大連市國稅局課題組
自2008年企業(yè)所得稅兩法合并以來，稅法規(guī)定的稅率優(yōu)惠已經(jīng)僅限于高新技術(shù)企業(yè)和小型微利企業(yè)。本文結(jié)合現(xiàn)行的稅率優(yōu)惠政策在大連市的實際執(zhí)行情況，分析稅率優(yōu)惠帶來的問題及成因，提出以“減計收入”替代稅率優(yōu)惠等具體建議。
企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)有的企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠政策，除了在企業(yè)所得稅法中有相關(guān)內(nèi)容，還分布在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由財政部、國家稅務(wù)總局等部門發(fā)布的減免稅政策及條款中。稅率優(yōu)惠政策可以分為兩類，一類是企業(yè)符合法律法規(guī)設(shè)置的一定條件，即可自行享受的優(yōu)惠政策，簡稱條件類，主要是小型微利企業(yè)（以下簡稱小微企業(yè)）稅率優(yōu)惠。另一類是企業(yè)需要事先經(jīng)過有關(guān)部門認定取得特定資格，才能享受的優(yōu)惠政策，簡稱認定類，包括高新技術(shù)企業(yè)享受15%稅率優(yōu)惠，技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)享受15%稅率優(yōu)惠，國家規(guī)劃布局內(nèi)重點軟件企業(yè)和集成電路設(shè)計企業(yè)享受10%稅率優(yōu)惠，重點動漫企業(yè)享受10%稅率優(yōu)惠等。
從2016年度大連市國稅局管轄的企業(yè)享受各項優(yōu)惠的數(shù)據(jù)來看，不論是戶數(shù)還是金額都處于歷史最高水平，但受惠面仍然不大。大連市繳納企業(yè)所得稅的企業(yè)有119890戶，小微企業(yè)共計95795戶，其中26650戶享受了15%稅率優(yōu)惠，占全市小微企業(yè)的27.8%，占全市企業(yè)的22.2%。經(jīng)認定高新技術(shù)企業(yè)477戶，共200戶享受了15%稅率優(yōu)惠，占已認定高新技術(shù)企業(yè)的41.9%。經(jīng)認定技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)123戶，共68戶享受了15%稅率優(yōu)惠，占已認定技術(shù)先進型企業(yè)的55.3%。重點軟件企業(yè)2戶，減免企業(yè)所得稅2900萬元。享受動漫企業(yè)優(yōu)惠0戶。
激勵對象不夠精準(zhǔn)，降低政策效應(yīng)
稅率優(yōu)惠存在的一個突出問題，是激勵對象不太精準(zhǔn)。
表現(xiàn)之一：認定類優(yōu)惠激勵了認定企業(yè)的非鼓勵項目，卻將非認定企業(yè)的鼓勵項目排除在外。高新技術(shù)企業(yè)認定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：高新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)的收入不低于企業(yè)同期總收入的60%。如果企業(yè)取得了高新技術(shù)資格，那么占企業(yè)總收入0～40%的非高新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)同樣可以享受15%的稅率優(yōu)惠。但是，對于未經(jīng)認定的企業(yè)來說，即便其高新技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)的收入占企業(yè)同期總收入的比例達到59%，其企業(yè)所得稅的稅率也只能是25%，比高新技術(shù)企業(yè)高了10個百分點。技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)、重點軟件企業(yè)和重點動漫企業(yè)認定也有類似的比例要求。
表現(xiàn)之二：若企業(yè)經(jīng)營發(fā)生了虧損，即便其符合享受優(yōu)惠的條件，也無法享受。如前所述，大連市國稅局高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠享受面41.9%，先進服務(wù)型企業(yè)優(yōu)惠享受面為55.3%，小微企業(yè)優(yōu)惠享受面為27.8%。其余未能享受優(yōu)惠的企業(yè)，大多是因為年度發(fā)生虧損或彌補以前年度虧損后應(yīng)納稅所得額為0。表現(xiàn)之三：優(yōu)惠導(dǎo)向與政策初衷有所偏離。以技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)稅率優(yōu)惠為例，在計算技術(shù)先進型服務(wù)業(yè)務(wù)的收入時，并不區(qū)分高中低端外包業(yè)務(wù)，沒有充分體現(xiàn)高科技含量和高附加值的現(xiàn)代服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，因此，對高端外包企業(yè)的激勵不充分。
