改革開放以來(lái), 我國(guó)大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市中, 成為農(nóng)民工, 他們主要在城市中工作和生活, 卻仍然在農(nóng)村擁有宅基地;同時(shí), 那些未轉(zhuǎn)移至城市的農(nóng)民也大量占用耕地新建住房, 改善居住條件, 農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積持續(xù)擴(kuò)大。其結(jié)果必然是全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地規(guī)模不斷上升, 宅基地閑置和浪費(fèi)問題嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì), 從1997年至2008年, 我國(guó)農(nóng)村戶籍人口減少了14%, 而宅基地使用面積卻逆勢(shì)增長(zhǎng)了約4%, 農(nóng)村戶均宅基地使用面積超過1畝。[1] (P.115) 另有數(shù)據(jù)也顯示, 近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少, 宅基地占地規(guī)模卻每年以1%的速度在增加。[2]這種情形對(duì)守住國(guó)家制定的18億畝耕地紅線形成巨大挑戰(zhàn)。在此背景下, 宅基地退出自然成為了國(guó)家保護(hù)耕地、緩解建設(shè)工業(yè)化和城市化用地緊張的重大舉措。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)將宅基地制度改革納入規(guī)劃中, 相關(guān)的農(nóng)村宅基地制度的政策措施也不斷出臺(tái)。如2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中, 明確提出要探索農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地, 在中央文件精神的指導(dǎo)下, 各地積極推動(dòng)農(nóng)民騰退宅基地, 取得巨大成就, 同時(shí)也面臨著一些困難。本文基于江西省安?？h農(nóng)村宅基地退出政策的考察, 探究其中存在的問題, 并從法律規(guī)制角度就如何解決這些問題提出了具體的建議。
一、安?？h農(nóng)村宅基地退出概況與認(rèn)識(shí)
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究表明, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的增加會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模的擴(kuò)大。[3]我國(guó)農(nóng)村宅基地制度雖然和西方國(guó)家的土地私有制度不同, 但農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。通過訪談與文獻(xiàn)研究相結(jié)合的方式發(fā)現(xiàn), 自1985年至2015年的30年間, 該縣農(nóng)村居民點(diǎn)迅速擴(kuò)張, 建設(shè)用地占地規(guī)模比30年前的2倍還多, 從農(nóng)民的生產(chǎn)與生活實(shí)踐來(lái)看, 原因如下:一是大量年輕人進(jìn)入婚育年齡, 而住房成為了結(jié)婚的必需品, 年輕小夫妻需另辟宅基地建房, 不論其是否在外出打工;二是農(nóng)民的家庭結(jié)構(gòu)從主干家庭邁向核心家庭, 分家推動(dòng)了村民新建住房;三是農(nóng)民改善居住條件的迫切需要。老舊房屋結(jié)構(gòu)不合理, 如是木制結(jié)構(gòu)、泥瓦結(jié)構(gòu)、磚木混合結(jié)構(gòu)等, 同時(shí)又缺乏衛(wèi)生間等設(shè)施, 失去了改造價(jià)值, 需要新建住房。四是農(nóng)民居住觀念改變, 日益看重交通出行的方便程度。老舊房屋建筑格局比較緊湊, 房屋擠在一起, 遠(yuǎn)離主干道, 出行的道路也狹窄, 部分村民不得不建新房于村莊外圍或道路兩旁。進(jìn)而, 農(nóng)村定居點(diǎn)建設(shè)用地面積迅速沿著道路或原居民點(diǎn)周圍擴(kuò)大, 而原村中心地帶逐漸破敗衰弱, 大量老房屋倒塌、空置, 陷入空心狀態(tài)。農(nóng)戶不斷新建住宅, 而原宅基地又沒有退出, 加上繼承房屋遺產(chǎn)的繼承, 相當(dāng)多的農(nóng)戶實(shí)際上擁有多處宅基地。法律規(guī)定的“一戶一宅”在事實(shí)上被突破。
