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2012年修訂的《民事訴訟法》第55條正式確立了環(huán)境公益訴訟制度，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條對于“有關(guān)組織”的范圍作了進一步界定，為環(huán)境公益訴訟的開展提供了法律依據(jù)。從2015年1月1日新《環(huán)境保護法》施行迄今已兩年有余，這一新的訴訟制度運行情況如何，是否發(fā)揮了應(yīng)有的制度價值，是立法機關(guān)、司法機關(guān)、環(huán)境保護行政主管部門、環(huán)境法學界以及社會組織等社會各界共同關(guān)注的問題。本文擬以案例分析為切入點，全面回顧總結(jié)2015年1月1日至2016年12月31日期間中國環(huán)境公益訴訟的進展情況，以期對推動完善這項訴訟制度有所助益。

2015年1月1日至2016年12月31日，全國法院受理環(huán)境公益訴訟案件共196件，審結(jié)84件。根據(jù)不同的劃分標準，196件案件可以大致區(qū)分為以下六類情形。

（一）起訴主體情況

受理的196件案件中，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件共122件，審結(jié)64件；檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件共74件，審結(jié)20件。截止2016年底，共有15個社會組織提起過環(huán)境民事公益訴訟，分別是中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱自然之友）、中華環(huán)保聯(lián)合會、中華環(huán)境保護基金會、貴陽公眾環(huán)境教育中心、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心、鎮(zhèn)江市環(huán)境科學學會、大連市環(huán)保志愿者協(xié)會、福建省綠家園環(huán)境友好中心、淮安市環(huán)境科學學會、安徽省環(huán)保聯(lián)合會、廣東省環(huán)境保護基金會、河南省環(huán)保聯(lián)合會、上海市環(huán)境科學研究院和湘潭環(huán)境保護協(xié)會。起訴案件數(shù)量超過10件的為綠發(fā)會、自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會和中華環(huán)境保護基金會等4個社會組織，其中綠發(fā)會數(shù)量遙居第一；起訴案件數(shù)量在2件至10件之間的有6個社會組織，其余5個社會組織起訴案件數(shù)量均為1件。

（二）案件地域分布情況

社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟地域分布情況：北京8件，天津1件，河北3件，內(nèi)蒙4件，遼寧1件，江蘇33件，浙江2件，安徽5件，福建6件，山西2件，山東7件，河南5件，湖北1件，湖南2件，廣東4件，海南1件，四川1件，貴州10件，云南3件，重慶1件，甘肅2件，寧夏16件，吉林1件，廣西3件。

檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟地域分布情況：江蘇7件，廣東7件，云南11件，山東3件，福建5件，湖北6件，貴州18件，安徽2件，陜西8件，甘肅3件，內(nèi)蒙3件，吉林1件。

（三）案件類型情況

受理的185件一審環(huán)境公益案件中，環(huán)境民事公益訴訟案件為133件，環(huán)境行政公益訴訟案件為51件，環(huán)境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案件1件。

（四）審理程序情況

社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟：一審案件112件，二審案件10件。

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟：一審案件73件，二審案件1件。

（五）結(jié)案方式情況

社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟：一審審結(jié)54件。其中，調(diào)解結(jié)案24件，撤訴7件，判決結(jié)案12件，裁定不予受理10件，中止審理1件。二審案件10件，審結(jié)10件。其中，駁回上訴8件，判決1件，指令受理1件。

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟：一審民事公益訴訟案件審結(jié)5件，其中判決4件，調(diào)解1件；二審民事公益訴訟案件審結(jié)1件，系判決結(jié)案。行政公益訴訟案件審結(jié)14件，均系判決結(jié)案。行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案件審結(jié)1件，系判決結(jié)案。

（六）涉及環(huán)境要素情況

社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟涉及以下環(huán)境要素：瀕危植物1件，采礦3件，采石5件，大氣17件，固體廢物8件，海洋1件，林木3件，污泥污染1件，水41件，土壤23件，復(fù)合型污染（水和大氣5件，水和土壤4件，土壤和大氣4件，土壤、水、大氣1件），文物2件，自然保護區(qū)1件，其他2件。

從已經(jīng)受理的環(huán)境公益訴訟案件看，各地法院在受理、審理案件時大都能夠準確適用《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》等法律以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟司法解釋》）、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》）的規(guī)定精神，同時，針對新情況、新問題積極開展探索創(chuàng)新，細化和補充了現(xiàn)有法律和司法解釋規(guī)定的不足?？傮w而言，有以下九個方面的進展。

（一）原告主體資格條件的放寬

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題，在2012年《民事訴訟法》修訂之前，因相關(guān)法律、司法解釋對之付諸闕如，貴州清鎮(zhèn)、云南昆明、江蘇無錫等地法院在司法實踐中均秉持積極開放的態(tài)度，原告主體類型一度呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，包括個人、社會組織、環(huán)境保護行政主管部門、檢察機關(guān)，以及上述幾類主體作為共同原告提起訴訟的情形。不僅如此，個人和社會組織不僅可以提起環(huán)境民事公益訴訟，還可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

《民事訴訟法》及《環(huán)境保護法》修訂后，法律對于可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格要件作了明確規(guī)定，即限于法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，對于環(huán)境行政公益訴訟，則通過全國人大授權(quán)的方式授予檢察機關(guān)以主體資格（法律規(guī)定的機關(guān)），其他（機關(guān)）主體則被排除在外。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，目前全國符合條件的環(huán)保社會組織共有700余家，其中真正提起過環(huán)境民事公益訴訟的僅有15家，提起比較的多的是綠發(fā)會、自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會和中華環(huán)境保護基金會等四家機構(gòu)。為了鼓勵更多符合條件的社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟，有效維護社會公共利益，最高人民法院在制定環(huán)境公益訴訟司法解釋時，從“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”中“設(shè)區(qū)的市級”的范圍、“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”中“專門”的界定以及“無違法記錄”的認定等方面對于社會組織的主體資格要件作了從寬解釋。應(yīng)該說，大部分法院在審理環(huán)境公益訴訟案件過程中，都能正確理解、適用上述司法解釋來認定相關(guān)社會組織是否具備原告主體資格。但實踐中也出現(xiàn)了對司法解釋相關(guān)條文誤讀誤解的情形，其中最為典型的案件就是綠發(fā)會在寧夏提起的騰格里沙漠系列環(huán)境污染案件。一審、二審法院均以綠發(fā)會不具備主體資格為由裁定不予受理，綠發(fā)會不服向最高人民法院申請再審，最高人民法院經(jīng)審查后依法裁定撤銷一、二審裁定，指令相關(guān)中級法院受理。該系列案后經(jīng)最高人民法院審判委員會討論，被確定為指導(dǎo)性案例。在上述案件中，最高人民法院對于環(huán)境保護法規(guī)定的“社會組織是否專門從事環(huán)境保護公益活動”的審查標準，從以下三個方面作了進一步明確：1.社會組織的章程雖未載明維護環(huán)境公共利益，但工作內(nèi)容屬于保護環(huán)境要素及生態(tài)系統(tǒng)的，應(yīng)認定符合《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第4條關(guān)于“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益”的規(guī)定。2.《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第4條規(guī)定的“環(huán)境保護公益活動”，既包括直接改善生態(tài)環(huán)境的行為，也包括與環(huán)境保護相關(guān)的有利于完善環(huán)境治理體系、提高環(huán)境治理能力、促進全社會形成環(huán)境保護廣泛共識的活動。3.社會組織起訴的事項與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有對應(yīng)關(guān)系，或者與其所保護的環(huán)境要素及生態(tài)系統(tǒng)具有一定聯(lián)系的，應(yīng)認定符合《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第4條關(guān)于“與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性”的規(guī)定。透過該案裁定，最高人民法院對于《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的社會組織資格條件作了進一步明確，充分體現(xiàn)了在依法的前提下從寬解釋的精神，目的是使那些依法運行并且具備維護環(huán)境公共利益能力的社會組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來。

