發(fā)布時間：2010-06-27 文章來源：投稿 文章作者：陳柳欽
【內(nèi)容提要】城市化健康發(fā)展要特別重視農(nóng)民市民化，城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化面臨思想觀念、各項制度、外部條件、主體素質(zhì)以及信息障礙等諸多制約因素。城市化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)民市民化的途徑和政策有：轉(zhuǎn)變觀念，走出認(rèn)識誤區(qū)；強(qiáng)化制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度環(huán)境；加大對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)投入的力度，改善外部條件；加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，著力提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，清除信息障礙；等等。
【關(guān) 鍵 詞】城市化；農(nóng)民；市民；農(nóng)民市民化
一、城市化健康發(fā)展要特別重視農(nóng)民市民化
城市化是以農(nóng)村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)與生活方式的演變，這一方面強(qiáng)調(diào)人口的地域轉(zhuǎn)移，人口向城市流動，并在城市中從事非農(nóng)業(yè)工作；另一方面農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變，即隨著人口由農(nóng)村進(jìn)入城市，他們的價值觀、行為方式和生活方式等，也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。
保證城市化健康發(fā)展的一個根本性問題，是把城市化和解決“三農(nóng)”問題結(jié)合起來，使之成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的推動力。關(guān)鍵是為農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和生存條件。在我國現(xiàn)階段工業(yè)化尚未完成時，城市化的實質(zhì)是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的過程，也是農(nóng)民追求和要求分享城市文明的過程，亦即農(nóng)民市民化的過程。如何理解“農(nóng)民市民化”？狹義上指農(nóng)民、城市農(nóng)民工等在身份上獲得城市居民相同的合法身份和社會權(quán)利的過程，最明顯的標(biāo)志就是獲得所在地的城市戶口及相應(yīng)的社會權(quán)利。從廣義看，“農(nóng)民市民化”指借助于工業(yè)化和城市化的推動，讓生活在農(nóng)村的大部分農(nóng)民，進(jìn)入城市從事非家產(chǎn)業(yè)，其身體、地位、價值觀念及工作方式、生活方式和交際方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會過程。簡而言之，農(nóng)民市民化就是農(nóng)村人變?yōu)槌鞘腥?。這一轉(zhuǎn)化是傳統(tǒng)農(nóng)民脫胎換骨走向現(xiàn)代文明的過程，是推動社會歷史進(jìn)步、實現(xiàn)我國現(xiàn)代化目標(biāo)的過程。城市化進(jìn)程中的農(nóng)民市民化，是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)變化不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。城市化是農(nóng)民市民化的舞臺和載體，農(nóng)民市民化是城市化的結(jié)果和目的。在一個市場經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位的國家，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化的發(fā)展，必然最終帶動城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民市民化的進(jìn)程。農(nóng)民市民化是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)變遷的必然要求，而且將對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。短短20多年，中國城市人口凈增3億，城市人口的比重凈增了兩成多，這是一個了不起的成就。世界上所有發(fā)達(dá)國家都不是以農(nóng)民為主體的國家，英國農(nóng)民只有3%，美國是6%，日本是16%，韓國是20%，中國現(xiàn)在70%的人口是農(nóng)民。由此可見，與發(fā)達(dá)國家相比中國農(nóng)民的市民化還任重道遠(yuǎn)。農(nóng)民市民化是世界各國歷史發(fā)展進(jìn)程中的普遍性規(guī)律，我國現(xiàn)階段的國情決定了未來農(nóng)村流動人口還會繼續(xù)增長。按照國家有關(guān)部門的規(guī)劃，2020年我國城市化水平將達(dá)到60％，即城市人口將從目前的5.8億增加到8.5億，凈增加2.7億，每年平均增加2200萬左右。
