治理主體責(zé)任界定難度。鎮(zhèn)村工作一體化依據(jù)職責(zé)、任務(wù)分工，包村鎮(zhèn)上領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)“一崗雙責(zé)”主體責(zé)任，工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，駐村干部和村“兩委”干部承擔(dān)直接責(zé)任。鎮(zhèn)干部到村之后，與村干部共同按照“三共六制”制定全縣各村(社區(qū))重點(diǎn)工作任務(wù)清單，明確責(zé)任人完成目標(biāo)和完成時(shí)限。通過(guò)賦予不同治理主體在鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)下的角色定位，治理主體在有效互動(dòng)中明確各自責(zé)任。

以目標(biāo)責(zé)任雙重考核，確保駐村幫扶工作實(shí)效。在考核獎(jiǎng)懲方面，石泉縣采取常態(tài)化考核與年度考核相結(jié)合的獎(jiǎng)懲機(jī)制。所在村年度工作目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果與包村領(lǐng)導(dǎo)、工作隊(duì)成員個(gè)人年度考核情況及年度績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，考核結(jié)果作為干部績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔使用、晉升職級(jí)的“前置”依據(jù)。當(dāng)所在村月度考核結(jié)果落后或墊底時(shí)，駐村干部、村干部和第一責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)要接受約談，鎮(zhèn)村干部和所在村年度考核都將被扣減分?jǐn)?shù)，直至取消評(píng)優(yōu)資格。駐村干部期滿結(jié)束后，由派出單位會(huì)同縣委組織部、鄉(xiāng)村振興局和各鎮(zhèn)黨委進(jìn)行考核，激勵(lì)懲罰機(jī)制的效力得以發(fā)揮，避免干部在下沉過(guò)程中滋生選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等避責(zé)行為。

在鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制中，地方政府運(yùn)用決策共商、落實(shí)同抓、責(zé)任共擔(dān)的制度化手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村莊政治精英放在同一治理場(chǎng)域，以工作隊(duì)形式開(kāi)展村務(wù)日常工作，使二者在目標(biāo)制定、任務(wù)執(zhí)行、成果考核等治理環(huán)節(jié)綁定在一起，充分利用自身?yè)碛械馁Y源優(yōu)勢(shì)相互成就。在考核壓力下，包村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部既要借助行政權(quán)威吸納體制內(nèi)資源投向鄉(xiāng)村，又要“在場(chǎng)”參與到村莊治理?；鶎又卫碇匦南鲁吝^(guò)程中，基層政府與村級(jí)組織的治理內(nèi)容逐步重合，治理主體間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的互惠關(guān)系，“鄉(xiāng)政”與“村治”的邊界日益趨于模糊。

受行政推動(dòng)的影響，“鄉(xiāng)政村治”格局變得日益模糊，但又尚未完全打破“鄉(xiāng)政村治”治理體制。這種新的治理現(xiàn)象，可稱之為“半鄉(xiāng)政村治”。工作隊(duì)為如期完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)并順利通過(guò)考核，行政權(quán)力難免強(qiáng)勢(shì)擠占村莊內(nèi)部精英的權(quán)力資源，甚至可能占用社會(huì)資源，導(dǎo)致各治理主體角色定位不清晰、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不合理，偏離了治理重心下沉制度設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。一方面，駐村工作制度實(shí)行初期，治理結(jié)構(gòu)框架尚處于完善過(guò)程中，各層級(jí)政府職權(quán)存在交疊現(xiàn)象，對(duì)鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)工作干預(yù)過(guò)多，造成鄉(xiāng)村治理中“權(quán)力過(guò)密化”，導(dǎo)致駐村干部在一線治理中難以“施展拳腳”。行政推動(dòng)有效提升基層治理效率，但是滋生村干部惰性心理和依賴心理。社會(huì)組織在鄉(xiāng)村基層治理的長(zhǎng)期“缺位”，鄉(xiāng)村治理內(nèi)生力量成長(zhǎng)速度和質(zhì)量降低，而駐村干部工作體量和壓力加重，干部下沉的行政成本和組織成本可能增加。另一方面，“一把手”責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制強(qiáng)化了“一把手”的全能型，而相應(yīng)的責(zé)任壓力積壓到駐村干部與村干部身上。當(dāng)責(zé)任超過(guò)法定權(quán)力時(shí)，一把手在政策執(zhí)行中很有可能會(huì)自我授權(quán)，從而導(dǎo)致法外權(quán)力增多。在鎮(zhèn)村干部互利互惠關(guān)系中，為應(yīng)對(duì)限時(shí)性任務(wù)和政績(jī)考核壓力，部分駐村干部與村干部有可能在一起謀取不當(dāng)利益，通過(guò)篡改數(shù)據(jù)、臨時(shí)造材料等方式應(yīng)付考核，造成一定的干群矛盾。

從實(shí)際來(lái)看，在大部分村莊走向衰弱的前提下，僅靠鄉(xiāng)村社會(huì)自主性發(fā)展較難有穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，片面主張村民自治難以從根本上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土重建。從治理有效的角度看，在國(guó)家政權(quán)力量與鄉(xiāng)村社會(huì)力量互動(dòng)中，地方政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉到基層推動(dòng)治理重心下沉，發(fā)展壯大了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力量和穩(wěn)固基層社會(huì)治理，還在參與村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目制定、實(shí)施、驗(yàn)收過(guò)程中保證了項(xiàng)目有效落地，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。這在一定程度上緩解了國(guó)家資源下沉中基層政府政策執(zhí)行的壓力，彌補(bǔ)了基層組織治理資源的不足，有利于推動(dòng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。國(guó)家在鄉(xiāng)村基層治理領(lǐng)域的積極在場(chǎng)，現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在資源、力量集中輸入情勢(shì)下表現(xiàn)出的不足，決定了構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)村基層治理體制的緊迫性和必要性，治理重心下移與基層治理結(jié)構(gòu)改革需要協(xié)同推進(jìn)。