在自然之友、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦、倪明香、鄭時姜、李名槊及第三人南平市國土資源局延平分局、南平市延平區(qū)林業(yè)局破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案中（此案為《環(huán)境保護法》正式實施后受理的第一案，以下簡稱為南平案），自然之友系于2010年6月18日在北京市朝陽區(qū)登記成立的民辦非企業(yè)單位，從登記之日起至該案起訴之日止成立不滿五年，這就引發(fā)自然之友在提起該案訴訟時是否具備原告主體資格的問題。福建高院在該案二審判決中認定：“自然之友在登記前已經(jīng)依法從事環(huán)境保護公益活動，至提起本案訴訟前從事環(huán)境保護公益活動已滿五年，且在本案訴訟過程中其登記設(shè)立已滿五年，并無違法記錄。因此，原告自然之友在本案中符合從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上的主體資格要件?！备＝ǜ咴簩τ凇董h(huán)境保護法》第58條“社會組織從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”中“連續(xù)五年”的起算時間并未從社會組織登記之日起算，而是將登記之前社會組織已經(jīng)依法從事環(huán)境保護公益活動的時間計算在內(nèi)，并且將計算的截止時間延伸至本案一審訴訟過程中，其對于原告主體資格從寬認定的意圖十分明顯。事實上，在《環(huán)境公益訴訟司法解釋（草案）》征求意見的過程中，就有意見主張有些社會組織長期從事環(huán)境公益事業(yè)超過五年，但由于登記機關(guān)的原因，其在民政部門正式登記成立的時間無法滿足五年的要求，要求在認定五年的起算時間時將社會組織在登記成立前已經(jīng)實際從事各類環(huán)境保護公益活動的情形考慮在內(nèi)。根據(jù)《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等行政法規(guī)的規(guī)定，社會組織只有經(jīng)過批準登記才能開展業(yè)務(wù)，且籌備期間也只能從事與籌備相關(guān)的事宜。如果嚴格按照上述規(guī)定，則南平案提起時自然之友原告主體資格尚不具備。但鑒于目前提起環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量較少，且在三中全會關(guān)于四類社會組織成立時直接依法申請登記的改革舉措推出之前，民政部門對于社會組織的登記管理較為嚴格等歷史因素，對“連續(xù)五年”的起算時點予以適當放寬的做法有其道理。但如何放寬則有不同的觀點。南平案中確立的“在登記前已經(jīng)依法從事環(huán)境保護公益活動”的標準是相對寬泛的。另有觀點認為，可以將之限定為“社會組織在登記成立前基于籌備工作需要實際從事各類環(huán)境保護公益活動的情形”。如從該試點起算至提起環(huán)境民事公益訴訟時已經(jīng)連續(xù)五年以上的，則應(yīng)認定為從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上。至于“基于籌備工作需要實際從事各類環(huán)境保護公益活動的情形”應(yīng)如何界定，可由人民法院在審理案件中綜合相關(guān)證據(jù)依法妥善裁量。此外，對于“連續(xù)五年”計算的截止時間，還是應(yīng)確定為訴訟提起之時，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第5條對此有明確規(guī)定：“社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環(huán)境保護法第58規(guī)定的‘無違法記錄’?！睂Υ瞬粦?yīng)再作突破。

此外，關(guān)于公益訴訟主體問題，2016年還出現(xiàn)了一個引人注目的新變化，即檢察機關(guān)正在逐漸成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍。在2015年7月全國人大授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市開展為期二年的公益訴訟試點之前，貴州清鎮(zhèn)、云南昆明、江蘇無錫等地也曾有過檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的案件，但數(shù)量較少，檢察機關(guān)大多采取支持起訴或者督促起訴的方式介入環(huán)境公益訴訟。而從2015年7月試點啟動至2016年12月31日止，檢察機關(guān)提起公益訴訟案件數(shù)量達到共74件，呈現(xiàn)較快的增長勢頭。尤其是從2016年各地法院受理案件數(shù)據(jù)看，檢察機關(guān)作為原告的案件數(shù)量有趕超社會組織提起的案件數(shù)量的趨勢。這一方面說明檢察機關(guān)積極履職推進改革試點工作，另一方面同時也提出了檢察機關(guān)和社會組織在環(huán)境公益訴訟中地位和作用應(yīng)如何界定以及兩者之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)的新問題。

（二）支持起訴方式運用的常態(tài)化

《民事訴訟法》第15條規(guī)定了支持起訴制度，即“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！敝С制鹪V制度類似英美法上的“法庭之友”制度?！胺ㄍブ选睆奈牧x看即為法庭的朋友,系指與爭端無直接利害關(guān)系或法律聯(lián)系的私人和團體未經(jīng)請求,自主地向法庭提交報告,闡述有關(guān)法律觀點或事實信息?！胺ㄍブ选敝贫绕鹪从诹_馬法，其后由英國最先引入到審判程序中，之后在美國得到繁榮發(fā)展，隨著全球化的不斷發(fā)展，又被廣泛用于國際法庭的國際爭端解決。與“法庭之友”制度在英美法以及國際法庭中的廣泛運用相比，《民事訴訟法》第15條支持起訴制度自1982年《民事訴訟法（試行）》規(guī)定以來，在司法實踐中基本上沒有得到過適用，已成為具文。有不少學者提出應(yīng)當廢棄支持起訴制度，理由是這一制度已經(jīng)喪失其在民事訴訟法中繼續(xù)存在的正當性和合理性基礎(chǔ)。

環(huán)境民事公益訴訟出現(xiàn)和發(fā)展，使得支持起訴制度重新煥發(fā)了生命。因為在環(huán)境民事公益訴訟案件中，社會組織相對于排污方的企業(yè)而言，無論是在資金能力、舉證能力等方面都處于弱勢，對于支持起訴客觀上存在需求。最高人民法院在《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第11條中進一步細化了支持起訴制度：“檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。”兩年來，支持起訴在環(huán)境民事公益訴訟中得到了廣泛運用，成為環(huán)境民事公益訴訟的一大特色。梳理兩年來的裁判文書，支持起訴制度在適用中呈現(xiàn)出以下幾個特點：

一是將支持起訴人列為訴訟參加人并在裁判文書中予以載明，通常放在支持起訴的對象即原告之后。但支持起訴人的名稱尚不統(tǒng)一，有的使用“支持起訴人”，也有的使用“支持起訴機關(guān)”或“支持起訴單位”。