如何在逐步實現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民市民化，其重要意義有五方面：一是全面實現(xiàn)小康社會的重大戰(zhàn)略舉措；二是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的有效途徑；三是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展必要途徑；四是提高農(nóng)民文明素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展的必由之路；五是確保社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。從某種意義上說，因為城市化推進(jìn)速度不快，農(nóng)民進(jìn)城難，或進(jìn)城后也無法變市民，其公民權(quán)利遭到侵害，人格得不到尊重，才會產(chǎn)生許多針對城市和城市居民的犯罪。因此，城市化健康發(fā)展要特別重視農(nóng)民市民化。
二、城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的制約因素
改革開放以來，中國的城市化取得了巨大的成就。但是，在城市化過程中，比較注重城市規(guī)模的擴(kuò)大和建設(shè)的美化，沒有為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機(jī)會。城市化進(jìn)程中的農(nóng)民市民化，目前面臨諸多因素的制約。
1、思想觀念的制約。觀念是行動的先決，有什么樣的觀念就有什么樣的行動。長期以來，人們思想觀念上受城鄉(xiāng)對立，體制上受城鄉(xiāng)分治的影響很深。目前，全社會對農(nóng)民市民化還存在著種種陳舊觀念和錯誤認(rèn)識。一些人認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城是搶了城市人的飯碗，農(nóng)民進(jìn)城后會導(dǎo)致城市公益服務(wù)水平下降，增加基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)，帶來社會混亂。而有的地方則正是基于此種錯誤的認(rèn)識，對進(jìn)城農(nóng)民采取清、趕、堵的辦法，甚至通過定期或不定期的收容遣返、市容整頓等方式，來減少外來(這又主要是農(nóng)民工)人。因此無論是城市政府官員還是城市居民對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，推進(jìn)農(nóng)民市民化認(rèn)識不深不透，遠(yuǎn)未從戰(zhàn)略高度認(rèn)清農(nóng)民市民化的必然趨勢和戰(zhàn)略意義，結(jié)果勢必造成城市對農(nóng)村的排斥，市民對農(nóng)民的歧視。而市民對農(nóng)民的歧視和偏見，又不可避免地影響到政府的決策，使進(jìn)城農(nóng)民很難享受平等的“國民待遇”。
2、各項制度的制約。近年來，中央政府雖然從戰(zhàn)略高度出臺了一系列政策，為進(jìn)城農(nóng)民市民化開綠燈，但很多地方政府往往從政治收益最大化角度代表城市市民集團(tuán)利益方面考慮問題，往往采取不同的政策態(tài)度，使中央決策受阻。他們大多是以城市市民的心態(tài)對待進(jìn)城農(nóng)民，實際工作中缺乏熱情和引導(dǎo)，采取“經(jīng)濟(jì)接納，社會拒人”的方針，對農(nóng)民市實行排斥和抑制的政策，鼓勵和支持政策的少，對農(nóng)民市民化存在著重堵輕疏，重管理輕服務(wù)，重義務(wù)輕權(quán)益，重城市就業(yè)輕民工安排的現(xiàn)象，在實際工作中缺乏熱情引導(dǎo)，影響農(nóng)民市民化進(jìn)程。
影響農(nóng)民市民化的制度問題主要有戶籍問題、農(nóng)村土地制度問題和社會保障問題。從表象上看，農(nóng)民融入城市社會最直接的阻礙是戶籍制度，它造成了農(nóng)民身份、職業(yè)和角色的分離。現(xiàn)行戶籍管理制度是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是我國城鄉(xiāng)人口管理中特有的制度安排。戶籍制度不僅造成了城鄉(xiāng)對立，阻礙了城市化和經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展，而且也直接造成城鄉(xiāng)兩大人口集團(tuán)的兩極分化和社會矛盾的日愈激化。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是實現(xiàn)農(nóng)民市民化中的一個核心問題。改革開放30年后的今天，雖然我國許多地方的戶籍制度已經(jīng)松動，針對農(nóng)民進(jìn)城，戶籍限制降低了門檻，出臺了一些便民措施。但是，從整體上看，我國戶籍制度改革至今仍未獲得根本性突破。目前居民的社會福利分配主要還都是以城鎮(zhèn)戶籍為依據(jù)，農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍享受不同的待遇。尤其是跨省區(qū)的戶籍制度改革仍然困難重重，城鄉(xiāng)壁壘并沒有真正完全打破。由此可見，現(xiàn)行的戶籍制度阻礙著中國農(nóng)民市民化的進(jìn)程。這幾年來大批農(nóng)民雖進(jìn)入了城市，但由于受現(xiàn)行戶籍制度的約束，并未享受到市民應(yīng)有的待遇、成為真正的市民，因此，他們實際上處于“農(nóng)村管不到，城市管不著”的真空狀態(tài)，是一種難免會和城市產(chǎn)生沖突的“邊緣人”。農(nóng)民工系流動最大且最不穩(wěn)定的社會群體卻是不容否認(rèn)的。這個不穩(wěn)定的社會群體如果不能融人工作于斯、生活于斯的城市社會，則變成社會的異己力量，有可能會用種種失范行為來對付和報復(fù)社會的不公。
