| 行政訴訟審前程序應(yīng)注意的問(wèn)題 |
| 2014.2.12人民法院報(bào) |
| ◇ 陳 莉 |
行政訴訟審前程序，有的學(xué)者稱之為“行政訴訟預(yù)審程序”，有的學(xué)者稱其為“行政訴訟審前準(zhǔn)備程序”，學(xué)術(shù)界對(duì)其定義亦不統(tǒng)一。但總體上可以分為兩類：一類是從形式上定義，如“審前程序是指人民法院在受理行政訴訟案件后至開庭審理前，為保證開庭審理的順利進(jìn)行，而依法進(jìn)行的一個(gè)訴訟過(guò)程或訴訟階段”。另一類則是從實(shí)質(zhì)上定義，如“審前程序，是指人民法院在案件受理后至開庭審理前，為保證審判工作順利進(jìn)行和案件得以公正審理，由審判人員進(jìn)行的準(zhǔn)備活動(dòng)階段，這一階段的任務(wù)是為審理創(chuàng)造條件，審查訴訟主體資格，弄清當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、查明收集必要的證據(jù)，為正式開庭做準(zhǔn)備”。筆者認(rèn)為，行政訴訟審前程序是指人民法院從受理行政案件到開庭審理階段所進(jìn)行的一系列具有法律程序意義的活動(dòng)，其核心是固定爭(zhēng)議焦點(diǎn)，目的是充分保障行政訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益。
行政訴訟審前程序的價(jià)值主要是固定、整理爭(zhēng)議焦點(diǎn),提高訴訟效率；保障權(quán)利，制約權(quán)力；推動(dòng)行政訴訟實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)司法實(shí)踐中，行政訴訟審前程序可發(fā)揮案件繁簡(jiǎn)分流、提高庭審效率、有效提高服判息訴率的作用。當(dāng)然，該程序在實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題：
一、立案審查不到位
傳統(tǒng)的行政訴訟立案審查模式，與民事訴訟并無(wú)不同，都是由立案庭承擔(dān)此項(xiàng)工作。立案庭肩負(fù)著大量的包括刑事、民事案件在內(nèi)的立案和庭前準(zhǔn)備工作，所以常常出現(xiàn)行政案件庭前準(zhǔn)備時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、案件移交行政審判庭時(shí)間較晚等情況，這在很大程度上降低了行政案件的審判效率。而且，行政訴訟案件經(jīng)常會(huì)發(fā)生立案庭工作人員拿不定主意，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批的情況，這也在一定程度上造成了當(dāng)事人對(duì)法院甚至司法的負(fù)面心理影響。
二、審前程序介入容易導(dǎo)致法官先入為主
審前程序可以有效提高庭審效率無(wú)可爭(zhēng)議，可是由于在審前程序中承辦法官提前介入訴訟爭(zhēng)議，所以很難解決法官知情權(quán)和完全中立性的矛盾。綜觀我國(guó)的行政法脈絡(luò)可見，行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)我國(guó)的行政訴訟審前程序有所規(guī)定，但是這些規(guī)定都是粗線條的。隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政訴訟案件的增長(zhǎng)，行政審判程序尤其是審前程序面臨的困境越發(fā)突出。而且隨著國(guó)家提出建設(shè)服務(wù)型政府，行政權(quán)力的范圍不斷擴(kuò)展，法院的工作重心和審判模式也發(fā)生了重大變化，法條中的那些原則性規(guī)定已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)前審前程序的發(fā)展需要。另一方面，有關(guān)條文規(guī)定不具體、不明確，可操作性差。以審前證據(jù)交換為例來(lái)看，按照最高人民法院《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第七條、第三十五條之規(guī)定，啟動(dòng)證據(jù)交換的條件是：第一，當(dāng)事人提出申請(qǐng)；第二，證據(jù)較多、疑難復(fù)雜的案件；第三，法院認(rèn)為有必要。但是何為“證據(jù)較多、疑難復(fù)雜案件”，法律根本沒有明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，給了法官很大的自由裁量權(quán)。同時(shí)，證據(jù)交換的范圍、次數(shù)、時(shí)間、方式等問(wèn)題法律也沒有涉及，導(dǎo)致初衷良好的制度在司法實(shí)踐中難以操作。
三、重實(shí)體輕程序