二是支持起訴人的類型包括檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護職責的部門、社會組織，其中檢察機關(guān)作為支持起訴人數(shù)量占絕對優(yōu)勢，說明檢察機關(guān)積極履行維護公共利益職責，除了督促社會組織提起公益訴訟以及作為原告提起環(huán)境公益訴訟外，還以支持起訴人的身份參與到公益訴訟中來。實踐中還存在檢察機關(guān)由原告轉(zhuǎn)為支持起訴人的情形。在鹽城市人民檢察院訴揚州市邗江騰達化工廠等水環(huán)境污染責任糾紛案中，在綠發(fā)會申請作為共同原告參加訴訟獲得許可后，鹽城市人民檢察院申請撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟。此外，在自然之友起訴山東金嶺化工股份有限公司大氣污染環(huán)境民事公益訴訟案和南平案中，中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心作為支持起訴人參加該案訴訟。該中心屬于中國政法大學的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，嚴格來說并不屬于《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第11條規(guī)定的主體類型，但相關(guān)法院仍將之列為支持起訴人。筆者認為，鑒于支持起訴制度符合環(huán)境法的公眾參與原則，且為機關(guān)、社會組織和企事業(yè)單位依法有序介入環(huán)境公共事務(wù)提供了有效途徑，故對于社會組織和企事業(yè)單位的范圍應(yīng)做目的性擴張解釋，因此該案將中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心作為支持起訴人參加訴訟并無不當。

三是支持起訴方式的多樣化。檢察機關(guān)作為支持起訴人的案件，檢察機關(guān)除了提交支持起訴意見書外，基本上都出庭支持起訴。在徐州中院受理的綠發(fā)會訴孫虎等水污染環(huán)境民事公益訴訟系列案中，支持起訴人徐州市人民檢察院指派豐縣人民檢察院委托豐縣價格認證中心出具“關(guān)于工業(yè)污水處理費用的價格鑒證結(jié)論”，為認定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用提供了依據(jù)。此外，在鎮(zhèn)江中院受理的鎮(zhèn)江市環(huán)境科學學會訴揚中市聯(lián)合魚鉤制造有限公司等水污染環(huán)境民事公益訴訟系列案，以及鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會、句容市環(huán)境保護局訴張運龍等土壤污染環(huán)境責任糾紛案件中，支持起訴人和原、被告共同達成調(diào)解協(xié)議，在后一案件中，支持起訴人句容市人民檢察院還負責與鎮(zhèn)江中院、句容市環(huán)境保護局共同監(jiān)督環(huán)境修復(fù)資金的使用。

（三）環(huán)境公益訴訟受案范圍的擴展

環(huán)境公益訴訟的受案范圍呈逐步擴展的趨勢，主要表現(xiàn)為被侵害的環(huán)境要素類型和環(huán)境侵害行為類型的擴展。

1.就受侵害的環(huán)境要素而言，環(huán)境公益訴訟受案范圍從水、大氣、土壤等常見的環(huán)境要素擴展到濕地、珍貴動植物、文物等環(huán)境要素?！董h(huán)境保護法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村。”據(jù)此，環(huán)境要素包含的范圍非常之廣，既有未受人類干預(yù)或者只受人類輕微干預(yù)、尚保持自然風貌的天然環(huán)境，又包含在自然環(huán)境基礎(chǔ)上經(jīng)過人工改造或者人類創(chuàng)造的、體現(xiàn)人類文明的環(huán)境。從前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，涉及水污染的環(huán)境公益訴訟案件占比最高，涉及大氣、土壤污染、固體廢物、危險廢物污染或者復(fù)合型污染的環(huán)境公益訴訟案件也經(jīng)歷了從無到有、逐步增加的過程。以大氣污染為例，自2015年3月德州中院受理了我國第一起大氣污染案以來，迄今共受理17件，特別是2016年下半年，各地法院受理的大氣污染案件呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。在已經(jīng)受理的大氣污染案件中，最為特殊的應(yīng)為杭州中院于2016年底受理的綠發(fā)會訴深圳市速美環(huán)保有限公司（以下簡稱速美公司）、浙江淘寶網(wǎng)絡(luò)有限公司（以下簡稱淘寶公司）大氣污染環(huán)境民事公益訴訟案，綠發(fā)會在該案中主張速美公司違反大氣污染防治法的規(guī)定，生產(chǎn)、銷售違法的臨時性機動車污染控制裝置（被稱為汽車年檢神器），有意規(guī)避年檢，對于大氣污染防治造成嚴重影響，淘寶公司作為網(wǎng)絡(luò)交易平臺，以不作為方式幫助該企業(yè)實現(xiàn)非法銷售，對社會公共利益造成損害，請求速美公司停止生產(chǎn)非法產(chǎn)品、淘寶公司對相關(guān)銷售經(jīng)營者停止提供第三方交易平臺服務(wù)，以及請求兩被告共同承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用151765000元等。該案的審理對于界定大氣污染侵權(quán)責任糾紛案件中適格被告的范圍以及拓展環(huán)境公益訴訟的受案范圍將有著積極的助益。

尤其值得一提的是，2016年各地法院受理了若干涉及其他環(huán)境要素的新類型案件，包括?？谥性菏芾淼木G發(fā)會訴海南紅樹林旅游股份有限公司及清遠中院受理的自然之友訴廣東南嶺森林景區(qū)管理有限公司、深圳市東陽光實業(yè)發(fā)展有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，兩案涉及的環(huán)境要素為濕地、自然保護區(qū)；甘孜中院受理的綠發(fā)會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，涉及的環(huán)境要素為“瀕危植物”；鄭州中院受理的綠發(fā)會訴上街區(qū)馬固村委會、上街區(qū)人民政府、峽窩鎮(zhèn)人民政府和上街區(qū)文廣局，以及淮安中院受理的綠發(fā)會訴周耀禾、淮安市清河區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、淮安市清河區(qū)文化廣電新聞出版局、淮安市清河區(qū)人民政府環(huán)境民事公益訴訟案，兩案涉及的侵害對象為不可移動文物，將環(huán)境范疇從自然環(huán)境拓展到人工環(huán)境。上述案件的受理，具有一定的指標意義，從某種程度上可以反映越來越多的地方法院不再視環(huán)境公益訴訟為洪水猛獸，而是持更加積極開放的態(tài)度予以受理和審理。

2.環(huán)境公益訴訟的受案范圍包括因污染環(huán)境行為和破壞生態(tài)行為而引發(fā)的訴訟，不僅可以針對已經(jīng)發(fā)生的損害社會公共利益的行為，也可以針對具有損害社會公共利益重大風險的行為。雖然《侵權(quán)責任法》第八章規(guī)定的是“環(huán)境污染責任”，但《環(huán)境保護法》第64條規(guī)定破壞生態(tài)的行為造成環(huán)境損害也準許適用《侵權(quán)責任法》的相關(guān)規(guī)定。據(jù)此，環(huán)境損害應(yīng)當包含污染環(huán)境和破壞生態(tài)兩種基本類型。相對于因污染環(huán)境行為引發(fā)的訴訟，因破壞生態(tài)行為引發(fā)的訴訟數(shù)量相對較少。目前案件類型主要限于因非法采礦以及破壞林木引起的生態(tài)破壞兩類案件。雖然《環(huán)境公益訴訟司法解釋》規(guī)定可以針對具有損害社會公共利益重大風險的行為提起環(huán)境公益訴訟，但是已經(jīng)受理案件中，絕大部分是針對已經(jīng)實際發(fā)生的損害社會公共利益的行為，針對具有損害社會公共利益重大風險行為的案件數(shù)量較小，目前正在審理中的綠發(fā)會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司保護瀕危植物環(huán)境民事公益訴訟案應(yīng)屬于比較典型的案件。通過此類案件的審理，可以對于何為“重大風險”作出明確界定，推動預(yù)防原則（prevention principle）的適用，甚至可以借此探索風險原則（precautionary principle）在我國的適用問題。

