1、主要糧食出口國(guó)
糧食安全保障機(jī)制
1.1 美國(guó)的糧食安全保障機(jī)制 美國(guó)是法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)糧食安全的宏觀調(diào)控主要是在利用較為全面的預(yù)警信息指引的基礎(chǔ)上，通過(guò)法制手段和市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在《1996年聯(lián)邦
農(nóng)業(yè)完善與改革法》實(shí)施以前，政府為了保證糧食安全，通過(guò)CCC從
農(nóng)場(chǎng)主直接購(gòu)買(mǎi)糧食進(jìn)行儲(chǔ)備。但近年來(lái)，政府糧食儲(chǔ)備量逐漸減少，而農(nóng)場(chǎng)主的自有儲(chǔ)備則不斷增加。美國(guó)聯(lián)邦政府同時(shí)還運(yùn)用信貸杠桿等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)糧食市場(chǎng)實(shí)行間接調(diào)控。農(nóng)場(chǎng)主(包括一些投機(jī)商)進(jìn)行糧食儲(chǔ)備要參加儲(chǔ)糧計(jì)劃，參加儲(chǔ)糧計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主必須執(zhí)行政府的
糧食種植計(jì)劃，對(duì)儲(chǔ)備的糧食在三年內(nèi)必須保證質(zhì)量，根據(jù)預(yù)警信息，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)平穩(wěn)的時(shí)候，農(nóng)場(chǎng)主不得拋售
儲(chǔ)備糧，只有糧價(jià)劇漲時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主方可出售儲(chǔ)備糧，以避免壓價(jià)傾銷，從而保護(hù)農(nóng)民利益，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)大大高于農(nóng)場(chǎng)主拋售價(jià)時(shí)，政府即運(yùn)用所掌握的儲(chǔ)備糧投放市場(chǎng)，控制糧價(jià)穩(wěn)定，從而保證糧食的安全供應(yīng)。2002年5月13日美國(guó)新的《農(nóng)業(yè)法》經(jīng)總統(tǒng)布什簽署后正式出臺(tái)，根據(jù)該法，未來(lái)10年內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼將高達(dá)1900億美元，比舊法規(guī)定的補(bǔ)貼增加了80%，從而保障了美國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并大大提高了其產(chǎn)品在世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。雖然這項(xiàng)嚴(yán)重阻礙全球農(nóng)產(chǎn)品
貿(mào)易的政策遭到了國(guó)際社會(huì)的猛烈批評(píng)和強(qiáng)烈反對(duì)，但從某種角度來(lái)說(shuō)，它卻大大穩(wěn)定了世界糧食的市場(chǎng)供應(yīng)。
美國(guó)糧食安全保障機(jī)制就是通過(guò)法制建設(shè)和市場(chǎng)機(jī)制，以政府儲(chǔ)備和民間儲(chǔ)備相結(jié)合，建立起系統(tǒng)的生產(chǎn)—儲(chǔ)備—信息引導(dǎo)(預(yù)測(cè)預(yù)警)—投放等一套有機(jī)機(jī)制，從而保證糧食生產(chǎn)者的利益，并從中保障了糧食供應(yīng)的穩(wěn)定和安全。
1.2 加拿大的糧食安全保障機(jī)制 加拿大的糧食管理及安全政策是通過(guò)法律和法規(guī)來(lái)落實(shí)的。加拿大糧食管理最主要的法規(guī)有兩部，即《加拿大
谷物法》和《加拿大小麥局法》。運(yùn)用法律手段，建立糧食貿(mào)易所需的硬件(基礎(chǔ)設(shè)施)和軟件(相關(guān)規(guī)定)，并根據(jù)
期貨市場(chǎng)相關(guān)預(yù)警信息，對(duì)生產(chǎn)和儲(chǔ)備采取必要的調(diào)控，調(diào)節(jié)市場(chǎng)的供求關(guān)系。加拿大對(duì)谷物公司經(jīng)營(yíng)谷物和谷倉(cāng)都有嚴(yán)格的審批條件?！都幽么蠊任锓ā芬?guī)定，經(jīng)營(yíng)谷倉(cāng)申請(qǐng)人必須有一定儲(chǔ)備條件，并提供經(jīng)營(yíng)審計(jì)的
財(cái)務(wù)證明，即申請(qǐng)人必須有一定財(cái)力，還要以保證書(shū)、