現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度對農(nóng)民市民化也是一種明顯的限制，影響農(nóng)民進(jìn)城的積極性，影響了農(nóng)民市民化的推進(jìn)步伐。承包的小塊土地成為了農(nóng)民離不開的“根”，在城市社會保障又覆蓋不了進(jìn)城農(nóng)民的情況下，進(jìn)城農(nóng)民不得不“三思而行”，于是產(chǎn)生戀土情結(jié)，沒有背水一戰(zhàn)的決心和勇氣，依然把土地看作最后的庇護(hù)地。同時，由于承包地不具有產(chǎn)權(quán)屬性，不能買賣，土地流轉(zhuǎn)又具有顯的權(quán)宜性和暫時性的特點，難以實現(xiàn)土地的大規(guī)模集中。土地的分散經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化，土地資源配置效率低，難以吸引大量的資本對土地進(jìn)行長期和有效投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以提高，農(nóng)業(yè)難以產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，又束縛著大量農(nóng)民留守在土地上。而且土地流轉(zhuǎn)政策的配套措施尚未規(guī)范完善，不可能完全做到切實保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)、收益權(quán)，轉(zhuǎn)包方和農(nóng)村基層組織仍能以種種借口強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或者壓低租金價格，侵犯農(nóng)民的權(quán)益?，F(xiàn)有農(nóng)村土地制度的種種缺陷，限制了農(nóng)民物質(zhì)條件的改善, 制約了農(nóng)民市民化的發(fā)展進(jìn)程。
當(dāng)前我國城市已基本建立起社會保障體系，但農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)還非常薄弱。首先，農(nóng)村社會保障最主要的兩大問題是養(yǎng)老和醫(yī)療。目前，中國有超過1億的老人生活在農(nóng)村，而農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成，農(nóng)民的“老有所養(yǎng)”已成為不可回避的現(xiàn)實問題。 醫(yī)療方面，國家推出的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”制度，雖然覆蓋率達(dá)到90%以上，但因報銷比例較低，很難滿足農(nóng)民看病的龐大醫(yī)療支出，農(nóng)民“因病致貧”、“因病返貧”現(xiàn)象已不在少數(shù)。其次，在社會保障城鄉(xiāng)資源的分配上，城鄉(xiāng)戶籍的區(qū)別對待依然明顯。社會保障支出中的絕大部分被占總?cè)丝?0%左右的城鎮(zhèn)居民所享用，而占總?cè)丝?0%左右的農(nóng)民所享受的社會保障支出卻相對較低。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面享受不同的社會待遇。農(nóng)民社會保險關(guān)系的建立、轉(zhuǎn)移、支付等相關(guān)政策不配套，適合農(nóng)民特點的養(yǎng)老保險辦法和異地轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法尚未出臺。進(jìn)城的農(nóng)民享受不到城市居民的福利待遇和社會保障，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險、最低生活保障等等好像都與他們無關(guān)。城市的許多公共產(chǎn)品他們享用不到，形成了明顯身份差異，難以融入城市主流社會。農(nóng)村社會保障制度的不完善、不配套成為農(nóng)民市民化的又一障礙。
此外，諸如勞動就業(yè)制度、人事制度、教育制度、財政制度、住房制度、生育制度等，都還存在著城鄉(xiāng)二元的特點，同樣制約著農(nóng)民市民化的進(jìn)程。