稅率優(yōu)惠有著先天不足，一方面，稅率優(yōu)惠的對象是企業(yè)整體的經(jīng)營成果，因此無法區(qū)分不同的項目所得；另一方面，作為一種事后獎勵，稅率優(yōu)惠只對結(jié)果激勵，沒有結(jié)果就無法享受激勵。認定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計也存在缺陷，指標(biāo)未能很好體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策和宏觀導(dǎo)向；各種比例的設(shè)定也缺少充分依據(jù)。
覆蓋領(lǐng)域疊加，浪費政策資源
認定類的優(yōu)惠有很多共同的基因，造成實踐中很多企業(yè)既是軟件企業(yè)又是高新技術(shù)企業(yè)，或者既是技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)又是高新技術(shù)企業(yè)，這實際上是對政策資源的浪費，也在一定程度上對納稅人造成困擾。出現(xiàn)這種情況是因為政策間差異性不明顯。我國稅收優(yōu)惠政策具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、鼓勵技術(shù)進步、扶持中小企業(yè)和改進社會民生等多重政策目標(biāo)，為實現(xiàn)各個目標(biāo)都要出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策予以支持。
政出同門、指標(biāo)近似也是原因之一。技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)優(yōu)惠源于高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠；而動漫企業(yè)優(yōu)惠源于軟件企業(yè)的優(yōu)惠；高新技術(shù)企業(yè)和軟件企業(yè)的認定指標(biāo)則大量重合。高新技術(shù)企業(yè)認定和軟件企業(yè)認定都要求擁有核心關(guān)鍵技術(shù)，對研發(fā)人員比例、年度研究開發(fā)費用比例、相關(guān)產(chǎn)品收入比例都有近似的指標(biāo)。很多軟件行業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的企業(yè)取得多種資格認定并沒有明顯的障礙。
優(yōu)惠條件復(fù)雜，推高優(yōu)惠成本
實踐中，有兩種截然相反的現(xiàn)象。有一些符合條件的企業(yè)不愿享受優(yōu)惠，因為害怕自己判斷失誤而帶來補稅風(fēng)險；還有一些企業(yè)為了在行業(yè)競爭中取得優(yōu)勢地位必須享受優(yōu)惠，但是在申請過程中投入巨大。應(yīng)享受優(yōu)惠而不享受，或者為享受優(yōu)惠而代價重大，都是納稅人付出的成本。造成稅收優(yōu)惠成本偏高主要有以下原因。
一是小微標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。企業(yè)所得稅法的標(biāo)準(zhǔn)和《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的口徑不統(tǒng)一，使很多熟悉《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的納稅人對小微優(yōu)惠望而卻步。
二是認定資格成本高。享受認定類優(yōu)惠的前提是，經(jīng)過認定取得資格。以高新技術(shù)企業(yè)資格認定為例，首先，企業(yè)需要提交大量的材料進行自我評價；其次，要聘請中介機構(gòu)進行專項審計。即使順利取得資格，每三年需要復(fù)審一次，如果當(dāng)年指標(biāo)不達標(biāo)也無法享受優(yōu)惠。所以，最終能夠享受到該類優(yōu)惠的企業(yè)，負擔(dān)也較重。
