"強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)"改革的情況綜述及簡要評價(jià)
中國社科院課題組 2006年03月07日08:43 來源:光明日報(bào)
為了加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境,近年來,除一直實(shí)行“省直管縣”體制的浙江外,河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn),試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了一些值得注意的新問題,需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施,以推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的動(dòng)因
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的動(dòng)因,或者說要解決的問題,主要有以下幾方面:第一,地市級政府掌握了大量經(jīng)濟(jì)社會管理的權(quán)力,縣級政府自主權(quán)過小,不利于縣級政府因地制宜履行職能。第二,一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地級市實(shí)行市管縣,存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。這些地級市不僅不能起到輻射、帶動(dòng)的作用,還與所屬經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制創(chuàng)新等方面存在許多矛盾,束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三,管理層次過多造成行政成本高昂,行政效率低下。一些不具備中心城市功能的地區(qū)強(qiáng)升格為市,增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制造成行政事業(yè)費(fèi)支出過大。第四,市管縣體制下,縣成了地級市的附屬行政單位,一些經(jīng)濟(jì)相對落后的地級市為加快城市化發(fā)展,往往依靠行政權(quán)力,將財(cái)政上移,事權(quán)下移,造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的基本情況
盡管目前各地推行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的具體措施和改革力度不盡相同,但改革思路基本一致:一是賦予縣級政府更大主權(quán),把一些原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣;二是在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級財(cái)政的分享比例,增加縣級政府收入;三是選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí),優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣,兼顧部分中等和貧困縣。具體來講,主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中下放的權(quán)力,大部分是原來屬于地市級的行政審批和管理權(quán);第二,各地“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中對財(cái)政管理體制的改革力度有所差異;第三,各地大多選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)體較強(qiáng)的縣進(jìn)行試點(diǎn)。
“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革中出現(xiàn)的問題
一是擴(kuò)權(quán)縣與上級(地市)政府的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。一些地市級政府為了本級利益,不愿下放權(quán)力,一些地方出現(xiàn)了與擴(kuò)權(quán)縣“爭收”的情況。由于縣級政府的人事權(quán)仍然掌握在地市政府手中,在落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策時(shí),擴(kuò)權(quán)縣與上級(地市)政府許多矛盾難以協(xié)調(diào),容易出現(xiàn)“兩個(gè)婆婆”的問題。
二是垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理的部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,但它們各自有自上而下的行政管理體制,擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力。
三是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”后省級政府的監(jiān)督管理能力需要研究。擴(kuò)權(quán)后,大量經(jīng)濟(jì)社會管理事務(wù)將由縣政府直接與省聯(lián)系,省級政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣?縣級政府?dāng)U權(quán)后,省級政府的管理半徑增加,如何有效監(jiān)督縣級政府權(quán)力的使用?這些都是當(dāng)前試點(diǎn)改革和未來實(shí)行省直管縣體制需要研究的問題。
四是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在全國實(shí)施可能存在的問題。目前,越來越多的省份推行或考慮推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn),但在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),長期實(shí)施的市管縣體制,使縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市之間存在著密切的分工和協(xié)作,中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量資金。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和省直管縣的體制是否適用于這種在經(jīng)濟(jì)上已依附于中心城市的縣是需要慎重研究的問題。
進(jìn)一步推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的政策建議
――在條件允許的地方積極擴(kuò)大“弱縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。當(dāng)前各地的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革主要選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的強(qiáng)縣進(jìn)行試點(diǎn),試點(diǎn)縣中“弱縣”的數(shù)量較少。較多選擇經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣作為擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn),有其合理性。但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于縮小城鄉(xiāng)差距具有更重要的意義,在條件允許的地區(qū)應(yīng)考慮擴(kuò)大“弱縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn),探索經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。
――切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,減少行政審批和政府干預(yù),構(gòu)建公共服務(wù)型政府。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革后,擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限,如何有效監(jiān)督約束縣級政府行為,防止出現(xiàn)投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè),是關(guān)系“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革和未來“省直管縣”體制成敗的問題。
――調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,努力解決條條塊塊的矛盾?!皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)中,垂直管理部門的權(quán)力是否下放,如何下放的問題需要進(jìn)一步明確。建議在條件允許的地方,調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,協(xié)調(diào)稅收、工商、土地等部門與縣級政府的關(guān)系,緩解行政權(quán)力條塊分割對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)面影響。
――完善地方稅體系,改革轉(zhuǎn)移支付制度,切實(shí)增加縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”的基礎(chǔ)上,應(yīng)逐步確立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的縣級地方稅體系,改革轉(zhuǎn)移支付制度,確實(shí)增加縣鄉(xiāng)政收入。
――堅(jiān)持因地制宜、分類管理原則,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況穩(wěn)妥推進(jìn),不宜采取“一切切”的方式。(執(zhí)筆:張斌)
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