3、外部條件的制約。農(nóng)民市民化的外部條件主要指農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)。長期以來，由于我國城鄉(xiāng)分割的二元投入體制和機(jī)制，政府在農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)方面的公共投入長期不足，造成農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施相對短缺，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)十分薄弱。農(nóng)村道路、飲水、通訊、電路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村教育、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展落后，是造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，形成農(nóng)民與市民生活差距的重要原因。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民的實際收入差距40-50%來源于基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)的短缺，成為制約農(nóng)民市民化進(jìn)程的重要因素。
4、主體素質(zhì)的制約。農(nóng)民市民化除了農(nóng)民權(quán)利、身份、地位的轉(zhuǎn)化，還應(yīng)當(dāng)包括其自身素質(zhì)、價值觀、生產(chǎn)與生活方式等全方位的轉(zhuǎn)化。“農(nóng)民”與“市民”兩個群體的諸多差異，大多與其人口素質(zhì)有關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)民的綜合素質(zhì)提高以后，才會逐步帶來思想觀念和行為方式的改變，并不斷適應(yīng)市民化轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。伴隨著城市化進(jìn)程的加快，一夜之間，昔日農(nóng)民搖身一變成了城市居民，大批“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民，開始“洗腳上田”，享受市民的生活。但是一個日益突出的問題由此顯現(xiàn)：農(nóng)民的素質(zhì)層面跟不上物質(zhì)層面的轉(zhuǎn)換速度，與現(xiàn)代城市不相適應(yīng)的落后思想和習(xí)慣并沒有隨著身份的改變而改變。在農(nóng)民與市民兩個群體屬性差異上，科學(xué)文化素質(zhì)的差異表現(xiàn)最為強(qiáng)烈，也是農(nóng)民市民化首先面臨的挑戰(zhàn)。目前，我國農(nóng)村農(nóng)民的受教育情況都比城市低，最終能否成為城市居民，找到一份賴以生存和發(fā)展的工作，與其所受教育水平高低有很大關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會對勞動力素質(zhì)的要求越來越高，缺乏技能培訓(xùn)的進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)領(lǐng)域?qū)⒃絹碓秸?，直接影響農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。有一些農(nóng)民，進(jìn)城后根本找不到工作，有的年輕的時候在勞動密集型產(chǎn)業(yè)工作或者從事別的什么體力勞動，后來又被淘汰了，又回流到農(nóng)村；有的雖然生活在城市很長時間，但始終不能融入城市，不能享受城市所提供的優(yōu)越條件，不是享受城市生活而只是感受城市生活，這些都跟其素質(zhì)不高有關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)民的綜合素質(zhì)提高以后，才會逐步帶來思想觀念和行為方式的改變，并不斷適應(yīng)市民化的內(nèi)在要求。
5、信息障礙的制約。及時、準(zhǔn)確、有效地獲取、了解處理社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)信息，全國各地的就業(yè)情況和信息，這樣可以合理安排農(nóng)民自己的行程，能更好地找到自己合適的工作崗位，確保農(nóng)民向城市流向正確，從而由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。但由于分散落后的農(nóng)村信息閉塞，加之個體農(nóng)民所處地位的局限性，很難得到及時可靠的城市勞動力市場供求信息，盲目流動的結(jié)果，當(dāng)然對實現(xiàn)農(nóng)民市民化幫助不大。從目前農(nóng)民流向和流動的地區(qū)分布看，比重最大的一部分是向本省范圍內(nèi)的城市流動，通常占轉(zhuǎn)移農(nóng)民的50％以上，原因就在于農(nóng)民得不到進(jìn)行跨省流動的有效信息。目前跨省市流動尋找就業(yè)機(jī)會，其信息的獲取幾乎全部靠親戚、朋友和同鄉(xiāng)等社會網(wǎng)絡(luò)的幫助。而由于長期以來我國人口跨區(qū)域遷移甚少，所以跨越省界之后，人們的社會關(guān)系也就大大減少，信息不靈就在所難免了。這種信息障礙，致使農(nóng)民不清楚各地城市勞動力供求情況，不知道向什么城市流動有效，不知道如何獲得城市就業(yè)機(jī)會，更不知道如何推薦自己。