企業(yè)熱衷籌劃，增加稅收風(fēng)險分析大連市國稅局2014年～2016年盈利企業(yè)的應(yīng)納稅所得額分布情況，有一個現(xiàn)象值得關(guān)注：更多的盈利企業(yè)集中在小微優(yōu)惠政策應(yīng)納稅所得額臨界點以下。2014年，應(yīng)納稅所得額在10萬元以下的小微企業(yè)，可以執(zhí)行10%的優(yōu)惠稅率，這一年應(yīng)納稅所得額在6萬元～10萬元的納稅人占當(dāng)年盈利企業(yè)的8.7%，比例明顯高于其他年度；而應(yīng)納稅所得額在10萬元～20萬元的納稅人占當(dāng)年盈利企業(yè)的5.5%，比例明顯低于其他年度。2015年、2016年，小微標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)調(diào)整，企業(yè)盈利金額的分布依舊出現(xiàn)了相似的特征，只是臨界區(qū)間向上推移。數(shù)據(jù)顯示，部分納稅人可能存在著人為調(diào)整應(yīng)納稅所得額、利用小微企業(yè)優(yōu)惠政策進行稅收籌劃的嫌疑。
類似的現(xiàn)象也發(fā)生在享受認定類優(yōu)惠的納稅人身上。不少取得認定資格的企業(yè)，其收入指標(biāo)、研究開發(fā)費用指標(biāo)雖然達到了標(biāo)準(zhǔn)，但是卻非常接近底線。
小微企業(yè)優(yōu)惠存在臨界點稅負差問題和認定類優(yōu)惠存在認定比例臨界點問題，假如企業(yè)在利益驅(qū)使下，實施稅收籌劃以享受優(yōu)惠政策，既破壞稅法的嚴(yán)肅性，也將加大納稅人的稅收風(fēng)險。
小微企業(yè)稅收優(yōu)惠這么改
一是統(tǒng)一小微企業(yè)口徑。建議除應(yīng)納稅所得額外，其他指標(biāo)采用各部委聯(lián)合制定的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》?！吨行∑髽I(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》劃分的小型、微型企業(yè)，范圍普遍大于企業(yè)所得稅法及其實施條例，采用《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》可以實際放寬認定標(biāo)準(zhǔn)，進一步改善大眾創(chuàng)業(yè)的稅收環(huán)境。
二是降低小微企業(yè)的法定稅率。企業(yè)所得稅法中，小微企業(yè)的法定稅率為20%?，F(xiàn)階段，主要依靠應(yīng)納稅所得額減半政策降低實際稅率，但是屬于有執(zhí)行期限的臨時性優(yōu)惠政策，政策預(yù)期性較差。為使優(yōu)惠更穩(wěn)定，建議將10%的優(yōu)惠稅率在稅法中固定下來。
三是配備間接優(yōu)惠政策。稅率優(yōu)惠是在企業(yè)應(yīng)納稅所得額已經(jīng)確定的基礎(chǔ)上進行減免，是一種對結(jié)果的優(yōu)惠，屬于事后的利益讓渡。它與企業(yè)前期的投資活動相關(guān)性較小，在政策導(dǎo)向和政策效應(yīng)上存在局限性。而間接優(yōu)惠方式側(cè)重于稅前優(yōu)惠，主要通過對企業(yè)稅基的調(diào)整，從而激勵納稅人調(diào)整生產(chǎn)、經(jīng)營活動以符合政府的政策目標(biāo)，鼓勵企業(yè)從長遠角度制定投資或經(jīng)營計劃。以大連的數(shù)據(jù)為例，僅1/4的小微企業(yè)實際享受到了稅率優(yōu)惠，而更多創(chuàng)業(yè)中的小微企業(yè)還處于虧損狀態(tài)，更需要陽光雨露，所以還應(yīng)該制定配套的間接優(yōu)惠政策以擴大優(yōu)惠面。例如，制定專門針對小微企業(yè)的加速折舊政策，允許小微企業(yè)在投資后的1年～2年內(nèi)對新購置使用的固定資產(chǎn)計提較高比例的折舊；適當(dāng)放寬小微企業(yè)的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，允許其職工教育經(jīng)費、小微企業(yè)融資費用、廣告費用據(jù)實在稅前扣除；適當(dāng)延長小微企業(yè)向后彌補虧損的期限等。
認定類稅率優(yōu)惠這么改
建議取消認定類稅率優(yōu)惠，代之以間接優(yōu)惠政策?，F(xiàn)有政策手段中，針對鼓勵類項目進行減免稅的政策可以做替代方案。以項目而不是以企業(yè)為優(yōu)惠對象，可以避免復(fù)雜的整體認定過程，節(jié)約征納成本、縮減籌劃空間，使優(yōu)惠目標(biāo)更精準(zhǔn)、優(yōu)惠覆蓋面更廣泛，一舉多得解決認定類稅率優(yōu)惠政策的多個頑疾。
針對項目減免稅的政策主要有兩種：一是對項目所得減免，二是減計收入。這兩種政策相比較，針對項目所得減免雖然更公平，但是要求納稅人對項目單獨核算、提供復(fù)雜的申報資料，同時增加了稅務(wù)機關(guān)后續(xù)管理的難度，對征納雙方來說負擔(dān)都很重。因此，建議使用操作性更強的減計收入政策。
設(shè)計思路：一是以保持原有優(yōu)惠力度不變測算減計收入幅度。