為了減少農(nóng)民一戶多宅現(xiàn)象, 更為了支持縣城和建制鎮(zhèn)的開發(fā), 增加城市用地規(guī)模, 該縣從2014年起在全縣范圍內(nèi)施行了農(nóng)村宅基地退出政策。具體的政策如下:一是房屋的拆除費(fèi)用全部由政府承擔(dān), 政府租賃鏟車等機(jī)械對(duì)連片老舊房屋統(tǒng)一拆除, 并將土地整理完畢。二是予以拆除的住房補(bǔ)貼, 標(biāo)準(zhǔn)為每平方米住房補(bǔ)助50元;三是規(guī)定經(jīng)過整理后的土地, 農(nóng)戶獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 但同時(shí)規(guī)定農(nóng)民不得將該土地用于蓋房, 而只能用于復(fù)墾。目前, 相當(dāng)多的農(nóng)戶已經(jīng)將閑置宅基地置換為耕地, 將宅基地使用權(quán)置換為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府則將置換的土地指標(biāo)一部分用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民新建建房需要, 另外一部分調(diào)劑到縣城和城鎮(zhèn)用于城市和工業(yè)發(fā)展用地。
該縣宅基地退出政策具有積極的政策意涵, 筆者稱之為閑置宅基地退出方式, 該方式具有在廣大的一般農(nóng)村地區(qū)推行的可能性。一般農(nóng)村遠(yuǎn)離城市, 農(nóng)村宅基地不可能獲得像城郊農(nóng)村那樣由區(qū)域位置而獲得的巨額土地增值收益。雖然這些農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用權(quán)缺乏市場(chǎng)價(jià)值, 但是具有用地指標(biāo)價(jià)值和土地保護(hù)價(jià)值。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減鉤掛政策的指引下, 地方政府通過農(nóng)村宅基地退出獲得城市用地指標(biāo), 達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目占用耕地“占補(bǔ)平衡”, 耕地不減少的目標(biāo)。
與閑置宅基地退出方式不同的是宅基地置換方式, 該方式包括重慶、浙江、天津等地的“地票交易”“兩分兩換”“宅基地?fù)Q房”等農(nóng)村宅基地退出模式。其共同點(diǎn)在于地方政府的做法是將農(nóng)戶的宅基地進(jìn)行置換[4], 即在政府的主導(dǎo)下, 將宅基地置換為房屋、資金、社會(huì)保障。宅基地置換的實(shí)質(zhì)是將農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)與市民資格掛鉤、與市民所享有的社會(huì)保障與福利聯(lián)系在一起, 變農(nóng)民為市民以滅失其宅基地使用權(quán)。
宅基地置換方式有其內(nèi)在的不足, 其一, 宅基地置換成本巨大, 性價(jià)比低, 適用范圍窄。宅基地置換需要大量的財(cái)政資金, 如宅基地?fù)Q房需要政府投入巨額資金建造房屋, 宅基地?fù)Q資金需要換取相當(dāng)于住房?jī)r(jià)格的高額補(bǔ)償, 宅基地?fù)Q保障需要政府承擔(dān)農(nóng)民市民化的成本。巨額成本限制了宅基地置換的適用范圍, 正如我們所看到的, 目前推行宅基地置換的地區(qū)主要集中在是東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村, 這些地區(qū)農(nóng)民數(shù)量大約只占整個(gè)農(nóng)民群體的5%左右, 對(duì)于遠(yuǎn)離城市的占農(nóng)民總數(shù)95%的一般農(nóng)民而言, 通過宅基地置換變成市民并不現(xiàn)實(shí)。用宅基地置換來(lái)推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地實(shí)際上偏離了一般農(nóng)村的基本實(shí)際, 強(qiáng)行推動(dòng)會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。因?yàn)槿嗄陙?lái)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、大規(guī)模的農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)蘊(yùn)含著重大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而宅基地成為了農(nóng)民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解器, 因?yàn)閾碛姓? 無(wú)法在城市中安家的農(nóng)民、年老的農(nóng)民、在城市中遭遇失業(yè)的農(nóng)民等, 仍然能夠回到農(nóng)村, 宅基地對(duì)他們起到了保護(hù)功能。[5]其二, 宅基地置換并不遵循市場(chǎng)規(guī)則, 其目的是增加城市建設(shè)用地指標(biāo), 是政府為了獲得土地財(cái)政收益而強(qiáng)力推動(dòng)的, 必然導(dǎo)致農(nóng)民的失聲, 農(nóng)民的利益難以得到保護(hù)[6];其三, 宅基地置換的實(shí)際效果較差, 以此來(lái)推動(dòng)宅基地使用權(quán)退出沒有得到農(nóng)民的積極響應(yīng), 絕大部分農(nóng)民不愿意退地。以重慶市為例, 至2011年11月底, 申請(qǐng)將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)換為城市戶口的農(nóng)戶共計(jì)有76.72萬(wàn)戶, 申請(qǐng)退地僅有3.04萬(wàn)戶, 不到總戶數(shù)的4%, 數(shù)據(jù)表明愿意進(jìn)行宅基地置換的農(nóng)戶只占符合條件農(nóng)戶的一小部分。[7]
