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1.在起訴不作為案中原告未提供其曾提出申請(qǐng)的證據(jù)的，法院應(yīng)裁定駁回起訴——潘某訴安吉縣人民政府行政不作為案

本案要旨：在起訴被告不作為的行政案件中，原告至少要提交根據(jù)申請(qǐng)行政處理程序已經(jīng)啟動(dòng)的最低限度事實(shí)。如果原告不能提供其曾提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的證據(jù)，則不符合起訴條件，法院應(yīng)裁定駁回起訴。

來(lái)源：《人民法院報(bào)》2017年12月27日第6版

2.與行政行為無(wú)法律上利害關(guān)系的公民對(duì)涉及身份關(guān)系的行政確認(rèn)行為提起訴訟的，應(yīng)裁定駁回起訴——章功省訴唐河?jì)D幼保健院衛(wèi)生行政確認(rèn)案

本案要旨：對(duì)于涉及公民身份關(guān)系的行政訴訟，法院應(yīng)首先審查公民的訴訟主體資格。如公民與該行政行為無(wú)法律上的利害關(guān)系而提起撤銷涉及身份關(guān)系的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)裁定駁回其起訴。

案號(hào)：（2014）南行終字第00168號(hào)

審理法院：河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院

來(lái)源：《人民法院報(bào)》2015年3月26日第6版

3.訴訟行為違反誠(chéng)信規(guī)則的，可裁定駁回起訴——胡亞芬與寧波市海曙區(qū)人民政府鼓樓街道辦事處、寧波市海曙區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)行政復(fù)議案

本案要旨：旨在讓法官為難的故意隱瞞訴訟細(xì)節(jié)、拒不回答法庭提問(wèn)的行為，是非誠(chéng)信訴訟的典型形式，應(yīng)承擔(dān)非誠(chéng)信訴訟的相關(guān)后果，法院對(duì)其起訴可因違反誠(chéng)信規(guī)則、舉證不能等予以駁回。

案號(hào)：（2016）浙02行申12號(hào)

審理法院：浙江省寧波市中級(jí)人民法院

來(lái)源：《人民司法（案例）》2016年第35期

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4.行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定當(dāng)事人起訴權(quán)的，人民法院應(yīng)不予受理或裁定駁回起訴——馮連英訴慶陽(yáng)市西峰區(qū)董志鎮(zhèn)人民政府行政裁決糾紛案

本案要旨：人民法院受理行政案件必須由法律、法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)設(shè)定行政相對(duì)人起訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定當(dāng)事人起訴權(quán)，這種設(shè)定對(duì)人民法院沒(méi)有約束力，人民法院對(duì)此類案件應(yīng)當(dāng)不予受理或裁定駁回起訴。

案號(hào)：（2013）慶中行終字第10號(hào)

審理法院：甘肅省慶陽(yáng)市中級(jí)人民法院

來(lái)源：《人民司法（案例）》2014年第10期

5.原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴后以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院應(yīng)裁定駁回起訴——武立寧訴祁縣人民政府撤銷占地審批行政行為案

本案要旨：原告向人民法院起訴后主動(dòng)申請(qǐng)撤訴，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告又以同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院依法不予受理，已受理的應(yīng)裁定駁回起訴。

來(lái)源：山西省高級(jí)人民法院網(wǎng) 2014年5月20日

一、提起行政訴訟需要符合的條件

1.原告適格

本條第1項(xiàng)規(guī)定的條件主要是指起訴人應(yīng)當(dāng)具有起訴資格。根據(jù)本法第25條規(guī)定，起訴人應(yīng)當(dāng)是行政行為相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織；有權(quán)提起訴訟的公民死亡，起訴人可以是其近親屬；有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，起訴人可以是承受其權(quán)利的法人或者其他組織。

注：本觀點(diǎn)中提到的“本法”指“《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》”、“本條”指“《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條”。下同。