稅率優(yōu)惠變成減計收入以后，對納稅人的優(yōu)惠力度不能減小，以此為目標(biāo)測算減計收入的幅度。以2016年大連市國稅局管轄的高新技術(shù)企業(yè)數(shù)據(jù)為例進行測算，原15%優(yōu)惠稅率政策下，200戶高新技術(shù)企業(yè)的應(yīng)納稅所得額為50.6億元，應(yīng)納稅額為7.4億元，當(dāng)年取得的高新技術(shù)產(chǎn)品或者服務(wù)的金額為593.9億元。計算一個減計收入的幅度，使減計收入后企業(yè)的應(yīng)納稅額保持不變。在本案例條件下，按照3.51%的幅度減計高新技術(shù)產(chǎn)品收入，和原15%低稅率的減免稅額是相同的。
保持原稅負水平下測算的減計收入比例，如果企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品收入的比例再提高，則減免的稅額增加，企業(yè)所得稅實際稅率下降；反之，則企業(yè)所得稅實際稅率上升，從而有效實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)的正向激勵作用。
當(dāng)企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品虧損時，減計收入政策仍然可以使用。減計收入后虧損加大，抵消其他產(chǎn)品的盈利，或加大以后年度可以彌補的虧損，解決了虧損企業(yè)不能享受優(yōu)惠的問題，擴大了優(yōu)惠面。
二是以簡單方便為原則對合同進行管理。
程序上以便于納稅人操作和易于稅務(wù)機關(guān)管理為原則，企業(yè)首先到技術(shù)部門進行登記減計收入的合同，由技術(shù)部門對合同內(nèi)容是否屬于鼓勵類項目進行確認。企業(yè)將經(jīng)登記確認的合同留存?zhèn)洳?，即可在申報時自行享受優(yōu)惠。以合同為核心的管理流程，技術(shù)部門關(guān)注焦點集中在合同本身所反映的業(yè)務(wù)內(nèi)容是否符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，稅務(wù)部門關(guān)注焦點集中在收入確認上。判斷標(biāo)準(zhǔn)簡潔明了，責(zé)任部門清晰，更容易操作和節(jié)約成本。三是梳理原有政策并入目錄統(tǒng)一管理。
鑒于現(xiàn)有的幾種認定類稅率優(yōu)惠有很高的相似度，建議將其都整合進入《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》目錄，統(tǒng)一管理，避免重復(fù)交叉。《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》定期更新，可以保證優(yōu)惠政策對象的精準(zhǔn)性。四是差異化確定不同領(lǐng)域的減計收入幅度。
建議針對不同的領(lǐng)域，分別確定減計收入的幅度，以差異化的減計收入幅度體現(xiàn)對各產(chǎn)業(yè)的不同支持力度。例如，高端外包業(yè)務(wù)減計收入幅度大于一般外包業(yè)務(wù)，重點軟件產(chǎn)品收入的減計幅度大于一般軟件產(chǎn)品等。這樣對高技術(shù)含量產(chǎn)業(yè)的激勵作用更明顯，導(dǎo)向性更強。
未來可引入超額累進稅率
超額累進稅率，是把征稅對象劃分為若干等級，對每個等級部分分別規(guī)定相應(yīng)稅率，分別計算稅額，各級稅額之和為應(yīng)納稅額。
目前，由于小微企業(yè)優(yōu)惠稅率的存在，我國實際上實行的是全額累進稅率。實際稅率在臨界點產(chǎn)生了巨大的差距，納稅人熱衷于進行不合理的稅收籌劃。如果采用超額累進稅率，則會很大程度上緩和臨界點的稅率差。超額累進稅率雖然計算上比較復(fù)雜，但是稅收負擔(dān)較為合理。韓國、日本等國在不同程度上對中小企業(yè)采用累進稅率征收公司稅（法人稅），都取得了良好的成效。我國可以借鑒發(fā)達國家的成熟做法，以適合我國國情的方式加以應(yīng)用。
另外，美國的超額累進稅率考慮到了少數(shù)大企業(yè)，對大企業(yè)實行貴賓優(yōu)惠稅率。稅收的本質(zhì)，一方面是政府通過稅收籌集資金并提供普遍性的公共服務(wù)；另一方面則是納稅人向政府購買公共服務(wù)。納稅大戶相當(dāng)于大批量采購公共服務(wù)，應(yīng)該在價格上給予一定優(yōu)惠。我國在設(shè)計超額累進稅率時，也可以在頂端的稅率設(shè)計上借鑒美國的這種做法，鼓勵企業(yè)做大做強。
在財政負擔(dān)能力范圍內(nèi)，考慮進一步擴大優(yōu)惠面，建議設(shè)計四級超額累進稅率（見表）。在財政允許的范圍內(nèi)，超額累進稅率的各檔級距和稅率可以進行調(diào)整。
課題組組長：徐成義
課題組成員：沈陽、王云華、韓琳
執(zhí)筆人：韓琳、王云華
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