（三）環(huán)境公益訴訟和私益訴訟界限的厘清

環(huán)境公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、訴訟請求上存在區(qū)別，同時又在審理對象、案件事實認定等方面有著緊密聯(lián)系，并且存在公益和私益相互交織的復(fù)雜情形，現(xiàn)有案例從不同角度為厘清兩者的關(guān)系和界限提供了有益參考。

1.就公民、法人和其他組織享有所有權(quán)或者使用權(quán)的環(huán)境要素遭受的損害能否提起環(huán)境公益訴訟。無錫法院受理的王洪炳非法占用農(nóng)用地刑事附帶民事公益訴訟案中，因案涉集體土地所有人未主張權(quán)利，法院建議檢察機關(guān)及時介入提起附帶民事公益訴訟，行為人除承擔刑事責任外，還應(yīng)承擔恢復(fù)被破壞土地原狀的民事責任。最終被毀壞的耕地在法院監(jiān)督下限期復(fù)墾，并經(jīng)國土部門驗收恢復(fù)了原有的耕地水平。此外，在廣州中院受理的中華環(huán)保聯(lián)合會訴方運雙、譚耀洪水污染環(huán)境民事公益訴訟案中，案涉受污染的魚塘屬于村集體所有，因魚塘被污染可能導(dǎo)致健康受損的人群也是居住在附近的村民，該案生效判決認定：本案環(huán)境污染行為不僅會損害個人的身體健康、財產(chǎn)等權(quán)益，還會涉及到不特定多數(shù)人的權(quán)益，甚至殃及子孫后代，此類侵權(quán)除具備侵權(quán)行為的私害性外，更具有公害性，中華環(huán)保聯(lián)合會可提起公益訴訟，彌補了環(huán)境公益訴訟救濟主體的重要缺失，無論是對于個人權(quán)益還是社會公共利益的保護，都顯得非常必要和及時。由于集體所有或者其他民事主體享有使用權(quán)的土地、森林、草原等環(huán)境資源遭受污染或者生態(tài)破壞時，受害人往往只主張人身和財產(chǎn)損失，對于生態(tài)環(huán)境本身的損害未必主張，或者沒有將賠償所得的款項用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。如果聽之任之，社會公共利益或者說特定范圍內(nèi)公眾的環(huán)境利益所遭受的損害就無法得到救濟。上述兩案確立了以下規(guī)則，即只要公民、法人和其他組織未就其支配領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟的，社會組織、檢察機關(guān)就有權(quán)對之提起環(huán)境民事公益訴訟。并且，需要注意的是，在此情形下，無論是公民、法人和其他組織直接提起的環(huán)境私益訴訟還是社會組織、檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，所獲得的賠償款均不能歸原告所有，而是要專門用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。歐盟和美國也都有類似的做法，《歐盟環(huán)境責任指令》賦予特定國家行政機關(guān)以受托人的身份，對于環(huán)境損害，不論該環(huán)境所有人是私主體還是國家，均可以提起訴訟要求修復(fù)。

2.社會組織能否就地方政府為防止環(huán)境損害發(fā)生和擴大采取應(yīng)急措施所支出的合理費用提起環(huán)境民事公益訴訟。在惠陽市惠陽區(qū)環(huán)境保護局（以下簡稱惠陽環(huán)保局）訴龍巖市曹溪聯(lián)合運輸有限公司等水環(huán)境污染責任糾紛案中，惠陽環(huán)保局針對案涉車輛運送的廢舊機油泄漏造成的污染，委托相關(guān)污染治理機構(gòu)采取緊急措施防范污染擴大并清理污染，之后惠陽環(huán)保局依據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定，以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份起訴請求被告賠償其因?qū)嵤┲卫泶胧┊a(chǎn)生的費用3359855元。該案中被告提出的抗辯理由之一即是惠陽環(huán)保局不符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定的主體資格要件，不是本案適格原告。一審法院將本案確定為環(huán)境民事公益訴訟案件，二審法院則認定本案屬于環(huán)境污染責任糾紛，惠陽環(huán)保局可以作為民事責任主體在組織清污后向責任人追償清理處置費用。該案實際上確立了以下規(guī)則，即政府部門為防止污染擴大、消除污染而采取必要措施所支出的合理費用，應(yīng)屬于普通民事訴訟的受案范圍，社會組織不得對此提起環(huán)境民事公益訴訟。因為根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方政府負有保護和改善環(huán)境質(zhì)量的職責，且對于突發(fā)事件，有做好風險控制、應(yīng)急準備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作的職責，也即政府部門作為原告與其為防止污染擴大、消除污染而采取必要措施所支出的合理費用之間有直接利害關(guān)系，而原告與訴訟標的之間是否有直接利害關(guān)系正是區(qū)分公益訴訟和普通民事訴訟的關(guān)鍵所在。如果社會組織提起的訴訟請求中，包括地方政府為防止生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生和擴大采取的應(yīng)急措施所支出的合理費用，人民法院應(yīng)向其釋明撤回該項訴訟請求，不申請撤回的，應(yīng)判決駁回該項訴訟請求。

此外，社會組織雖然沒有直接針對行政行為是否合法提起訴訟，但其提出的訴訟請求，需要人民法院審查行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織已經(jīng)實施或者正在實施的行政行為是否合法的，是否屬于人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟的范圍，值得深入研究。

（四）環(huán)境公益訴訟和行政監(jiān)管的銜接

積極、高效的行政執(zhí)法是保護環(huán)境公共利益的主要手段，中立、被動的司法權(quán)只是對環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的重要補充和有效監(jiān)督，這是司法權(quán)在環(huán)境治理中的角色定位。因此，環(huán)境公益訴訟的重要功能之一在于監(jiān)督負有環(huán)境保護職責的行政機關(guān)積極履行職責，并推動建立環(huán)境司法和行政監(jiān)管的銜接機制。

1.行政機關(guān)是否履行法定職責的審查標準。十堰中院受理的十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院(以下簡稱鄖陽區(qū)檢察院)訴十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局（以下簡稱鄖陽區(qū)林業(yè)局）確認行政行為違法、履行法定職責糾紛案，公益訴訟人鄖陽區(qū)檢察院主張鄖陽區(qū)林業(yè)局雖對于吳剛等3人在未經(jīng)林業(yè)主管部門批準、未辦理林地使用手續(xù)情況下，占用林地開采石料、擅自改變林地用途的行為，作出行政處罰決定書，但吳剛等3人未全部繳納罰款，且均未將非法改變用途的林地恢復(fù)原狀，鄖陽區(qū)林業(yè)局并未采取有效措施督促吳剛等3人繳清罰款、恢復(fù)森林植被，亦未對于鄖陽區(qū)檢察院檢察建議作出回復(fù)及依法履行職責，故提起訴訟。十堰中院生效判決認定：被告鄖陽區(qū)林業(yè)局對被處罰人吳剛等3人毀損公益林地的違法行為作出行政處罰決定后，既未依法進行催告，也未采取代履行措施或在法定期限內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行，致使已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定中有關(guān)被毀林地在指定期限內(nèi)恢復(fù)原狀的內(nèi)容未能得到執(zhí)行，罰款未予收繳，已經(jīng)構(gòu)成怠于履行行政職責的不作為行為。公益訴訟人向被告鄖陽區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議后，被告仍未糾正。該案意義在于明確了對行政機關(guān)是否履行法定職責的審查標準，即行政機關(guān)雖已作出足以保護環(huán)境公共利益的行政行為，如本案中鄖陽區(qū)林業(yè)局作出的行政處罰決定，但在污染者不履行的情況下未向人民法院申請非訴執(zhí)行，環(huán)境公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟；此外，如行政機關(guān)在訴前程序中作出的行政行為不足以保護環(huán)境公共利益的，檢察機關(guān)當然可以提起環(huán)境行政公益訴訟。對此問題，還可以進一步細分，如行政機關(guān)已作出足以保護環(huán)境公共利益的行政行為，并且尚在法律、行政法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的履職期限之內(nèi)，此時檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，可不予受理；如行政機關(guān)已作出足以保護環(huán)境公共利益的行政行為，且已向人民法院申請非訴執(zhí)行，但環(huán)境公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，一方面，可以對環(huán)境行政公益訴訟裁定不予受理，但另一方面，檢察機關(guān)可以就修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失提起環(huán)境民事公益訴訟。

