肖河

中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所學(xué)者

　　美國國家安全委員會的誕生，恰恰是緣自海軍希望用‘做大蛋糕’的方法來回應(yīng)來自陸軍、空軍對軍事資源分配的挑戰(zhàn)。

　　 在很大程度上，美國國安會成為了白宮依靠國務(wù)院來壓制在軍事預(yù)算上屢屢挑戰(zhàn)總統(tǒng)權(quán)威的五角大樓的有效機(jī)制。

　　從當(dāng)時看來，美國國家安全委員會（以下簡稱“國安會”）的誕生完全是一場發(fā)端于美國軍事部門斗爭的意外。1943年第二次世界大戰(zhàn)正如火如荼之時，美國國內(nèi)戰(zhàn)爭部和海軍部也在為了爭奪美國國內(nèi)的各種資源大動干戈，各自建立了一整套收集、存儲和分配物資的網(wǎng)絡(luò)。由于吸取了一戰(zhàn)時的政治教訓(xùn)，當(dāng)時美國的后勤物資都是由私人公司提供，因此兩個部門的“市場競爭”讓生產(chǎn)商趁機(jī)大發(fā)其財。美國一般民眾對于這種現(xiàn)象很不滿意，美國國會也專門組建了一個針對“軍事部門浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)”的調(diào)查委員會，主席就是“年輕的”密蘇里州民主黨參議員杜魯門。

　　軍事部門內(nèi)部同樣有人對這一現(xiàn)象深惡痛絕，時任美國陸軍參謀長的喬治·馬歇爾就一直在考慮將各自為政的美國戰(zhàn)爭部和海軍部統(tǒng)一起來，以從根源上杜絕這一問題。1945年戰(zhàn)爭即將全面勝利之際，馬歇爾的“統(tǒng)一計劃”獲得了空軍、陸軍將領(lǐng)，陸軍部長、“東部權(quán)勢集團(tuán)”教父史汀生，以及意外成為美國總統(tǒng)的杜魯門的全力支持。

　　杜魯門支持馬歇爾有三方面的原因：其一是因?yàn)槎鹏旈T希望通過節(jié)約軍事開支來推行“公平施政”的新政改革，他時常更真誠地重復(fù)羅斯福“我們必須牢記重組的目的是為了節(jié)約”的說法。其二是因?yàn)檐娛虏块T與民政部門間、不同軍種和軍事部門內(nèi)部在二戰(zhàn)后矛盾重重，總統(tǒng)及白宮預(yù)算局對于解決棘手的軍事部門預(yù)算斗爭問題既無興趣，又乏能力，迫切需要一位國防部長來分擔(dān)總統(tǒng)“過重的負(fù)擔(dān)”，頂住來自軍隊(duì)和國會對某一軍事資源分配政策的質(zhì)疑和攻擊。其三則是希望能夠搭上聲望正隆的馬歇爾的順風(fēng)車，在這個“很容易達(dá)成共識”的議題上露露臉。

　　戰(zhàn)爭部的軍中統(tǒng)一方案簡單地說就是“一個部門，一位部長，一名總參謀長”，白宮想的則是“一份統(tǒng)一預(yù)算”。正是因?yàn)橛X得軍中統(tǒng)一在即，杜魯門在1945年9月直截了當(dāng)?shù)刂甘厩皝韰R報海軍預(yù)算方案的海軍部長約翰·福萊斯特不要再思考海軍的“小計劃”，而應(yīng)當(dāng)考慮“整個國家軍事部門”，并且聲明海軍在國會推動的一切預(yù)算案都與總統(tǒng)沒有任何關(guān)系。在海軍看來，這種“統(tǒng)一方案”就是戰(zhàn)爭部對海軍部的吞并，未來海軍將在陸軍和空軍的多數(shù)面前喪失主宰自身命運(yùn)的權(quán)力。福萊斯特及其他海軍派人士認(rèn)為，必須采取“跟進(jìn)”措施遏制“軍種統(tǒng)一”的勢頭。

　　福萊斯特的密友、熟悉產(chǎn)業(yè)動員問題的艾伯斯塔特為海軍部起草了一份“更大的計劃”，并且在10月份將其通過海軍派議員提交國會。在這份日后被稱為“冷戰(zhàn)史中最重要的一份文件之一”的《艾伯斯塔特報告》指出，當(dāng)前的問題不在于陸軍、海軍和空軍各自為政，軍種間如同企業(yè)那樣的“自由競爭”反而有利于國家安全，“不會把雞蛋放進(jìn)同一個籃子”；真正的問題在于軍事政策、外交政策、產(chǎn)業(yè)政策沒有協(xié)調(diào)一致為未來的全面戰(zhàn)爭做準(zhǔn)備。福萊斯特希望在保持海軍部獨(dú)立的情況下組建一個按照多數(shù)原則進(jìn)行投票的委員會，而不是單純的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其成員將包括總統(tǒng)、國務(wù)卿，未來的陸軍、空軍、海軍部長以及國家安全資源委員會的主席，這意味著軍事部門將在本不屬其置喙的外交政策、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重大影響?？梢哉f，國安會的誕生，恰恰是緣自“部門利益斗爭”，海軍希望用“做大蛋糕”的方法來回應(yīng)來自陸軍、空軍對軍事資源分配的挑戰(zhàn)。