保險(xiǎn)或其他方式提供足夠的擔(dān)保，谷倉(cāng)儲(chǔ)存的谷物都必須全額保險(xiǎn)等，以保證糧食的穩(wěn)定投放，從而保障其國(guó)家的糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益和糧食充足供應(yīng)。
1.3 澳大利亞的糧食安全保障機(jī)制 澳大利亞糧食市場(chǎng)發(fā)達(dá)，交易秩序井然，主要得益于健全的法律體系。一般情況下，政府不采用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主要采用法律手段。政府在糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)和銷售等各個(gè)方面都制定了相應(yīng)的法律，而且都有很強(qiáng)的可操作性。糧食市場(chǎng)相關(guān)主體都必須嚴(yán)格按法律規(guī)定辦事。澳大利亞糧食市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體主要由農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)組織、政府糧食經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體三大類構(gòu)成。農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)組織包括各州的糧食儲(chǔ)運(yùn)公司、種子聯(lián)合公司等；政府糧食經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)包括小麥局、大麥局等；其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體是除以上兩類外的各種從事糧食加工、流通的企業(yè)。從1989年開(kāi)始，澳大利亞對(duì)糧食流通體制進(jìn)行了改革，政府的小麥經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)始逐步走向合作制，使澳大利亞糧食市場(chǎng)逐步由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦浦鲗?dǎo)型。澳大利亞的糧食流通實(shí)行商流和
物流分立。商流由小麥局等糧食流通商承擔(dān)，根據(jù)國(guó)家法律、政策及市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，具體負(fù)責(zé)開(kāi)展小麥等糧食的國(guó)內(nèi)
外貿(mào)易活動(dòng)，具有糧食經(jīng)營(yíng)權(quán)。近年來(lái)，小麥局還向糧食加工業(yè)延伸和開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，包括在國(guó)內(nèi)投資興辦糧食加工廠。物流則由糧食儲(chǔ)運(yùn)公司承擔(dān)，具體負(fù)責(zé)糧食的收購(gòu)、檢驗(yàn)、裝卸、儲(chǔ)存和
運(yùn)輸業(yè)務(wù)，但沒(méi)有糧食經(jīng)營(yíng)權(quán)。糧食儲(chǔ)運(yùn)公司都是按合作制原則組成的，為非贏利性組織，其宗旨是以最低的費(fèi)用為糧食生產(chǎn)者提供最好的糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)确?wù)。澳大利亞的糧食倉(cāng)儲(chǔ)體系由農(nóng)村收購(gòu)倉(cāng)庫(kù)、地區(qū)終點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)和
港口終點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)組成。
1.4 歐盟的糧食安全保障機(jī)制 歐盟糧食儲(chǔ)備主要實(shí)行國(guó)家采購(gòu)，即按照“干預(yù)價(jià)格”收購(gòu)農(nóng)民的糧食，“干預(yù)價(jià)格”是歐盟為保證農(nóng)民收入不受過(guò)大影響而采取的一種保護(hù)措施，其實(shí)施規(guī)則是通過(guò)對(duì)各國(guó)糧食生產(chǎn)、庫(kù)存、需求狀況等預(yù)警信息，以及國(guó)際糧食生產(chǎn)形勢(shì)和價(jià)格走勢(shì)等因素的
綜合考慮而制定的，如在法國(guó)，當(dāng)收購(gòu)機(jī)構(gòu)(主要是