2.原告訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)的處理。清鎮(zhèn)法院受理的公益訴訟人六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院（以下簡稱六枝檢察院）訴鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱丁旗鎮(zhèn)政府）確認行政行為違法、履行法定職責糾紛案，由于丁旗鎮(zhèn)政府在本案受理后已經(jīng)依法履行了相應(yīng)的管理職責，清鎮(zhèn)法院認定六枝檢察院要求丁旗鎮(zhèn)政府履行法定職責的訴訟請求已經(jīng)實現(xiàn)，經(jīng)法庭釋明后，六枝檢察院未申請撤訴，故清鎮(zhèn)法院判決駁回該項訴訟請求。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第12條、26條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第9條等規(guī)定，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件后應(yīng)在十日內(nèi)通知有關(guān)行政機關(guān)，行政機關(guān)如果已經(jīng)依法履行環(huán)境監(jiān)管職責而使得原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴的，應(yīng)予準許。但是對于原告經(jīng)釋明后仍不申請撤訴的情形如何處理，并未做規(guī)定。前述案件對此做了明確，即在原告訴請已經(jīng)實現(xiàn)的情形下，原告對于提起公益訴訟已經(jīng)喪失訴的利益，如不申請撤訴的，人民法院可判決駁回該項訴訟請求。

3.行政監(jiān)管過程中形成的證據(jù)。在中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案（以下簡稱德州大氣案）中，為確定環(huán)境修復(fù)費用，德州中院向環(huán)境保護機關(guān)調(diào)取了相關(guān)證據(jù)并作為本案裁判的依據(jù)。當前環(huán)境公、私益訴訟原告面臨的最大問題在于舉證難，因為環(huán)境污染往往具有突發(fā)性或者持續(xù)時間較短，證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的特點。而環(huán)境污染尤其是重大、突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)境行政主管部門會在第一時間介入，通過采集、化驗、檢測等技術(shù)手段，掌握第一手證據(jù)材料，這些證據(jù)對于案件裁判有著不可或缺的作用。為此，最高人民法院、民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（法[2014]352號），明確規(guī)定人民法院因?qū)徖戆讣枰蜇撚协h(huán)境監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關(guān)部門應(yīng)及時向人民法院提交。《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第10條則對于上述證據(jù)的效力作了明確，即負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門或者其委托的機構(gòu)出具的環(huán)境污染事件調(diào)查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監(jiān)測數(shù)據(jù)等，經(jīng)當事人質(zhì)證，可以作為認定案件事實的根據(jù)。

（五）生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵的明晰

圍繞生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵的認定，現(xiàn)有案例在以下兩個方面明確了相關(guān)規(guī)則。

1.服務(wù)功能損失的認定。南平案判令污染者將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能，這是《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第21條規(guī)定服務(wù)功能損失后，人民法院作出的第一例判決。之后，各地法院受理的環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告訴訟請求中大都提出賠償服務(wù)功能損失的請求，人民法院也基本予以支持。服務(wù)功能損失，又稱為期間損失，是指受損害的生態(tài)環(huán)境服務(wù)于人類或者服務(wù)于其他生態(tài)環(huán)境的功能損失。環(huán)境公益訴訟一系列生效裁判判令被告承擔修復(fù)環(huán)境及賠償服務(wù)功能損失的責任，充分展示了生態(tài)環(huán)境不僅具有經(jīng)濟價值，同時還具有生態(tài)、審美、文化等價值，并通過將污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為帶來的“負外在性”內(nèi)部化，有利于最大限度地維護環(huán)境公共利益。不僅如此，在《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）對“生態(tài)環(huán)境損害”范圍進行界定時，也明確將生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及其他必要合理費用都納入其中。由于服務(wù)功能損失是環(huán)境民事公益訴訟中特有的損失類型，服務(wù)功能損失本身系屬專業(yè)術(shù)語，社會大眾普遍不了解，因此有必要在裁判文書中對案件涉及的服務(wù)功能損失作出具體說明。徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司水污染環(huán)境民事公益訴訟案生效判決中即對于本案服務(wù)功能損失的具體內(nèi)容作了說明，提供了很好的范例。該案判決認定：本案中，僅就遭受損害的蘇北堤河而言，在生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間，其所承擔的沿線灌溉和排澇等功能，必然受到影響。公益訴訟人申請出庭的技術(shù)專家提出，高濃度水排入后會存在灌溉時引的水不能符合灌溉需要，河流功能就受影響，排澇過程中蘇北堤河和京杭運河是相通的，就會影響京杭運河的水質(zhì)，同時也會影響京杭運河的功能。

2.水、大氣等具備自凈能力環(huán)境介質(zhì)的環(huán)境損害認定。司法實踐中，常有污染者以水、大氣等環(huán)境介質(zhì)具備自凈能力，其排放行為未造成實際損害為由提出抗辯。泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等水污染環(huán)境民事公益訴訟一案（以下簡稱常隆案）中被告就抗辯稱案涉河流無需修復(fù)及賠償，因為案涉河流被污染前水質(zhì)為Ⅲ類，經(jīng)過自我凈化之后，2013年的河流水質(zhì)仍為Ⅲ類，故其不應(yīng)承擔環(huán)境修復(fù)費用及損失賠償。對此，最高人民法院在該案駁回再審裁定中明確指出，雖然河流具有一定的自凈能力，但是環(huán)境容量是有限的，向水體大量傾倒副產(chǎn)酸，必然對河流的水質(zhì)、水體動植物、河床、河岸以及河流下游的生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。如不及時修復(fù)，污染的累積必然會超出環(huán)境承載能力，最終造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害。因此，不能以部分水域的水質(zhì)得到恢復(fù)為由免除污染者應(yīng)當承擔的環(huán)境修復(fù)責任。該案裁判的重要創(chuàng)新之處，在于第一次將環(huán)境容量、環(huán)境承載能力這一環(huán)境法上的重要概念引入到生態(tài)環(huán)境損害的認定中，明確提出即使具備較強自凈能力的水、大氣等環(huán)境介質(zhì)，環(huán)境容量或者環(huán)境承載能力也是有限的，基于預(yù)防原則的要求，不能僅以環(huán)境侵害、生態(tài)破壞行為實施后水、大氣環(huán)境質(zhì)量又恢復(fù)正常為由認定不存在生態(tài)環(huán)境損害。筆者認為，在水、大氣污染案件中，只要污染者存在未經(jīng)許可排放污染物或者超標排放污染物的情形，即可推定生態(tài)環(huán)境損害存在；如系合規(guī)排放，對于大氣污染案件，可以認定不存在生態(tài)環(huán)境損害，對于水污染案件，則應(yīng)進一步結(jié)合河流的流量、流速或者環(huán)境的自凈能力，以及污染物的排放對水體、水生物、河床甚至是河岸土壤等生態(tài)環(huán)境的實際狀況，對污染物的排放是否造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞作出恰當?shù)呐袛唷?/p>