二、宅基地退出的法律實(shí)踐難題
雖然該縣的宅基地退出方式具有可行性, 但仍然面臨著一些法律實(shí)踐上的困境, 需要予以解決。
(一) 宅基地退出缺乏法律規(guī)范
宅基地使用權(quán)概念出現(xiàn)較晚, 直到2007年頒布的《物權(quán)法》才第一次以法律的形式明確這一概念, 在此之前, 相關(guān)的法律法規(guī)都使用宅基地的概念, 本文中將兩個(gè)概念等同使用。宅基地使用權(quán)作為《物權(quán)法》中規(guī)定的用益物權(quán), 要經(jīng)歷產(chǎn)生、運(yùn)行和滅失三個(gè)階段。目前, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生和運(yùn)行都已經(jīng)有了相關(guān)的較為詳細(xì)的法律和法規(guī)依據(jù), 體現(xiàn)在《土地管理法》《物權(quán)法》等法律中。如《土地管理法》第62條相關(guān)條款規(guī)定:每戶村民只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地, 需要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核, 縣級(jí)人民政府批準(zhǔn), 方可獲得宅基地的使用權(quán), 其中, 特別提到當(dāng)農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)。與前兩者不同的是, 作為宅基地使用權(quán)滅失環(huán)節(jié)的宅基地使用權(quán)退出, 相關(guān)的法律法規(guī)還處于空白狀態(tài)。能查到的只有一例部門規(guī)章:2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中提到各地應(yīng)鼓勵(lì)那些通過繼承而出現(xiàn)“一戶多宅”和閑置住宅的農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)。
顯然, 從用益物權(quán)角度而言, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的問題就在于宅基地使用權(quán)退出無(wú)法可依, 缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。如此, 宅基地使用權(quán)不斷產(chǎn)生, 而又從不滅失, 結(jié)果必然是全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地規(guī)模不斷上升, 宅基地閑置和浪費(fèi)問題嚴(yán)重。況且, “從土地制度的角度, 國(guó)家從法律層面允許農(nóng)村宅基地退出形成新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地, 將會(huì)沖擊現(xiàn)有以征地制度為核心的土地制度”[8]。制定相應(yīng)的宅基地退出法律法規(guī)是解決該問題的必由之路。
(二) 宅基地概念的外延不清
從法律文本上看, 宅基地概念的內(nèi)涵還是比較明確的, 根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語(yǔ)》 (GB/T 19231-2003) , 宅基地使用權(quán)是指“經(jīng)依法審批, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無(wú)使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”?？梢? 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指作為集體成員的村民為建造住宅及其他附屬物, 而依法向集體申請(qǐng)獲得的對(duì)集體土地占用和使用的權(quán)利, 是村民所享有的一種重要的用益物權(quán)。這一定義切合了農(nóng)民的實(shí)際, 農(nóng)戶的職能并未分化, 同時(shí)擁有生產(chǎn)和生活兩種職能。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民日常生活影響, 宅基地自然不僅僅是農(nóng)民居住的房屋用地, 還包括附屬的建筑物 (牲畜棚、廚房、農(nóng)機(jī)庫(kù)、工棚等) 、曬場(chǎng)、院落、道路、以及美化用的樹木、花草及其他附屬設(shè)施用地。[9]而且, 哪些附屬設(shè)施用地能夠歸為宅基地還存在著爭(zhēng)議, 呈現(xiàn)著一種地方性知識(shí)。不同的地區(qū)其附屬設(shè)施的種類并不完全相同。因而, 宅基地表現(xiàn)為一個(gè)模糊的集合概念, 它包括農(nóng)民的住房以及附屬設(shè)施, 但住宅占地面積較小, 輔房與曬場(chǎng)、院落等附屬設(shè)施占地面積較大, 據(jù)浙江省嘉善縣的調(diào)查顯示, 農(nóng)民住宅與輔助用地面積之比達(dá)到了1∶4.6。[10]