在不影響村民自治制度的前提下，地方政府通過(guò)制度創(chuàng)新干部下沉的方式建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成鎮(zhèn)村工作統(tǒng)籌的治理新格局，暢通治理資源自上而下與群眾訴求自下而上的流通渠道，以此增強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度看，制度體系的建設(shè)在很大程度上決定了國(guó)家治理水平和國(guó)家職能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的協(xié)同治理，需要優(yōu)化制度安排推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。本文主要結(jié)論有：

首先，基層治理創(chuàng)新涵蓋多個(gè)維度，不同維度的治理內(nèi)容不同，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的要求與建設(shè)路徑不能一概而論。鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化主要涵蓋三個(gè)方面：一是以資源整合為抓手，依靠制度力量?jī)?yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村傾斜，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效奠定制度基礎(chǔ)；二是著力激發(fā)制度活力和干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，善用聯(lián)合黨委等制度形式，破解涉及多單位、多部門的基層治理難題；三是鞏固黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)與基層治理的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的相容性，強(qiáng)化村民公共意識(shí)與主體意識(shí)，提升政治信任，使基層自治與基層黨建相互促進(jìn)、共同發(fā)展。通過(guò)干部下沉帶動(dòng)力量下沉，解決基層治理績(jī)效低和治理能力不足等問(wèn)題，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其次，以駐村工作制度創(chuàng)新推動(dòng)全過(guò)程治理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擺脫政務(wù)壓力，重新回歸到公共服務(wù)供給，這實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，以一種政府與社會(huì)平等合作為前提的治理模式。駐村干部在融入村級(jí)治理體系后，形成了一條“制度沖突-利益表達(dá)-民意吸納-組織回應(yīng)”的互動(dòng)策略，深入了解鄉(xiāng)村建設(shè)存在的不足和短板，明確“下沉”的任務(wù)和目標(biāo)，把國(guó)家發(fā)展的大政方針落實(shí)到具體工作中，在與群眾的互動(dòng)中將法治思維融入基層治理，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。但是在壓力型體制下，作為基層治理核心的基層政權(quán)處于國(guó)家政權(quán)的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導(dǎo)致了基層治理的不平衡性。因此，要?jiǎng)?chuàng)新治理思維，通過(guò)配套制度的建立，解決實(shí)際的技術(shù)問(wèn)題，變剛性穩(wěn)定為韌性穩(wěn)定，變靜態(tài)穩(wěn)定為動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”。

最后，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層治理體制是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。作為基層治理核心的基層政權(quán)處于國(guó)家政權(quán)的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導(dǎo)致了基層治理的不平衡性，使政策效率大打折扣，導(dǎo)致基層官員疲于應(yīng)付、基層問(wèn)題層出不窮和基層群眾不滿意，難以有效完成基層社會(huì)有效治理的目標(biāo)。創(chuàng)新基層社會(huì)治理應(yīng)注重因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立自上而下和自下而上相平衡的內(nèi)部基層治理體系，更加注重制度的優(yōu)化和完善，著力避免因制度安排的局限性而造成基層社會(huì)治理困境。注重基層政權(quán)建設(shè)與基層群眾自治制度發(fā)展的協(xié)同性，既要扭轉(zhuǎn)不斷嚴(yán)重的行政化趨勢(shì)，充分釋放鄉(xiāng)村社會(huì)自主發(fā)展活力，又要推動(dòng)從嚴(yán)治黨向基層延伸，提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力；給予基層政府“放權(quán)賦能”“減壓減負(fù)”，以破解基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等的制度困境，建立常態(tài)化的駐村幫扶機(jī)制，建立簡(jiǎn)約高效的基層治理體制；堅(jiān)持“自治”與“技控”相結(jié)合，構(gòu)建鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的綜合性服務(wù)平臺(tái)，使群眾需求與服務(wù)供給精準(zhǔn)對(duì)接，提升基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

在高質(zhì)量發(fā)展情勢(shì)下，基層治理體系和治理能力與國(guó)家要求、社會(huì)需求和民眾期盼還不相適應(yīng)。今后需要“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理方式，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗(yàn)，積極探索簡(jiǎn)約高效的基層管理體制的有效實(shí)現(xiàn)方式。鎮(zhèn)村工作一體化這種以行政推動(dòng)主導(dǎo)型的基層治理，在基層黨建、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜治維穩(wěn)、服務(wù)群眾工作的作用成效還需進(jìn)一步研究，鎮(zhèn)村工作一體化機(jī)制對(duì)“鄉(xiāng)政村治”治理體制產(chǎn)生了哪些實(shí)際影響，還有待充分展開(kāi)論證。加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，同時(shí)保持鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威的獨(dú)立性，如何構(gòu)建一種鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，還需要深入探索。總之，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，要更加注重頂層設(shè)計(jì)與制度安排的協(xié)同配套，處理好不同層級(jí)關(guān)系，激勵(lì)干部主動(dòng)作為，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)自主發(fā)展的動(dòng)能和活力，從而不斷提高基層治理效能。

本期編輯：許家秀