（六）行為保全和證據(jù)保全措施的積極適用

對于《民事訴訟法》規(guī)定的兩種保全措施，環(huán)境公益訴訟案件中采取財產(chǎn)保全措施的案例不多，主要是采取行為保全措施。行為保全在環(huán)境審判中又被稱為環(huán)境禁止令，是環(huán)境審判的一大特色。實踐中，多家環(huán)保法庭探索采取環(huán)保禁止令等方式，允許申請人向人民法院申請頒發(fā)禁止令，在訴前或者訴訟中禁止污染者排污，及時制止被申請人的污染行為，取得了很好的效果行為。但行為保全包含兩層含義，除了禁止被申請人作出某種行為外，還可以要求被申請人作出某種行為，目前此種命令型行為保全措施運用得比較少。無錫中院和重慶萬州區(qū)法院實踐中還存在另外一種類型的環(huán)境禁止令，即對于環(huán)境行政主管部門申請的非訴執(zhí)行，人民法院在裁定準許的同時發(fā)布禁止令，該禁止令在送達被申請人的同時，在其住所地、違法行為實施地進行張貼，并組織相關(guān)部門實施強制措施。此種禁止令并非是行為保全，實質(zhì)上應(yīng)屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)的司法行為。此外，由于污染具有流動、遷移的特點，故對采集證據(jù)有時間和地點要求，一旦錯過采證期間，無法再收集到證據(jù)，或者即使收集到，證據(jù)也因不符合三性要求而不具備證據(jù)資格，因此證據(jù)保全對于環(huán)境公益訴訟而言尤顯重要。無錫中院、貴陽清鎮(zhèn)法院采取的證據(jù)保全和行為保全措施更多體現(xiàn)了法院的能動作用，實行的二次合議制度富有特色。其中無錫中院的二次合議制度，即是立案之后組織首次合議，確定證據(jù)保全的具體實施方案，包括需要保全的證據(jù)種類、范圍和采取保全措施的具體時間。為防止侵權(quán)人采取規(guī)避措施，該院在證據(jù)保全的同時，向被訴對象送達應(yīng)訴通知書、訴狀、關(guān)于證據(jù)保全的民事裁定書等其他訴訟材料。第二次合議在證據(jù)保全措施完成后進行，主要是根據(jù)證據(jù)保全和現(xiàn)場勘驗等取得證據(jù)，結(jié)合原告提交的初始證據(jù)，對被訴對象是否存在環(huán)境違法行為進行初步分析定性，經(jīng)合議可以確定被訴對象已經(jīng)構(gòu)成環(huán)境違法行為的，及時決定作出民事裁定，禁止被訴對象繼續(xù)實施違法行為。無錫中院受理的中華環(huán)保聯(lián)合會訴江陰市長涇梁平生豬專業(yè)合作社、江陰市長涇棟梁生豬養(yǎng)殖場水、土壤環(huán)境民事公益訴訟一案很有代表性，無錫中院在該案中同時適用了行為保全、證據(jù)保全和財產(chǎn)保全三類保全程序。無錫中院根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的申請，對于案涉養(yǎng)殖場進行了現(xiàn)場勘驗，裁定兩被告立即停止排放廢水、污染環(huán)境行為，并采取證據(jù)保全和行為保全措施，查封、扣押兩被告持有的生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)報表、生產(chǎn)日志、原輔材料臺賬等相關(guān)資料。同時，為保證修復(fù)方案順利實施，該院還裁定凍結(jié)兩被告銀行存款260萬元或查封、扣押其等值財產(chǎn)，實際凍結(jié)長涇鎮(zhèn)政府應(yīng)支付給梁平合作社的關(guān)停補償款160萬元。

（七）以修復(fù)環(huán)境為核心責任體系的形成

環(huán)境公益訴訟最終目標并非是解決當事人之間的民事權(quán)益爭議，而是要將受到損害的生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能?！董h(huán)境公益訴訟司法解釋》充分體現(xiàn)了這一恢復(fù)性司法理念，將環(huán)境恢復(fù)責任作為被告應(yīng)當承擔的核心責任方式，規(guī)定凡有可能采取措施恢復(fù)原狀的,應(yīng)當依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準許采用替代性修復(fù)方式。對于原告沒有提出該項訴訟請求導(dǎo)致其訴請不足以保護社會公共利益的，還應(yīng)向其釋明增加該項訴訟請求。

1.判決被告承擔修復(fù)責任的方式?！董h(huán)境公益訴訟司法解釋》對修復(fù)責任方式實行雙軌制，人民法院可以依法判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。目前大部分案件都是在依法判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。各地法院積極探索創(chuàng)新修復(fù)責任的具體方式，取得了一些有益經(jīng)驗。貴州清鎮(zhèn)法院判決被告履行具體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，并將生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案作為裁判文書的附件，生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案一般包含以下內(nèi)容：責任主體、生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標、技術(shù)方案、時限和步驟、投入預(yù)算、驗收目標和監(jiān)督方案等。江蘇高院在常隆案中對于被告應(yīng)給付的環(huán)境修復(fù)費用確立了分期給付方式，即：被告在該判決生效之日起30日內(nèi)提供有效擔保的，其所應(yīng)支付款項的40%可以延期至該判決生效之日起一年內(nèi)支付。這一分期給付方式很好地衡平了環(huán)境公共利益和生產(chǎn)者利益。人民法院判決在被告承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用以及服務(wù)功能損失金錢賠償時，可以根據(jù)被告的生產(chǎn)經(jīng)營等情況判令分期給付，并確定分期給付的最長期限、次數(shù)和每次給付的金額，還可以根據(jù)案件情況責令被告提供擔保。同樣在常隆案中，江蘇高院還判令將技術(shù)改造費用折抵修復(fù)費用，即在本判決生效之日起一年內(nèi)，如被告能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風險，且一年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可以憑環(huán)保行政主管部門出具的企業(yè)環(huán)境守法情況證明、項目竣工環(huán)保驗收意見和具有法定資質(zhì)的中介機構(gòu)出具的技術(shù)改造投入資金審計報告，向泰州市中級人民法院申請在延期支付的40%額度內(nèi)抵扣。有意見認為此種折抵方式不利于環(huán)境修復(fù)，因為判決確定的修復(fù)費用是被告對其造成生態(tài)環(huán)境損害的補償，技術(shù)改造費用則是被告本應(yīng)自行支付的費用，以之折抵環(huán)境修復(fù)費用相當于變相地降低了其應(yīng)支付的補償款，不符合損害擔責這一環(huán)境法基本原則。鑒于目前對于環(huán)境修復(fù)費用數(shù)額的認定方式以及修復(fù)費用的承擔方式等問題，法律和司法解釋未做明確的規(guī)定，這也是環(huán)境公益訴訟面臨的一個難點問題，應(yīng)當允許各地法院在司法實踐中積極探索。