三、城市化進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)民市民化的途徑和政策
1、轉(zhuǎn)變觀念，走出認(rèn)識誤區(qū)。解放思想，更新觀念是推進(jìn)農(nóng)民市民化的前提，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高對農(nóng)民市民化的認(rèn)識是消除認(rèn)識障礙的有效途徑。各級政府部門首先要改變觀念，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識到農(nóng)民市民化的重要性。必須通過政府文件、黨報黨刊以及電視、電臺等各種途徑，大力開展宣傳教育，使全社會充分認(rèn)識到加快農(nóng)民市民化的重要性、必要性和緊迫性，對縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化，加快城市化進(jìn)程，對整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大意義。要在觀念上執(zhí)行平等原則，平等包括兩方面的平等，一方面是政府政策平等對待進(jìn)程農(nóng)民與城市市民，另一方面是城市居民觀念上平等對待進(jìn)城的農(nóng)民，這是平等的基本的要求。讓進(jìn)城農(nóng)民享有與市民同樣的待遇，無疑會減少失地農(nóng)民的后顧之憂，社會不穩(wěn)定因素相應(yīng)會減少到最小程度，真正的融入到城市中來，加快我國市民化進(jìn)程。同時，農(nóng)民也必須逐步擺脫階層自卑意識的束縛，以積極開放的心態(tài)，通過合法勞動大膽追求新生活，主動適應(yīng)社會的變遷，并積極參與到社會變遷的進(jìn)程中去。
2、強(qiáng)化制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度環(huán)境。對進(jìn)城農(nóng)民實行什么樣的政策措施，直接關(guān)系到進(jìn)城農(nóng)民的待遇安排，影響農(nóng)民市民化的程度和發(fā)展趨勢。建立能夠超越部門利益的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)處理農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中的矛盾和問題。有關(guān)政策的基本出發(fā)點應(yīng)該是變“堵”為“疏”，以積極的態(tài)度，構(gòu)建一套符合中國國情和各市市情的、既能有利于農(nóng)民自由流動又能維護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)社會穩(wěn)定的推進(jìn)農(nóng)民市民化的管理政策。消除農(nóng)民市民化障礙的根本出路要強(qiáng)化制度創(chuàng)新，以有利于促進(jìn)農(nóng)民與城市社會的融合及向市民轉(zhuǎn)化為目標(biāo)導(dǎo)向，加快破除其市民化過程中的主要障礙，確立新的正式制度，使農(nóng)民市民化真正獲得硬性的制度保障。
(1) 推進(jìn)戶籍改革，消除農(nóng)民市民化的體制障礙。變農(nóng)民為市民，最根本的一點，就是要徹底打破戶籍“堅冰”，對戶籍制度進(jìn)行全方位、大力度改革，徹底改革剛性的戶籍制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度已越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，戶籍制度是一種“社會屏蔽” (social closure)制度，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外。按照國際慣例，建立統(tǒng)一的、流動的戶籍制度，即任何人只要在城市有穩(wěn)定的收入來源，就應(yīng)有資格辦理暫住或常住證，并依法擁有本市市民應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。因此，要深化改革戶籍管理制度，拆除城鄉(xiāng)壁壘，給進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇。戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，徹底取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的身份認(rèn)定方式，或?qū)嵭幸怨潭ㄗ∷头€(wěn)定收入為主要依據(jù)申報城市戶口的政策，只要在城市有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)和生活來源，能在城市安家立業(yè)的農(nóng)民都可以轉(zhuǎn)為市民入籍城市，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前地位平等。