從筆者調(diào)查資料看, 農(nóng)民新建房屋占用的宅基地面積還呈擴(kuò)大趨勢(shì), 主要體現(xiàn)在附屬設(shè)施用地增長(zhǎng)中。自從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái), 農(nóng)戶的生產(chǎn)職能得到了加強(qiáng), 隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、以及多種經(jīng)營(yíng)的開展, 農(nóng)戶不斷添置新的機(jī)械化農(nóng)具, 要求更多的輔助用房;多種經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式下, 村民開始了職業(yè)化的養(yǎng)殖, 如養(yǎng)牛業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)等需要新建相關(guān)輔助用房。在宅基地退出的時(shí)候, 其補(bǔ)償面積應(yīng)該如何測(cè)算就成為了問題, 實(shí)際上也成為了部分村民在騰退宅基地時(shí)考慮的主要因素。
(三) 農(nóng)民集體缺席宅基地使用權(quán)退出過程
根據(jù)憲法和物權(quán)法的規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的土地, 屬于本集體成員集體所有, 即宅基地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體。農(nóng)民集體一般認(rèn)為是村民委員會(huì)及其下屬的村民小組, 它代行農(nóng)民宅基地使用權(quán)的管理職能, 農(nóng)戶在申請(qǐng)宅基地過程中, 經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后, 由村民委員會(huì)向其無(wú)償提供宅基地使用權(quán)。不過, 村民委員會(huì)的權(quán)能并不完整。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)行的是三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)的制度, 自從1961年《人民公社條例》第16條規(guī)定:“全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有, 固定給生產(chǎn)隊(duì)使用”后, 村委會(huì)就已經(jīng)無(wú)權(quán)將某一個(gè)村民小組的土地調(diào)整到其他村民小組了。屬于某一村民小組的村民也就無(wú)權(quán)在其他村民小組所屬的土地中建造房屋。在宅基地退出過程中, 農(nóng)民集體應(yīng)該由村委會(huì)和村民小組共同組成。
在該縣的宅基地騰退過程中, 涉及的主體有且只有兩個(gè), 一是基層政府部門, 二是農(nóng)戶。農(nóng)戶退出宅基地, 政府予以補(bǔ)償。至于農(nóng)民集體的代理人———村委會(huì)和村民小組隱匿了, 它只作為中間人傳達(dá)基層政府的政策, 在農(nóng)戶和政府中間協(xié)調(diào)。村委會(huì)和村民小組作為土地所有權(quán)人如何維護(hù)土地所有權(quán)人的占用、使用、收益和處分權(quán)能并不清晰。
(四) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低, 且無(wú)據(jù)可依
農(nóng)戶騰退宅基地, 必須予以補(bǔ)償, 且標(biāo)準(zhǔn)不能過低。原因在于: (1) 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定以及習(xí)慣法, 農(nóng)戶是可以無(wú)限期的無(wú)償使用宅基地, 無(wú)論從哪個(gè)方面考慮, 無(wú)償退出宅基地顯然不符合農(nóng)民的利益。要想促使農(nóng)民拆除房屋、騰退宅基地, 利益補(bǔ)償是必須的。 (2) 祖業(yè)觀和戀地情節(jié)。在長(zhǎng)期的土地生產(chǎn)和生活中, 農(nóng)民產(chǎn)生了濃厚的祖業(yè)觀, 他們認(rèn)為祖宅不僅僅是目前在世的村民所擁有的, 它還是祖宗傳給自己的, 也是需要自己傳給子孫后代的, 宅基地具有了超越時(shí)空的意義。