2.環(huán)境修復(fù)費用的受領(lǐng)主體。現(xiàn)行法律對此問題未做規(guī)定，加之對于該項資金的性質(zhì)和使用范圍認識不同，各地做法不一。海南、貴州、無錫、昆明等多地法院都設(shè)立了生態(tài)公益修復(fù)基金或者專項資金，有的法院則將該筆費用作為非稅收入上交地方財政。已經(jīng)設(shè)立的基金或者專項資金賬戶中，有的設(shè)立在法院，有的設(shè)立在財政部門，還有的則設(shè)立在環(huán)保部門。從兩年來全國法院受理的環(huán)境公益訴訟案件來看，大多數(shù)案件原告都提出了修復(fù)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失的訴訟請求，也大都得到了支持，且大部分環(huán)境公益訴訟生效裁判判令向上述基金或者專項資金賬戶給付。需要引起注意的是，根據(jù)《環(huán)境公益訴訟司法解釋》的規(guī)定精神，法院不能直接判令被告向原告支付，這是由環(huán)境公益訴訟修復(fù)費用和服務(wù)功能損失賠償金的公益性質(zhì)所決定的。但是，司法實踐中仍有個別案件處理違背了上述規(guī)定精神，有的法院甚至對案涉調(diào)解協(xié)議中約定場地修復(fù)用費支付至原告專用賬戶的內(nèi)容予以了司法確認。

3.替代性修復(fù)方式的內(nèi)涵?！董h(huán)境公益訴訟司法解釋》籠統(tǒng)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境無法完全修復(fù)的，可以準許采用替代性修復(fù)方式。但對于何為替代性修復(fù)方式，并沒有給出了一個具體的界定。在泰州案、德州大氣案等涉及大氣、水污染環(huán)境民事公益案中，有的被告就主張此類環(huán)境介質(zhì)具備自凈能力，且跨界流動，客觀上無法修復(fù)，亦無法實行替代性修復(fù)。有一些環(huán)境法學者也持上述觀點，認為在此情形下只存在損害賠償?shù)膯栴}。筆者認為，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》重大創(chuàng)新之處，就是確立了環(huán)境修復(fù)責任在環(huán)境公益訴訟案件責任承擔方式中的核心地位，并有意識的將損害賠償責任方式的范圍限定于服務(wù)功能損失的賠償。換言之，在環(huán)境民事公益訴訟案件中，“損害賠償”特指服務(wù)功能損失的賠償。該規(guī)定隱含的前提是，替代性修復(fù)應(yīng)做廣義的理解，即只要客觀上能夠有利于促進恢復(fù)環(huán)境狀態(tài)和功能的措施，都可以認定為替代性修復(fù)措施，故不存在無法進行替代性修復(fù)的情形。由此，異地補植復(fù)綠屬于替代性修復(fù)方式無疑。在跨區(qū)域、跨流域的大氣和水污染案件中，雖然局部地區(qū)的水、大氣質(zhì)量已經(jīng)恢復(fù)，但是該修復(fù)資金也可以用于其他地區(qū)的水、大氣質(zhì)量治理。此種對替代性修復(fù)的廣義理解有助于裁判方式的創(chuàng)新。連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護協(xié)會訴王升杰水污染環(huán)境民事公益訴訟一案，法院判決：被告王升杰于本判決生效后二年內(nèi)提供總共960小時的環(huán)境公益勞動（每月至少6次，每次不低于6小時），以彌補其環(huán)境損害賠償金的不足部分，該項勞務(wù)執(zhí)行由連云港贛榆區(qū)環(huán)境保護局負責監(jiān)督和管理。此種勞務(wù)代償?shù)姆绞揭矐?yīng)屬于替代性修復(fù)方式的一種。

除修復(fù)環(huán)境責任這一核心責任方式外，停止侵害、排除妨礙、消除危險等三種預(yù)防性責任方式在司法實踐中也得到了廣泛適用，三種預(yù)防性責任方式中又以停止侵害所占比例最大，體現(xiàn)了預(yù)防為主的環(huán)境法基本原則。同時，在《環(huán)境公益訴訟司法解釋》規(guī)定“賠禮道歉”責任方式后，原告大都在訴訟請求中要求被告賠禮道歉，人民法院也基本予以支持。雖然環(huán)境民事公益訴訟并不解決特定受害人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到損害的問題，不存在對特定受害人賠禮道歉的問題，但污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損害，該損害將會造成社會公眾享有美好生態(tài)環(huán)境精神利益的損失，應(yīng)該讓污染企業(yè)承擔公開賠禮道歉的責任。特別是對于那些惡意違法排污的企業(yè)，賠禮道歉的責任方式更有必要。環(huán)境公益訴訟賠禮道歉的履行方式，應(yīng)當以在有相當影響力的媒體上進行書面道歉為主，現(xiàn)有案件賠禮道歉發(fā)布的媒體有市級、省級和國家級等三種情形。

（八）技術(shù)專家參與環(huán)境公益訴訟機制的建立

環(huán)境公益訴訟案件的高度專業(yè)技術(shù)性以及環(huán)境損害鑒定中存在的鑒定難、鑒定貴問題，決定了環(huán)境公益訴訟案件審理中必須要注意充分發(fā)揮技術(shù)專家的作用。

1.技術(shù)專家參與環(huán)境公益訴訟的方式。從各地法院的審判實踐看，主要有以下幾種做法：一是技術(shù)專家作為人民陪審員直接參與案件審理，或稱之為專家陪審員；二是當事人一方或者雙方申請專家輔助人；三是人民法院建立專家咨詢委員會或者專家?guī)?，從中直接選取技術(shù)專家為審判人員提供咨詢意見。環(huán)境司法開展得較好的地方法院對于上述三種技術(shù)專家參與方式雖均有不同程度的運用，但相對來說，由于受傳統(tǒng)的人民陪審員制度適用范圍所限，采取專家陪審員的方式比較少，當事人聘請專家輔助人或者法院直接聘請技術(shù)專家的方式更為普遍。但不管采取何種模式，都要注意準確界定專家在訴訟中擔當?shù)慕巧_保專家立場的超然性和專家意見的客觀性。要從實質(zhì)和形式兩方面綜合審查判斷專家是否具備相關(guān)領(lǐng)域的專門知識，專家就鑒定意見或者因果關(guān)系等專門性問題所做的陳述，必須經(jīng)過庭審質(zhì)證，并結(jié)合全案證據(jù)進行審查，綜合確定能否作為認定鑒定意見和其他專業(yè)問題的參考。