(2) 創(chuàng)新土地制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。就土地制度改革來說，必須加快建立適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的土地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)土地使用權(quán)能夠自由轉(zhuǎn)讓，使外出務(wù)工的農(nóng)民和從來沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年輕農(nóng)民能夠不受硬性承包的土地的束縛，從而可以加速他們的市民化過程。城市化的實質(zhì)就是要把越來越多的農(nóng)民“化”入城市。這是一個市場化的過程，也是一個體制創(chuàng)新的過程，其中最關(guān)鍵的問題是必須保證農(nóng)民的權(quán)益不受損害。《農(nóng)村土地承包法》，確立了農(nóng)民在土地承包及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位，農(nóng)民對土地?fù)碛辛朔浅＝咏诜梢饬x上的所有權(quán)的權(quán)利。與繼續(xù)留在農(nóng)村承包土地的農(nóng)民相比，被“化”入了城市的農(nóng)民，如何將他們原來在農(nóng)村的權(quán)利轉(zhuǎn)移到城市中來，并實現(xiàn)其保值增值，將是一個意義重大、影響深廣的課題。在農(nóng)民工市民化的過程中一定要依法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，雖然其自身不能在地區(qū)間流動，但其使用權(quán)的可流動性對依附于其上的生產(chǎn)要素的流動具有重要的影響。土地不但是農(nóng)民生活的重要來源，它還是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利。要通過立法的形式確立農(nóng)民對土地承包權(quán)的長期化和固定化，增強(qiáng)農(nóng)民對土地投入的積極性，促進(jìn)已經(jīng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民出售長期經(jīng)營權(quán)，使土地規(guī)模經(jīng)營得以實現(xiàn)，推進(jìn)經(jīng)營效益。保障農(nóng)民土地承包權(quán)是一項長期不變的政策，是受到法律保護(hù)的。今后的政策是在農(nóng)民進(jìn)城定居落戶，成為市民后仍然要不斷強(qiáng)化這項權(quán)利，不能強(qiáng)行要求農(nóng)民放棄這種權(quán)利，更不能要求農(nóng)民以放棄土地權(quán)利為代價來獲得城市的各種公共服務(wù)。當(dāng)然，這還需要國家的政策能夠切實保證提高在農(nóng)民的收入，使他們不至于因繼續(xù)留在農(nóng)業(yè)部門而產(chǎn)生相對剝奪感和在國家的政策中被邊緣化。
(3) 按國民待遇原則，建立健全適合我國城市化特點的社會保障制度，逐步完善社會保障體系。當(dāng)前我國城市已經(jīng)基本建立社會保障體系，而農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還比較薄弱，農(nóng)民實際上是游離于我國社會保障制度的邊緣群體，這是缺乏社會公平的。依據(jù)現(xiàn)有條件，我們有選擇有重點地展開，分步走，先解決眼前的困難，逐漸建立農(nóng)村社會保障體系。加快社會保障制度改革，要以“低門檻進(jìn)人、低標(biāo)準(zhǔn)享受”為原則，加快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，費(fèi)用應(yīng)以個人為主、政府和集體支持為輔。在農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，城市經(jīng)濟(jì)難以吸納眾多就業(yè)人員的情況下，政府應(yīng)當(dāng)建立失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保險、勞動技能培訓(xùn)和醫(yī)療服務(wù)等一系列的社會保障體系，降低農(nóng)村移民過多對城市經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，從而減少勞動力轉(zhuǎn)移帶來的負(fù)面效應(yīng)，將城市化的社會成本降到最低限度。只有建立比較完善的社會保障體系,才能解決失地農(nóng)民的后顧之憂,才能使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)入城市。
(4) 改革社區(qū)管理制度。農(nóng)民市民化過程中，要盡快“撤村建居”，實行由行政村管理向社區(qū)管理轉(zhuǎn)變，建立民政、計生等相應(yīng)的工作網(wǎng)絡(luò)，填補(bǔ)農(nóng)民市民化過程中的工作盲點，并切實按照城市社區(qū)的規(guī)范和要求進(jìn)行日常管理，實現(xiàn)社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型和文化的轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)現(xiàn)代文明城市。