在觀念傳統(tǒng)上, 農(nóng)民也擁有濃重的戀地情結(jié), 不愿退出農(nóng)村宅基地。[11] (3) 隨著社會(huì)變遷, 宅基地的市場(chǎng)價(jià)值逐步凸顯, 農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益不斷覺醒, 不愿意退出宅基地。這在城市周邊、東部沿海等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯。 (4) 重新建造房屋造價(jià)高。對(duì)于擁有多處住宅的農(nóng)戶而言, 他們一般居住在新房當(dāng)中, 老舊住宅則經(jīng)常是充當(dāng)著牲畜棚、儲(chǔ)藏室, 并非完全閑置。一旦老宅被拆除, 就需要興建新的附屬設(shè)施。根據(jù)該縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 一幢老宅, 完全拆除后所得最多也不過萬(wàn)元, 無(wú)法彌補(bǔ)新建輔助用房的資金缺口。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低是相當(dāng)一部分農(nóng)戶拒絕騰退宅基地的原因所在。
不僅如此, 宅基地退出的補(bǔ)償依據(jù)缺乏。該縣每平方米住房補(bǔ)貼50元的標(biāo)準(zhǔn)是一種“土政策”, 沒有相關(guān)的法律依據(jù), 不利于政策的延續(xù)和推廣。并且, “土政策”一旦發(fā)生變動(dòng), 將會(huì)使現(xiàn)已退出宅基地的農(nóng)戶再次要求補(bǔ)償, 形成宅基地退出政策的遺留問題, 為了保持宅基地退出的秩序, 應(yīng)該制定一個(gè)可操作的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
(五) 房屋中心主義理念錯(cuò)位
根據(jù)《物權(quán)法》, 我國(guó)確立了房隨地走、地隨房走的房地一體原則, 該原則表明房屋所有權(quán)和用于建造該房屋的土地二者不可分離。在農(nóng)村, 房地一體原則具有特殊性, 結(jié)為一體的是房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)。在房地一體原則下, 雖然法律規(guī)定農(nóng)民的住宅具有獨(dú)立和完整的物權(quán), 但是宅基地使用權(quán)的退出必然表現(xiàn)為房屋所有權(quán)這一完整物權(quán)的滅失。這就使得補(bǔ)償關(guān)系更為復(fù)雜。是否補(bǔ)償有兩種選擇:一是農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)只需對(duì)農(nóng)民的地方建筑物即住宅進(jìn)行補(bǔ)償, 不需要對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)償, 因?yàn)榇迕癖旧硎菬o(wú)償獲得的宅基地;二是農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)包括兩個(gè)部分:土地即宅基地使用權(quán)和地上建筑物即住宅, 宅基地退出應(yīng)該按照房地分離的原則來(lái)補(bǔ)償。
從土地等不動(dòng)產(chǎn)法律制度實(shí)踐和配置上看, 第一種選擇屬于房屋中心主義取向, 指的是在宅基地退出過程中以房屋為中心, 制度設(shè)計(jì)和規(guī)范皆以房屋為內(nèi)核, 補(bǔ)償以房屋面積、房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)等為依據(jù), 土地使用權(quán)被遮蔽。第二種選擇是土地中心主義取向。該取向要求將房屋作為地上附著物, 制度設(shè)計(jì)和規(guī)范皆以土地為內(nèi)核, 補(bǔ)償時(shí)將土地使用權(quán)和房屋分開, 土地使用權(quán)被重視。以農(nóng)村集體土地征收為例, 我國(guó)《土地管理法》將房屋視為地上附著物, 在征收時(shí)按照地上附著物給予補(bǔ)償, 凸顯了“土地中心主義”的取向。[12]
就該縣宅基地退出政策而言, 顯然沒有遵循土地中心主義取向。在房屋中心主義的指導(dǎo)下, 宅基地退出按照房屋的面積進(jìn)行補(bǔ)償, 帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的問題。一是部分村民只退出住房所占面積的宅基地, 而庭院等附屬設(shè)施所占用的宅基地并不轉(zhuǎn)為耕地。二是由宅基地的類型造成的。根據(jù)農(nóng)民生活實(shí)際, 宅基地分為三種類型, 第一種是有房宅基地, 該宅基地上建有住宅;第二種是無(wú)房宅基地, 該宅基地曾經(jīng)建造過住房, 但是住房已經(jīng)倒塌或拆除;第三種是規(guī)劃宅基地, 即將要建造住宅的宅基地。在該縣的宅基地退出實(shí)踐中, 實(shí)際上只對(duì)有房宅基地進(jìn)行補(bǔ)償, 而筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 無(wú)房宅基地所占的面積與有房宅基地相差無(wú)幾, 只補(bǔ)償有房宅基地, 限制了宅基地退出政策的功效。