農(nóng)業(yè)合作社)不能在市場(chǎng)上賣(mài)掉糧食時(shí)，法國(guó)糧管局(ONIC)作為政府管理機(jī)構(gòu)就必須買(mǎi)下它們的糧食，以作公共儲(chǔ)存或“臨時(shí)儲(chǔ)備”。或者說(shuō)，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)低于“干預(yù)價(jià)格”時(shí)，農(nóng)民可以按“干預(yù)價(jià)格”把糧食交給歐盟設(shè)在法國(guó)的“干預(yù)中心”作為臨時(shí)儲(chǔ)備，從而得到價(jià)格補(bǔ)貼。但法國(guó)糧管局不擁有糧倉(cāng)，為完成其公共儲(chǔ)存使命，它向擁有空糧庫(kù)的收購(gòu)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)倉(cāng)儲(chǔ)公司租用儲(chǔ)存容量(即購(gòu)買(mǎi)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù))；也有同私人企業(yè)簽訂收購(gòu)合同，商談儲(chǔ)存期間的費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼委員會(huì)對(duì)“臨時(shí)儲(chǔ)備”給予必要的儲(chǔ)費(fèi)和利息補(bǔ)貼。補(bǔ)貼方式是由歐盟給法國(guó)糧管局，再由糧管局補(bǔ)貼到儲(chǔ)糧企業(yè)，此外，歐盟一些國(guó)家通過(guò)對(duì)種糧的農(nóng)戶和私商儲(chǔ)存按月加價(jià)，鼓勵(lì)其在合理期間內(nèi)自儲(chǔ)糧食，避免收獲季節(jié)糧食過(guò)于集中上市而影響市場(chǎng)糧價(jià)，促使糧食均衡上市，從而保障糧食供給安全。
2、主要糧食進(jìn)口國(guó)糧食安全保障機(jī)制
2.1日本的糧食安全保障機(jī)制為了保證國(guó)內(nèi)糧食安全，日本政府通過(guò)控制著專項(xiàng)儲(chǔ)備的大米，調(diào)控糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定供應(yīng)。日本的農(nóng)民根據(jù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的年成豐歉，并參考東京谷物交易所的糧食價(jià)格的變動(dòng)，以及國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的預(yù)警系統(tǒng)等有關(guān)預(yù)警信息，決定其生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)及糧食的拋售，政府則通過(guò)其掌控的儲(chǔ)備體系對(duì)市場(chǎng)盈缺進(jìn)行調(diào)整，從而抑制糧價(jià)的
暴漲暴跌，保障國(guó)內(nèi)的糧食安全。
為了有效調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，保證糧食供應(yīng)正常運(yùn)行，政府確定了儲(chǔ)備運(yùn)作方針，其中包括儲(chǔ)備數(shù)量、計(jì)劃上市數(shù)量及政府收購(gòu)數(shù)量。全國(guó)大米集貨團(tuán)體是日本
農(nóng)林水產(chǎn)大臣指定的主要負(fù)責(zé)全國(guó)計(jì)劃大米收購(gòu)和儲(chǔ)運(yùn)的法人。它由兩部分組成：一是全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)(“農(nóng)協(xié)”)，二是全國(guó)主食收購(gòu)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)(“全集聯(lián)”)?！稗r(nóng)協(xié)”和“全集聯(lián)”都是民間團(tuán)體。全國(guó)大洲集貨團(tuán)體依據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)的大米流通計(jì)劃，通過(guò)下設(shè)的兩級(jí)集貨商，將分散在全國(guó)的大米收集起來(lái)，通過(guò)政府糧食事務(wù)所檢驗(yàn)后，按品種、質(zhì)量、計(jì)劃數(shù)量等區(qū)分為“政府米”和“自主流通米”，再分別交售給政府和大米批發(fā)商，其余的米可由農(nóng)民自由銷售。目前大米流通形成了自主流通米(主要由農(nóng)協(xié)銷售)、政府米(儲(chǔ)備)、計(jì)劃外流通米(農(nóng)戶自由銷售)并行的流通格局。由于日本大米價(jià)格較高，難以出口，為降低政府米儲(chǔ)備數(shù)量，以減少財(cái)政補(bǔ)貼，日本政府把一部分超過(guò)儲(chǔ)備規(guī)模的大米用于國(guó)際援助。