“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，是指有關(guān)行政行為可能侵害其合法權(quán)益公民、法人或者其他組織。最高人民法院《若干解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！痹谠尜Y格上使用了“法律上利害關(guān)系”的概念。

注：本段提到的“最高人民法院《若干解釋》”已失效。

該司法解釋還規(guī)定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：

（1）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；

（2）與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；

（3）要求主管行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；

（4）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。在本法修改過(guò)程中，就使用“法律上利害關(guān)系”還是“利害關(guān)系”有不同觀點(diǎn)，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，在法律中規(guī)定的“利害關(guān)系”無(wú)論是否有“法律上”的前綴，實(shí)際上都是法律上的利害關(guān)系，故僅規(guī)定“有利害關(guān)系”即可。

當(dāng)然，實(shí)踐中原告資格的判斷和認(rèn)定比較復(fù)雜，有些案件在立案階段很難把相關(guān)問(wèn)題都弄清楚，需要在審理過(guò)程中進(jìn)一步研究和判斷。從保障當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，在此情況下不宜以起訴人不具有原告資格為由不予受理，比較穩(wěn)妥的做法是先將案件受理，待進(jìn)入案件審理階段后進(jìn)一步研究和判斷。

2.有明確的被告

本條第2項(xiàng)所列的起訴條件是“有明確的被告”。所謂明確，就是指原告所訴被告清楚、具體、可以指認(rèn)。由此可以看出，在立案審查時(shí)對(duì)所列被告要求并不高，只要原告起訴時(shí)，所訴被告具體、明確，同時(shí)符合其他起訴條件就應(yīng)當(dāng)立案受理。

當(dāng)然，作為原告，在起訴狀中列明被告時(shí)應(yīng)盡量準(zhǔn)確。根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書(shū)上署名的機(jī)關(guān)為被告。行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。

行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。

復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。

3.有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)

由于行政訴訟是當(dāng)事人對(duì)行政行為不服提起的訴訟，因此，具體的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)指向有關(guān)行政行為。同時(shí)，如果當(dāng)事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提出具體賠償數(shù)額等請(qǐng)求。審查過(guò)程中，如果當(dāng)事人確系法律知識(shí)欠缺，法官可以給當(dāng)事人必要的指導(dǎo)、釋明。

關(guān)于起訴條件中的事實(shí)根據(jù)問(wèn)題，按照有關(guān)司法解釋的規(guī)定，當(dāng)事人一般能夠證明行政行為存在即可。這里主要是證明行政行為存在的事實(shí)根據(jù)，一般不包括其他訴訟請(qǐng)求的事實(shí)根據(jù)。證明行政行為存在的事實(shí)根據(jù)可以是行政決定書(shū)等直接證據(jù)，也可以是能夠證明存在被訴行政行為的間接證據(jù)，法院不能簡(jiǎn)單以沒(méi)有行政行為的書(shū)面法律文件為由拒絕受理案件。

4.屬于法院受案范圍和受訴法院管轄

屬于法院受案范圍和受訴法院管轄，就是要求起訴人“確定好對(duì)的事”，“找到對(duì)的門”。新法第12條第1款列舉規(guī)定了12項(xiàng)可以提起行政訴訟的事項(xiàng)：（1）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（2）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（3）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（5）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

（6）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（7）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；

（8）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

（9）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（10）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（11）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

（12）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

其第2款對(duì)可訴范圍作了銜接性規(guī)定，即人民法院受理其他法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的行政案件。

第13條列舉了4項(xiàng)不能提起行政訴訟的事項(xiàng)：

（1）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；

（2）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；

（3）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；

（4）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為?！皩儆谌嗣穹ㄔ菏馨阜秶?，即應(yīng)當(dāng)符合新法第12條、第13條的規(guī)定。本法第3章規(guī)定了管轄制度，包括級(jí)別管轄、地域管轄、指定管轄等，“屬于受訴人民法院管轄”即應(yīng)當(dāng)符合本法第3章的規(guī)定。