三、宅基地退出的法律規(guī)制
當(dāng)前宅基地退出仍然存在著諸多法律和制度障礙。宅基地制度作為一種具有中國(guó)特色的農(nóng)村住房政策安排, 承載著8億多農(nóng)民的生存保障、生產(chǎn)支持、財(cái)產(chǎn)收益等功能, 關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與和諧, 農(nóng)村宅基地退出應(yīng)該按照黨中央的部署, 貫徹依法治國(guó)方略, 制定相應(yīng)的法律法規(guī)并加以規(guī)制。
(一) 完善宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)立法
根據(jù)《物權(quán)法》第153條:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”目前, 《土地管理法》規(guī)定了三種因公共利益需要農(nóng)民應(yīng)退出宅基地的情形, 并提出政府在土地征收中應(yīng)給與土地使用權(quán)人補(bǔ)償。據(jù)此, 宅基地退出法律的完善可以從修改土地管理法等法律入手, 明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、使用和滅失, 以對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行約束;堅(jiān)持一戶一宅原則, 將一戶一宅從取得環(huán)節(jié)推進(jìn)至使用和滅失環(huán)節(jié);進(jìn)一步明確規(guī)定宅基地使用權(quán)滅失的依據(jù);并對(duì)滅失宅基地使用人的農(nóng)戶予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償, 以提高農(nóng)戶退出宅基地的積極性。
(二) 明確宅基地使用權(quán)概念的外延
目前, 宅基地概念雖然在法律文本上已經(jīng)有了較為明確的定義, 但是在宅基地管理和統(tǒng)計(jì)中仍然非常模糊, 這種模糊就表現(xiàn)在附屬設(shè)施所包含的種類中。自古以來(lái)農(nóng)村宅基地就具有生活生產(chǎn)兼用性特點(diǎn), 因而農(nóng)民除了要建造主房用于居住之外, 還需要建造一些輔助房屋、需要一些空置用地以備不時(shí)之需。加之我國(guó)國(guó)土遼闊, 北方與南方、東部與中西部農(nóng)民的生產(chǎn)類型和生活要求并不一致, 造成輔助房屋、空置用地的種類與用途也不一致。國(guó)家也無(wú)法確立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)厘清輔助設(shè)施的類別。當(dāng)前政策下, 政府只對(duì)建有房屋的宅基地予以補(bǔ)償, 而對(duì)附屬用地不予補(bǔ)償, 顯示出了法律實(shí)施中的地方性知識(shí)的困境。在宅基地退出政策實(shí)施過程中, 應(yīng)該明確宅基地的地域范圍, 明確認(rèn)定宅基地不僅包括住宅, 還包括住宅的周邊附屬設(shè)施用地, 如院落、曬場(chǎng)、菜園、輔助房屋用地等等, 這些應(yīng)隨住宅一并騰退。
(三) 厘清宅基地使用權(quán)退出各主體利益
宅基地退出涉及3個(gè)主體:農(nóng)戶、基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。我們應(yīng)該明確三者的利益。宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體, 由村民委員會(huì)和村民小組代理;宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶, 經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后由村委會(huì)同意獲得。農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人, 農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人, 宅基地使用權(quán)退出就是農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)退還給農(nóng)民集體, 農(nóng)民集體再將土地從非農(nóng)用地變更為農(nóng)業(yè)用地。如此, 農(nóng)村定居點(diǎn)的建設(shè)用地規(guī)?？s減, 所減少的土地面積作為指標(biāo)大部分轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地指標(biāo), 政府就可以通過征收城郊農(nóng)村的土地用于非農(nóng)建設(shè)開發(fā)。顯然, 這一過程中地方政府獲得了土地財(cái)政收益、城郊農(nóng)民獲得了土地用途非農(nóng)化的收益、而遠(yuǎn)郊農(nóng)民無(wú)法獲得收益, 帶來(lái)了社會(huì)財(cái)富分配的不公平。筆者建議應(yīng)該將近郊土地的增值收益轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入, 部分返還給遠(yuǎn)郊的農(nóng)民集體, 以用于宅基地退出之后的土地整理、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 真正將退出的宅基地變成耕地。