日本是世界上對(duì)糧食實(shí)行高額補(bǔ)貼的國(guó)家，除對(duì)政府米儲(chǔ)備費(fèi)用據(jù)實(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼外，對(duì)生產(chǎn)者在年度末未能賣(mài)出的糧食也給予部分儲(chǔ)存費(fèi)用補(bǔ)貼。日本在1942年制定了《糧食管理法》及其實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)，后又多次修訂，對(duì)規(guī)范糧食生產(chǎn)和流通活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。為適應(yīng)WTO有關(guān)規(guī)則，日本又于1995年制定了《新糧食法》?！缎录Z食法》的主要內(nèi)容有：改變過(guò)去大米購(gòu)銷、價(jià)格由政府統(tǒng)一管理的模式，使流通中的自主流通米占主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用；減少政府財(cái)政補(bǔ)貼，由市場(chǎng)形成價(jià)格；放寬大米經(jīng)營(yíng)限制，由許可制改為登記制；流通渠道多元化，加大市場(chǎng)化和自由化程度。2003年，日本又通過(guò)了《糧食法修改案》，對(duì)大米生產(chǎn)政策進(jìn)行了調(diào)整，將在2008年徹底廢除現(xiàn)行的大米生產(chǎn)政策。這些法律的出臺(tái)和實(shí)施，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、規(guī)定糧食交易、建立糧食儲(chǔ)備以及運(yùn)行糧食
預(yù)警機(jī)制和建立糧食安全體系等起到了非常重要的作用。
2.2 印度的糧食安全保障機(jī)制 經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代較大規(guī)模的饑荒后，印度政府提高了糧食安全意識(shí)，逐步建立了相關(guān)的糧食安全保障機(jī)制。該機(jī)制通過(guò)對(duì)播種面積、儲(chǔ)備、氣候、采購(gòu)與受災(zāi)情況等征兆進(jìn)行分析，并通過(guò)對(duì)期貨市場(chǎng)的反應(yīng)，建立了一定基礎(chǔ)的警兆預(yù)報(bào)體系，同時(shí)制定了“緩沖庫(kù)存”和“經(jīng)營(yíng)庫(kù)存”兩種制度，保證糧食的穩(wěn)定供給。但印度目前還沒(méi)有較理想的方法來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)糧食供給的警情警報(bào)，因而，印度的糧食預(yù)警機(jī)制尚不盡完善。
20世紀(jì)50年代，印度政府建立了糧食分配系統(tǒng)(Public Distribution System，PDS)，其目的是保證生產(chǎn)者在出售其產(chǎn)品時(shí)能獲得政府的補(bǔ)貼，而消費(fèi)者尤其是貧困居民可以在全國(guó)范圍內(nèi)以其能接受的價(jià)格購(gòu)得必需的糧食。目前，PDS擁有44萬(wàn)個(gè)糧食
零售點(diǎn)，對(duì)1.6億個(gè)家庭銷售價(jià)值超過(guò)150億盧比的糧食。印度政府還從本國(guó)的具體情況出發(fā)，堅(jiān)持PDS系統(tǒng)而不采用發(fā)達(dá)國(guó)家盛行的食品優(yōu)惠券制度，從而避免了很可能由于食品優(yōu)惠券使用不當(dāng)，或只增加對(duì)補(bǔ)貼較多的食品的需求而引起整個(gè)糧價(jià)的
上漲。但是PDS系統(tǒng)在幾十年的實(shí)踐過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，如忽略偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村貧民，過(guò)多的偏向城市貧民，以及缺乏透明度和可計(jì)量措施從而不可避免的產(chǎn)生腐敗等。有鑒于此，印度政府于1997年7月1日起對(duì)PDS進(jìn)行改革，使其目標(biāo)更為明確，稱為有目標(biāo)的公共分配系統(tǒng)(Targeted Public Distribution System，TPDS)，并在全國(guó)范圍內(nèi)同時(shí)啟用。TPDS系統(tǒng)建立了更加嚴(yán)格的鑒定貧困居民的措施和規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)優(yōu)惠措施執(zhí)行的監(jiān)督和監(jiān)管。
印度政府經(jīng)過(guò)多年努力，雖然保障了糧食供給安全，但其代價(jià)也是很高昂的，政府不得不承擔(dān)巨額的糧食儲(chǔ)備費(fèi)用和消費(fèi)補(bǔ)貼。1995-1996糧食年度，政府對(duì)印度糧食公司的財(cái)政補(bǔ)貼總額高達(dá)533億盧比，2001-2002年度達(dá)到1672.4億盧比。據(jù)世界