中國(guó)自從有法律概念和法律思維以來(lái)，一向?qū)?shí)體正義看得比程序正義要重要很多。司法體制也一直被大眾視為追求實(shí)體正義的工具，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，司法者對(duì)審判流程具有很大的自由裁量權(quán)，在行政案件的審理中更是如此。對(duì)于大多數(shù)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，正常的審理只要能滿足他們最終對(duì)案件處理結(jié)果的預(yù)期目標(biāo)即可，他們關(guān)注的多是案件處理結(jié)果在實(shí)體上的妥當(dāng)性。在程序方面，只要在那些決定訴訟結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中保證了他們的消極的、監(jiān)督性的參與就夠了。長(zhǎng)期在這種程序工具主義的影響下，行政訴訟程序的獨(dú)立價(jià)值沒有得到體現(xiàn)，審前程序的具體運(yùn)作和功能就更會(huì)被忽略。并且我國(guó)的行政訴訟體制歷來(lái)強(qiáng)調(diào)以庭審為中心，故在程序設(shè)置上偏重于庭審程序，審前程序只是庭審程序的附屬，這就限制了審前程序作用的充分發(fā)揮。
行政訴訟立案審查模式與民事訴訟一樣，統(tǒng)一由立案庭處理，導(dǎo)致行政訴訟的審查周期較長(zhǎng)，影響以后的庭審和糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。筆者認(rèn)為，由于行政訴訟案件數(shù)量本就少于民事訴訟，因此，應(yīng)該由立案庭做登記，然后將其交與行政庭審查。具體的操作是：按照行政訴訟法關(guān)于人民法院收到起訴狀，經(jīng)審查應(yīng)在七日內(nèi)立案或作出裁定不予受理的規(guī)定，立案庭收到案件以后做出行政案件的歸類，將此類案件于收到案件的當(dāng)日，最遲次日移送至行政庭。由行政庭專門負(fù)責(zé)審查的法官審查該案件是否屬于人民法院的訴訟范圍，對(duì)不屬于訴訟范圍的，告知其相應(yīng)解決渠道；經(jīng)審查，對(duì)屬于人民法院受訴范圍的，在收案后七日內(nèi)由行政審判庭向原告送達(dá)案件受理通知書和舉證通知書，并同時(shí)向被告送達(dá)起訴狀副本和限期舉證通知書；案件受理通知書上應(yīng)寫明訴訟費(fèi)的數(shù)額及交納時(shí)間；當(dāng)事人在指定期限內(nèi)交納訴訟費(fèi)的則繼續(xù)審理，當(dāng)事人沒有在指定期限內(nèi)交納訴訟費(fèi)的則依法裁定駁回起訴。這樣做既可以解決立案審查階段由于立案庭工作人員的非專業(yè)性導(dǎo)致的審查不到位，也可以在行政庭處理案子時(shí)，提前完成對(duì)當(dāng)事人基本情況的了解，有利于提高后續(xù)工作的開展。
四、由法官助理完成庭前準(zhǔn)備工作
程序正義作為正義價(jià)值的一個(gè)重要標(biāo)志，在行政訴訟案件的處理上，也表現(xiàn)為審前程序的法官不介入案件的裁判工作。因此，筆者認(rèn)為，可由沒有案件裁判權(quán)的法官助理代替承辦法官在庭審程序以前了解案情，并承擔(dān)庭前準(zhǔn)備工作，包括前文所述的立案審查階段的決定是否立案的工作，告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)、審查訴訟管轄問(wèn)題、組織雙方當(dāng)事人交換證據(jù)、歸納案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)、送達(dá)開庭通知書等事項(xiàng)。當(dāng)法官助理完成這些工作以后，再將一整套案卷材料移送給案件的承辦法官，由承辦法官開庭審理案件并最終作出裁判。這樣既保證了庭審流程得以順利進(jìn)行，提高了案件審理的效率，同時(shí)也可以確保承辦法官在開庭審理過(guò)程中的中立性和客觀性，為當(dāng)事人的合理懷疑打消疑慮。
五、擴(kuò)大行政訴訟審前程序范圍
目前對(duì)審前程序最關(guān)注的焦點(diǎn)集中于庭前證據(jù)交換這樣一個(gè)對(duì)以后實(shí)體處理案件最有爭(zhēng)議的問(wèn)題上。筆者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大行政訴訟審前程序范圍，不僅包括程序上的告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)、法庭紀(jì)律、合議庭組成人員等事項(xiàng)，更應(yīng)該包括實(shí)體上的庭前準(zhǔn)備工作：對(duì)在審前雙方當(dāng)事人都無(wú)異議的證據(jù)，應(yīng)該由法官助理記錄在案，庭審中只需要說(shuō)明即可，不需要再次質(zhì)證。對(duì)于需要再次質(zhì)證的，交由承辦法官開庭審理時(shí)處理。這樣，審前程序即可完成以前庭審中需要做的大量工作，有效節(jié)約了庭審時(shí)間；而通過(guò)爭(zhēng)議焦點(diǎn)的固定對(duì)于引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟，增強(qiáng)案件的公正透明起到了重要作用。
（作者單位：重慶市榮昌縣人民法院）
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