(四) 制定合理的補(bǔ)償依據(jù), 按規(guī)補(bǔ)償
補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)必須要合理, 且有相關(guān)規(guī)定可以參照。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 對(duì)農(nóng)戶是否騰退宅基地決策影響最大的就是補(bǔ)償?shù)臄?shù)額?？梢詤⒄照鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 制定一個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)予以確定。根據(jù)《土地管理法》, 征地補(bǔ)償包括“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”三大項(xiàng), 其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)都按照原產(chǎn)值倍數(shù)方法確定。由于土地的非農(nóng)使用具有更高的效益, 土地農(nóng)業(yè)化會(huì)承受相應(yīng)的損失[13], 但農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)并將其轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí), 農(nóng)戶又可以獲得土地使用權(quán), 因而只需支付少許土地補(bǔ)償費(fèi);安置補(bǔ)助費(fèi)是應(yīng)征地造成的多余勞動(dòng)力的補(bǔ)償費(fèi)用, 為了讓農(nóng)民在失去土地之后仍然能夠保持原有的生活水平, 而農(nóng)戶騰退宅基地之后實(shí)際耕地還會(huì)增加, 因而安置補(bǔ)助費(fèi)可以不支付;地上附著物是房屋, 這些房屋多為老舊住宅, 如果長(zhǎng)期無(wú)人管理會(huì)自然倒塌, 可以按照房屋面積給予少許補(bǔ)償。因而, 宅基地退出的補(bǔ)償總費(fèi)用可以按照宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行計(jì)算。同時(shí), “作為我國(guó)土地管理權(quán)重要組成部分的農(nóng)用地開發(fā)許可權(quán), 在面向市場(chǎng)化價(jià)值取向改革過程中的路徑選擇無(wú)疑是前提性的議題”[13], 減少土地市場(chǎng)行政干預(yù), 擴(kuò)大市場(chǎng)的作用是一個(gè)必然趨勢(shì)。
(五) 宅基地退出堅(jiān)持土地中心主義
“土地中心主義”和“房屋中心主義”是土地法律法規(guī)中的兩大基本樣態(tài)。國(guó)外涉及土地的法律中都堅(jiān)持的是土地中心主義, 加之土地的資源屬性以及土地與建筑物間關(guān)系等因素的考量, 土地中心主義明顯優(yōu)于房屋中心主義。宅基地退出相關(guān)立法應(yīng)該以“土地中心主義”為立法取向, 在制度的文本規(guī)范體系展開過程中, 充分踐行該取向。宅基地使用權(quán)退出的目的重心就在于將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地承包權(quán), 以保護(hù)耕地, 節(jié)約利用土地。既然如此, 將宅基地退出僅定義為房屋的拆除, 實(shí)際上是只看到了房屋這一孤立的形式上的要素, 忽視和遮蔽了被征收人主要財(cái)產(chǎn)權(quán)———宅基地使用權(quán)。因此, 應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)村莊規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接、創(chuàng)新宅基地指標(biāo)管理制度、探索集體組織收儲(chǔ)機(jī)制、推進(jìn)空閑農(nóng)房和宅基地的盤活利用”[14], 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的多元利用, 而不是簡(jiǎn)單退還了事。
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