(5) 要加強(qiáng)立法，保證農(nóng)民市民化有法可依。迄今為止，農(nóng)民市民化僅僅是一些地方性的政府政策，還不是國家的普遍性的法律。地方性的政府政策只能管“流進(jìn)”的一頭，即進(jìn)入這個城市，在一定前提下可以讓他享受市民待遇。但“流出”的一頭，即農(nóng)村的那一頭城市政府沒有管轄權(quán)，而那一頭有許多的政策會約束他，使轉(zhuǎn)移出來的人仍然受其流出地農(nóng)村政策的管轄，同時也使之仍然存在著后顧之憂。因此，在農(nóng)民市民化的過程中，要加強(qiáng)立法。
3、加大對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)投入的力度，改善外部條件。農(nóng)民市民化進(jìn)程中的外部條件改善離不開國家的支持，需要政府通過財政投入和協(xié)調(diào)組織來解決。公共政策覆蓋農(nóng)村，是十七屆三中全會《中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本措施。一方面，政府需要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、通訊通電、醫(yī)療衛(wèi)生、中小學(xué)校舍及教學(xué)設(shè)備、農(nóng)民培訓(xùn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的投資。改革國家城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給政策，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由農(nóng)民投資建設(shè)為主變?yōu)橐試邑斦顿Y建設(shè)為主，讓農(nóng)民在公共產(chǎn)品享用上能夠獲得“市民待遇”。另一方面，需要加快農(nóng)村社會公共事業(yè)發(fā)展，除增加政府對農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的投入外，還要加大農(nóng)村公共事業(yè)改革的力度，以改革促發(fā)展，建立平等的公共物品供給制度，確保增加對農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化和基礎(chǔ)設(shè)施等的投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。
4、加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，著力提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)。農(nóng)民能否變市民，還取決于農(nóng)民自身的文化知識和能力的整體素質(zhì)狀況。無論是進(jìn)城務(wù)工，還是就地發(fā)展，素質(zhì)都是一個重要的條件?？梢赃@樣說，沒有農(nóng)民素質(zhì)的提高，就沒有農(nóng)民的市民化。大量事實證明，進(jìn)城農(nóng)民的整體素質(zhì)是取得市民資格的重要條件，決定著由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的成功率。整體素質(zhì)高的農(nóng)民，進(jìn)城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機(jī)會，取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入；另一方面又容易融入市民社會，得到市民認(rèn)同。有關(guān)方面必須將很大的氣力放在農(nóng)村勞動力素質(zhì)的提高上面，努力打造農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的地方品牌，使以往的盲目流動向“市場勞務(wù)”轉(zhuǎn)變。農(nóng)民就業(yè)能力和文化素質(zhì)提高都必須通過教育的途徑來實現(xiàn)。因此，政府、社會等應(yīng)擔(dān)負(fù)起這個責(zé)任，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，普及九年制義務(wù)教育，提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，掃除文盲；要大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育要以多種形式、多種途徑展開，要根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村實際情況，設(shè)置專業(yè)和課程；要根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村實際情況，設(shè)置專業(yè)和課程；要建立和完善農(nóng)村成人教育體系，舉辦各種形式的專業(yè)技術(shù)、技能知識和文化培訓(xùn)班，提高農(nóng)村人口的綜合素質(zhì)。農(nóng)民也要以正確的態(tài)度對待自身的不足和缺陷，要善于抓住機(jī)遇，不斷超越自我，積極參加各種職業(yè)培訓(xùn)，提高自己的職業(yè)能力和勞動技能，適應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展對勞動力的要求。另外，還要不斷加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)意識，充分利用業(yè)余時間，不斷學(xué)習(xí)文化知識，培養(yǎng)各種興趣和愛好，增強(qiáng)市民意識，提高社會參與意識和社會責(zé)任感等?？傊?，提高農(nóng)民素質(zhì)，是一項利在當(dāng)代、功在千秋的偉大事業(yè)，是一項需要各級部門和社會各階層積極配合，廣大農(nóng)民積極參與的系統(tǒng)工程。