　　陸軍和空軍對“國家安全委員會”這一新概念興趣索然，因?yàn)檫@根本沒有解決他們眼中海軍所占的預(yù)算份額過大這一根本問題，因此在攻擊海軍部“三個軍事部門”時也順帶批評國安會的設(shè)計師“非美國的”，是從英國引進(jìn)的舶來品。杜魯門及其白宮助手對于福萊斯特的想法更是充滿警惕，他們認(rèn)為唯一應(yīng)該協(xié)調(diào)外交、軍事、產(chǎn)業(yè)政策的就是美國總統(tǒng)，國安會的建立則會侵蝕憲法賦予的總統(tǒng)權(quán)力。杜魯門需要的僅僅是一個“處理好分內(nèi)之事”的國防部長，而不是一個能夠進(jìn)行決策的委員會。

　　國務(wù)院則對“國安會”在《國家安全法》中出現(xiàn)表示了不滿，1946年已經(jīng)專任國務(wù)卿的馬歇爾還代表國務(wù)院向白宮表示，“霧谷”之所以沒有加入到《國家安全法》的討論中是因?yàn)檫@原本與國務(wù)院無關(guān)。國務(wù)院特別提醒白宮，美國憲法賦予了國務(wù)卿作為總統(tǒng)首席外交政策顧問的地位，這是不能被任何其他機(jī)構(gòu)和職務(wù)取代的。

　　不過歸根結(jié)底，國安會并不是這場從1945年延續(xù)到1947年的第一次《國家安全法》的主戰(zhàn)場。在經(jīng)歷了陸軍派和海軍派近乎狂熱的斗爭之后，最后更加堅決的福萊斯特取得了在國防部問題上的勝利，保住了海軍部的獨(dú)立、設(shè)置了權(quán)威不足的國防部長職務(wù)、確立了參謀長聯(lián)席會議中全體一致的原則。為此，海軍部長爽快認(rèn)可了國安會只是討價還價的籌碼，放任其被修改得面目全非。

　　在1947年的最初版本中，國安會沒有設(shè)置主席而僅僅只有一名負(fù)責(zé)上傳下達(dá)的副部長級別的行政秘書長，其屬員由國務(wù)院和新成立的國防部各出一半組成。簡單地說，就是一個既沒有領(lǐng)導(dǎo)也沒有下屬的跨部門委員會，由行政秘書長來監(jiān)督各部門的行為完全符合總統(tǒng)的政策。馬歇爾的后任、杜魯門的最堅定支持者艾奇遜在評論二戰(zhàn)時組建的形形色色的協(xié)調(diào)委員會時就說過，這類委員會毫無意義。事實(shí)上，杜魯門治下正是國務(wù)院而不是國安會或者任何其他部門大放異彩的時期。

　　在這一艾奇遜毫不謙虛地稱為“創(chuàng)世之時”的幾年中，國務(wù)院主導(dǎo)建立了聯(lián)合國、推出馬歇爾計劃、提出以遏制政策為核心的杜魯門主義、建立了北大西洋公約組織，包括NSC68號文件在內(nèi)的冠名國安會的綱領(lǐng)性文件，事實(shí)上全部出自于國務(wù)院政策規(guī)劃署的喬治·凱南和保羅·尼采之手。在很大程度上，國安會成為了白宮依靠國務(wù)院來壓制在軍事預(yù)算上屢屢挑戰(zhàn)總統(tǒng)權(quán)威的五角大樓的有效機(jī)制。新任國防部長福萊斯特每一次引誘國務(wù)院提出具體預(yù)算數(shù)額的建議，都被賴其推薦才蜚聲華盛頓官場的凱南婉轉(zhuǎn)回絕。

　　在其誕生的最初，美國國家安全委員會的身上完全看不出其在未來會成為名副其實(shí)的“帝國中樞”。其遭遇正如名義上負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門情報收集的“中央情報局”那樣尷尬，當(dāng)后者的首任局長索爾斯在其成立之時被記者問及將要采取何種措施時，對這一情報機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)力迷茫不已的他脫口而出：“我想回家?！保?/font>錄入編輯：王卉）