銀行專家估算，如果利用進(jìn)口補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)同樣的小麥進(jìn)口目標(biāo)，只需其財(cái)政補(bǔ)貼的1/3左右。因此，最近印度政府決定根據(jù)市場(chǎng)變化，采用經(jīng)濟(jì)手段改革糧食庫(kù)存管理制度，允許印度糧食公司進(jìn)入國(guó)際期貨市場(chǎng)，減少財(cái)政動(dòng)用和補(bǔ)貼。隨著糧食安全觀念的變化，印度目前正向加強(qiáng)預(yù)警預(yù)測(cè)、強(qiáng)化預(yù)警機(jī)制建設(shè)、壓縮緩沖庫(kù)存、利用期貨保障等方面轉(zhuǎn)變。
3、國(guó)外糧食安全保障機(jī)制對(duì)中國(guó)的啟示
3.1 健全糧食價(jià)格保護(hù)政策 從世界一些國(guó)家的糧食安全保障的具體措施來(lái)看，對(duì)糧食實(shí)行保護(hù)價(jià)格政策是國(guó)際上通行做法，其基本目標(biāo)是為了保證糧食總量供需平衡以及價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定，但不同的國(guó)家在糧食保護(hù)價(jià)格政策的具體運(yùn)行機(jī)制、糧食保擴(kuò)價(jià)格政策中價(jià)格水平的確定方法、價(jià)格支付方式、保護(hù)范圍、資金保證方式和執(zhí)行機(jī)構(gòu)等方面不盡相同。
3.2 保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力 保障糧食安全的重點(diǎn)應(yīng)放在糧食綜合生產(chǎn)能力上。首先必須把保護(hù)耕地面積放在突出的位置。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和
農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系建設(shè)，只有這樣，才有可能穩(wěn)定糧食總產(chǎn)量，保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力。
3.3 建立高效的糧食儲(chǔ)備機(jī)制 完善國(guó)家儲(chǔ)備糧信貸管理職能，發(fā)揮政策性信貸杠桿的宏觀調(diào)控作用，利用政策性信貸手段調(diào)控糧食市場(chǎng)、穩(wěn)定糧食價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各國(guó)政府通行的科學(xué)、有效的做法。重視市場(chǎng)規(guī)律的作用，推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備糧管理體系改革。借鑒一些國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，高度重視利用企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的意圖，加大國(guó)家儲(chǔ)備糧管理體制改革的力度，降低管理成本，提
高管理效益。要發(fā)揮計(jì)劃、財(cái)政、糧食、
金融等部門(mén)的職能，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備企業(yè)的全面監(jiān)督。
3.4 加強(qiáng)糧食國(guó)際貿(mào)易 糧食的國(guó)際貿(mào)易是糧食安全的重要手段。從上述各國(guó)來(lái)看，糧食貿(mào)易是調(diào)劑國(guó)家生產(chǎn)余缺、保障糧食安全的一個(gè)重要手段。美國(guó)歷來(lái)把糧食出口貿(mào)易作為保障國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的重要手段，設(shè)法擴(kuò)大國(guó)外市場(chǎng)，減輕國(guó)內(nèi)庫(kù)存積壓，防止糧價(jià)
下跌而損害生產(chǎn)者利益。所以美國(guó)特別注意對(duì)糧食市場(chǎng)情況和主要進(jìn)口國(guó)糧食情況的研究。日本則更重視進(jìn)口貿(mào)易，只有通過(guò)進(jìn)口才能保證其糧食安全。糧食國(guó)際貿(mào)易不僅符合各國(guó)資源差異的狀況，也符合世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐步開(kāi)放的趨勢(shì)。
3.5 建立糧食安全預(yù)警系統(tǒng) 糧食安全是一個(gè)由多要素組成的復(fù)合體系，其中包括生產(chǎn)、消費(fèi)、儲(chǔ)備、貿(mào)易等環(huán)節(jié)，而生產(chǎn)又受可耕地資源、氣候、災(zāi)害、生產(chǎn)者利益等因素的影響，因此，建立完善的糧食安全預(yù)警機(jī)制，提出糧食供應(yīng)前期預(yù)警和趨勢(shì)信號(hào)，通過(guò)必要的糧食儲(chǔ)備進(jìn)行投放調(diào)節(jié)，確保糧食生產(chǎn)豐年歉年的穩(wěn)定供給，是保證糧食安全、保障社會(huì)穩(wěn)定的必要手段和重要措施。