2.技術(shù)專家參與環(huán)境公益訴訟的事項。根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，專家輔助人參與環(huán)境公益訴訟的事項受到限制，即專家輔助人只能出庭就鑒定意見以及專門性問題提出意見。現(xiàn)有案件中當事人申請專家輔助人出庭，通常是對鑒定意見、因果關(guān)系、修復(fù)方案以及修復(fù)費用和服務(wù)功能損失的評估等發(fā)表意見。以修復(fù)費用評估為例，在現(xiàn)已審結(jié)的大氣、水污染案件中，對于修理費用的評估方法，技術(shù)專家基本上都推薦使用環(huán)保部制定的《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》（第二版）規(guī)定的虛擬治理成本法，理由是水、大氣污染等情形，無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)，恢復(fù)成本遠大于其收益或者缺乏環(huán)境損害評價指標體系。對于此種大部分技術(shù)專家已經(jīng)形成共識的評估方法，人民法院也基本予以采信，只是在系數(shù)的認定上綜合案件相關(guān)情況裁量酌定。相比之下，人民法院聘請的技術(shù)專家參與環(huán)境公益訴訟事項更為廣泛，作用發(fā)揮得更為充分。以貴陽兩級環(huán)保法庭為例，其探索讓技術(shù)專家參與環(huán)境公益案件從立案到執(zhí)行的整個過程，也是一個值得推廣的做法。專家咨詢主要在以下環(huán)節(jié)對審判產(chǎn)生影響：一是對具體個案的取證技術(shù)進行指導(dǎo)，如對取證時間、取證地點、取證樣本量和取證頻率、取證的保存和運輸?shù)冗M行科學指導(dǎo)，力爭取證情況能最大程度接近環(huán)境使用和影響的客觀實際；二是對損害事實及損失額度進行評估，如對一個環(huán)境污染行為可能產(chǎn)生的損失范圍（時間、空間范圍）、損害的種類及其損害額度的確定；三是被訴環(huán)境行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的評估；四是環(huán)境資源整治方案的評估和選擇。在貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴州省開陽磷化工有限公司大氣、水污染環(huán)境民事公益訴訟案，人民法院邀請專家到現(xiàn)場勘查、參與被告提出的整改方案的論證。

（九）公眾參與原則的落實

新《環(huán)境保護法》首次明確規(guī)定公眾參與原則，并且以專章的形式加以規(guī)定。各地法院在受理、審理和執(zhí)行環(huán)境公益訴訟案件過程中都能遵循公眾參與原則，除了加大司法公開和宣傳力度外，積極采取多種舉措引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境治理。

1.堅持專業(yè)審判與公眾參與相結(jié)合，推行人民陪審員參與案件審理。兩年來，人民陪審員組成合議庭的案件占全部案件數(shù)的20%左右。其中，在常州中院受理的常州市環(huán)境公益協(xié)會訴常州市博士爾物資再生利用有限公司、無錫金科化工有限公司、無錫翔悅石油制品有限公司、常州市精煉石化有限公司危險廢物污染環(huán)境民事公益訴訟案中，該院組成由環(huán)境保護專家擔任人民陪審員的合議庭審理，同時為鼓勵環(huán)境污染當?shù)厝罕姺e極參與環(huán)境修復(fù)，還要求鑒定機構(gòu)出具3套生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，在受污染場地周邊公示，并到現(xiàn)場以發(fā)放問卷的形式收集公眾意見。常州中院以該公眾意見作為重要參考并結(jié)合案情最終確定了環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案，并要求鑒定機構(gòu)按照生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案提供鑒定結(jié)論。

2.調(diào)解協(xié)議的公開。目前環(huán)境公益訴訟案件調(diào)解結(jié)案率比較高，調(diào)解結(jié)案的案件占同期所結(jié)案件的10%以上。為確保公眾知情權(quán)和參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》規(guī)定人民法院除了應(yīng)在立案后五天內(nèi)公告案件受理情況外，同時規(guī)定應(yīng)將調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議內(nèi)容公告，且調(diào)解書應(yīng)當寫明訴訟請求、案件的基本事實和協(xié)議內(nèi)容并予公開。各地法院都能按照上述規(guī)定嚴格履行公開職責，現(xiàn)有案件的調(diào)解協(xié)議一般都包括以下內(nèi)容：（一）確認被告實施了環(huán)境污染、破壞生態(tài)的行為以及停止實施環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為的具體方案。（二）對于已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境，明確被告應(yīng)承擔的環(huán)境修復(fù)責任。確定環(huán)境修復(fù)方案、環(huán)境修復(fù)的實施和監(jiān)督主體，以及環(huán)境修復(fù)費用的具體金額、支付對象等。（三）對于已經(jīng)造成服務(wù)功能損失的，明確被告應(yīng)承擔的賠償金額。（四）原告請求賠禮道歉的，應(yīng)明確在有相當影響的公開媒體上進行書面道歉。（五）確定被告承擔的檢驗、鑒定費用，原告合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用。

3.第三方監(jiān)督執(zhí)行機制的引入。以貴州清鎮(zhèn)法院為例，當環(huán)境公益訴訟生效裁判作出后，由法院指定第三人或者由責任主體自行聘請第三方主體對其整治方案的落實情況進行相應(yīng)監(jiān)督，并將監(jiān)督情況及時向法院或者責任主體匯報，以及時監(jiān)督和調(diào)整環(huán)境整治方案。

4.訴訟費用的承擔。根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第22條之規(guī)定，人民檢察院提起公益訴訟免交《訴訟費用交納辦法》第6條規(guī)定的訴訟費用。為鼓勵社會組織提起環(huán)境公益訴訟，目前絕大部分案件中對于社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，人民法院都準許緩交訴訟費用，并且對于社會組織請求被告賠償?shù)臋z驗、鑒定費，聘請專家輔助人費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用，也都予以支持。

結(jié)語

經(jīng)過兩年的審判實踐，環(huán)境公益訴訟的制度價值正在逐步凸顯，特別是常隆案、南平案、德州大氣案等一批重大典型案件的公開審理，對于保障社會公眾依法有序參與環(huán)境保護事業(yè)，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護環(huán)境公共利益和人民群眾的環(huán)境權(quán)益，服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)都作出了積極的貢獻，獲得社會各界高度評價，在國內(nèi)外產(chǎn)生了良好反響。在看到成績和進步的同時，也要清醒認識到，環(huán)境公益訴訟相對于其他審判領(lǐng)域畢竟還是一項新事物，起步時間不長，還存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，并且隨著形勢的發(fā)展，還將面臨著不少新問題新挑戰(zhàn)。如目前環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量少，地域分布不均衡；檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位存在爭議；環(huán)境公益訴訟審理規(guī)則欠缺、尚待完善；包括環(huán)境資源鑒定評估制度在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟配套機制不健全；裁判文書說理不充分、法官業(yè)務(wù)素質(zhì)、專門化審判水平以及抵御外部干預(yù)能力也有待增強等，都是現(xiàn)在和將來環(huán)境公益訴訟案件審理中亟待解決的課題。

潮平兩岸闊，風正一帆懸。環(huán)境公益訴訟開局良好，當前又面臨著黨中央對生態(tài)文明建設(shè)高度重視、公眾環(huán)境權(quán)益意識不斷增強以及環(huán)境法律政策體系日漸完善等重大歷史機遇，相信在司法機關(guān)和社會各界的共同努力下，一定會形成具有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度，為落實公眾參與原則，有效維護環(huán)境公共利益，推進環(huán)境治理進程提供有力的法治保障。

責任編輯：胡云紅

原文刊發(fā)于《法律適用.司法案例》2017年第06期，引用請參照原文

*王旭光，最高人民法院第三巡回法庭副庭長，法學博士；王展飛，最高人民法院第三巡回法庭主審法官，經(jīng)濟學碩士。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。

信春鷹主編：《中華人民共和國環(huán)境保護法釋義》，法律出版社2014年版，第8頁。

呂忠梅、趙軍：《環(huán)境司法專門化研究—以環(huán)境法庭為對象》研究報告書，第38頁。

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本期責編：焦沖

注：文章不代表平臺觀點