5、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，清除信息障礙。獲得就業(yè)，特別是處于準(zhǔn)市民階段時獲得非農(nóng)業(yè)就業(yè)，對于農(nóng)民市民化尤為關(guān)鍵。農(nóng)民失去土地又沒有職業(yè)，將會以有限的土地補(bǔ)償金度日，坐吃山空，失去市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民的市民化，重要前提是農(nóng)民就業(yè)的市場化、非農(nóng)化和充分化，順利實現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和市民化進(jìn)程的重要保證。破除農(nóng)民市民化進(jìn)程中的信息障礙，關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的總體思路是：改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，應(yīng)按照市場化原則，發(fā)揮市場在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎(chǔ)作用，建立城鄉(xiāng)勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化。由勞動力市場提供各地城市勞動力供求信息，這對農(nóng)民流向、擇業(yè)至關(guān)重要。要構(gòu)筑政府和社會多方為農(nóng)村勞動力提供就業(yè)信息、技術(shù)培訓(xùn)、咨詢、中介和合法權(quán)益保護(hù)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，信息發(fā)布機(jī)構(gòu)應(yīng)采用多種辦法和手段，努力讓流動農(nóng)民都能得到及時有效的信息。此外，加快建立城鄉(xiāng)溝通的勞動力市場信息系統(tǒng)，努力建立和健全勞動力市場的中介服務(wù)體系，逐步形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹培訓(xùn)在內(nèi)的社會化就業(yè)服務(wù)體系。建立勞動力市場管理與服務(wù)體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系和與之相應(yīng)的信息統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)體系，從根本上避免農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的盲目性。
總之，城市化并不簡單地等于城市的攤子擴(kuò)張，也不簡單地等于城市常住人口的增長。城市化還有更深的內(nèi)涵，城市化，歸根到底是社會結(jié)構(gòu)變遷的組成部分。它意味著一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，新的公共生活，新的人際關(guān)系及新的精神生態(tài)。城市屬于居住于其中的人。因此，城市的擴(kuò)張只是市民化的前奏，而進(jìn)城農(nóng)民的市民化才是城市化的目標(biāo)。而從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，是一項長期的任務(wù)和系統(tǒng)的工程，它絕不僅僅是農(nóng)民社會身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，不僅僅是農(nóng)民居住空間的地域轉(zhuǎn)移，而是一系列角色意識、思想觀念、社會權(quán)利、行為模式和生產(chǎn)生活方式的變遷和轉(zhuǎn)型，需要各方面共同長期努力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),穩(wěn)步有序推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，農(nóng)民市民化，不是簡單地統(tǒng)計農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的多少，更重要地是農(nóng)民思想觀念、生活方式要適應(yīng)城市的要求。當(dāng)農(nóng)民的生存方式發(fā)生了質(zhì)的變化，農(nóng)民市民化才是有意義的。
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作者簡介：陳柳欽（1969-），男，湖南邵東縣人，天津社會科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)。
聯(lián)系地址：天津市河西區(qū)黑牛城道紀(jì)發(fā)大廈1-205#（300061）