除此之外，本法的其他一些規(guī)定也是起訴條件。如新法第44條規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。第46條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。這些雖然沒(méi)有在本條列明，但當(dāng)事人在起訴時(shí)也應(yīng)當(dāng)符合這些條件。

（信春鷹主編；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版）

二、對(duì)“未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的”規(guī)定的理解

此項(xiàng)規(guī)定所表達(dá)的含義是“法律規(guī)定必須由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為，未由法定或者指定代理人、代表人為訴訟行為的”，這也是在本解釋送審稿的表述，但基于表述簡(jiǎn)潔等考慮，最終采取了現(xiàn)有表述。

（1）必須由法定或者指定代理人為訴訟行為的，主要針對(duì)《行政訴訟法》第三十條規(guī)定的“沒(méi)有訴訟行為能力的公民”情形，即由于沒(méi)有訴訟行為能力，沒(méi)有法定或者指定代理人的協(xié)助，則不能正常進(jìn)行訴訟活動(dòng)以推進(jìn)爭(zhēng)議的解決。

（2）必須由代表人為訴訟行為的，主要針對(duì)《行政訴訟法》第二十八條規(guī)定的“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟”情形，即當(dāng)爭(zhēng)議一方人數(shù)眾多時(shí)，則對(duì)爭(zhēng)議的主張和理由等可能存在不同，但爭(zhēng)議一方必須形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，否則不可能徹底有效地解決爭(zhēng)議。在此情形下，必須由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟，所進(jìn)行的訴訟活動(dòng)代表整體一方，有助于提高爭(zhēng)議解決的效率。

需要說(shuō)明的是，本項(xiàng)規(guī)定應(yīng)與“由訴訟代理人代為起訴，其代理不符合法定要求的”情形相區(qū)分，后者在《適用解釋》的征求意見(jiàn)稿時(shí)仍有相關(guān)規(guī)定，但最終稿沒(méi)有對(duì)其作出明確規(guī)定，如何理解該項(xiàng)內(nèi)容以及如何在實(shí)踐中適用等問(wèn)題，亟需進(jìn)一步予以明確。

筆者認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定的訴訟代理主要是指委托代理，而委托代理應(yīng)符合法定要求，具體包括兩方面：一是形式要求。具體要求的內(nèi)容主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第三十一條、第一百條以及參照《民事訴訟法解釋》第八十四條、第八十七條等規(guī)定，不符合上述規(guī)定均屬于不符合形式要求的訴訟代理。二是實(shí)質(zhì)要求。雖然《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定，但是法律精神必然包含一項(xiàng)實(shí)質(zhì)要求，即委托代理關(guān)系必須真實(shí)，這是判斷起訴是否為原告真實(shí)意思表示的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果委托代理關(guān)系不是真實(shí)的，或者無(wú)法判斷其真實(shí)性，則屬于不符合實(shí)質(zhì)要求的訴訟代理。

（江必新主編、最高人民法院行政審判庭編著：《<中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋>條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第329-330頁(yè)。）

1.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017修正）

第四十九條 提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；

（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

2.《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》

第六十九條 有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：

（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；

（二）超過(guò)法定起訴期限且無(wú)行政訴訟法第四十八條規(guī)定情形的；

（三）錯(cuò)列被告且拒絕變更的；

（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；

（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的；

（六）重復(fù)起訴的；

（七）撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的；

（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；

（九）訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書(shū)所羈束的；

（十）其他不符合法定起訴條件的情形。

前款所列情形可以補(bǔ)正或者更正的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補(bǔ)正或者更正；在指定期間已經(jīng)補(bǔ)正或者更正的，應(yīng)當(dāng)依法審理。

人民法院經(jīng)過(guò)閱卷、調(diào)查或者詢問(wèn)當(dāng)事人，認(rèn)為不需要開(kāi)庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。

法信第760期

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