近年來,檢察機(jī)關(guān)辦理的瀆職案件法院量刑偏輕現(xiàn)象較為突出,被告人被判處緩刑、免予刑事處罰的較為普遍,瀆職犯罪判決輕刑化的趨勢對瀆職犯罪的預(yù)防和打擊帶來了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響,這種現(xiàn)象不能不引起重視。下面筆者以2009年至2012年河南省淅川縣檢察院所辦理的瀆職犯罪案件為例,對瀆職犯罪案件輕刑化趨勢的原因及其對策作簡要分析。
一、瀆職犯罪案件判決情況
2009年至2012年淅川縣檢察院共立瀆職案件33件46人,全部被法院作出有罪判決,全部為輕刑。其中, 7人被判實(shí)刑(2人為有期徒刑六個(gè)月,5人為拘役),39人被判處免予刑事處罰,免予刑事處罰占有罪判決的84.8%。瀆職犯罪案件量刑偏輕可見一斑。
二、瀆職犯罪案件輕刑化的原因
1、法定刑偏低。瀆職犯罪共涉及37個(gè)罪名,在刑種設(shè)置上只有主刑,沒有附加刑;主刑只有拘役和有期徒刑,除徇私舞弊和私放在押人員可能判處十年以上有期徒刑外,其余罪名最高刑期均不超過十年。這種單一的刑種、偏低的量刑幅度讓大多數(shù)的瀆職侵權(quán)犯罪具有了適用三年以下有期徒刑的可能,也就是說具備了適用宣告緩刑和免予刑事處罰的前提條件。
2、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。瀆職犯罪大多為情節(jié)犯,行為人在犯罪行為達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重時(shí),才判予刑罰,在情節(jié)特別嚴(yán)重時(shí)判處更重的刑罰,但對于何謂情節(jié)嚴(yán)重、特別嚴(yán)重,刑法沒有予以明確。導(dǎo)致最高人民檢察院瀆職侵權(quán)犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)和重特大標(biāo)準(zhǔn),與法院系統(tǒng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不一致。如該院在辦理該縣林業(yè)局李某(正科級)濫用職權(quán)一案時(shí),起訴時(shí)認(rèn)定李某濫用職權(quán)套取國家該項(xiàng)目資金為160萬元,法院以其中71萬元無法落實(shí)為由最終認(rèn)定89萬元,判處李某拘役三個(gè)月。法院常常將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的重特大案件放在情節(jié)嚴(yán)重、重大損失、嚴(yán)重后果的第一檔量刑幅度內(nèi)判刑。
3、認(rèn)識不到位。瀆職犯罪的本質(zhì)是對國家權(quán)力的褻瀆,直接危害的是國家權(quán)力的公信力,客觀上對國家和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)利益造成了嚴(yán)重?fù)p害。尤其在損失后果方面,瀆職犯罪往往動輒就造成數(shù)百萬、數(shù)千萬元甚至數(shù)億元的經(jīng)濟(jì)損失,或者多人傷亡的悲慘后果。但由于人們已經(jīng)習(xí)慣于用貪污賄賂犯罪的標(biāo)準(zhǔn)來界定瀆職犯罪,往往以行為人個(gè)人沒有得到好處為由來否定瀆職犯罪的嚴(yán)重危害性,甚至僅僅把這當(dāng)做是工作失誤而否定瀆職犯罪的存在,認(rèn)為通過教育或者給予紀(jì)律處分就可以了,往往以教育挽救干部、維護(hù)單位形象等理由到檢察機(jī)關(guān)說情,甚至給檢察機(jī)關(guān)施以壓力。特別是2007年《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》正式實(shí)施后,行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法被判處刑罰的,給予開除處分。為了不被開除,瀆職犯罪行為人甚至其單位領(lǐng)導(dǎo)都會去做各方面的工作,緩刑、免予刑事處罰判決陡然增多。
4、審判監(jiān)督乏力。憲法第一百三十五條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約,以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”而實(shí)踐中,三機(jī)關(guān)在刑事案件的辦理中配合多于制約。特別是在職務(wù)犯罪案件的辦理中,參與機(jī)關(guān)只有檢法兩院,檢察機(jī)關(guān)偵查部門往往滿足于拿到法院判決有罪,而忽視了對審判結(jié)果(是否做到罪責(zé)刑相適應(yīng))的監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2009年至2012年淅川縣院公訴部門共對法院的14起刑事案件提起抗訴,但沒有一起職務(wù)犯罪案件。
三、瀆職犯罪案件輕刑化的負(fù)面影響
瀆職犯罪案件輕刑化的這種客觀結(jié)果在多個(gè)方面沖擊、掣肘檢察機(jī)關(guān)的瀆職犯罪防控能力。
一是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在外界質(zhì)疑、自身質(zhì)疑中無所適從,士氣不振。當(dāng)前一些瀆偵干警對查辦瀆職犯罪案件存在嚴(yán)重畏難情緒、畏懼心理,與瀆職犯罪輕刑化具有直接的關(guān)聯(lián)。
二是弱化檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督作用,影響檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威,檢察機(jī)關(guān)通過執(zhí)法活動監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況的憲法立意無形中被限制與剝奪。
三是壓縮檢察機(jī)關(guān)開展瀆職犯罪防控空間。輕刑化之下,檢察機(jī)關(guān)對發(fā)案單位的管理建議、教育訓(xùn)導(dǎo)缺乏底氣,難以收到預(yù)期效果。一些發(fā)案單位領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)辦錯(cuò)了案,抵觸各種檢察建議。
四是增加了瀆職犯罪防控工作的復(fù)雜性、艱巨性,助長了瀆職犯罪的部門保護(hù)、地區(qū)保護(hù)、行業(yè)保護(hù)現(xiàn)象,弱化人民群眾支持檢察機(jī)關(guān)反瀆職犯罪的熱情,惡化了檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)犯罪的工作環(huán)境。如果瀆職犯罪案件判決輕刑化的趨勢不及時(shí)改變,甚至進(jìn)一步嚴(yán)重的話,本就不理想的辦案環(huán)境將會進(jìn)一步惡化。
四、瀆職犯罪案件輕刑化對策和建議
1、進(jìn)一步完善立法。隨著法治建設(shè)的日臻完善,社會對依法行政的要求也越來越高,瀆職犯罪也越來越難以被容忍,我們必須通過進(jìn)一步完善立法,加大瀆職犯罪的懲治和預(yù)防力度。一是提高瀆職犯罪的法定刑。將一些罪名的最高刑期提高到無期徒刑或者死刑,徹底改變?nèi)藗優(yōu)^職犯罪都是輕罪的觀念。二是細(xì)化量刑幅度。每個(gè)量刑幅度設(shè)置具體的參數(shù),增強(qiáng)其可操作性。三是增加財(cái)產(chǎn)刑。對造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的瀆職犯罪給予經(jīng)濟(jì)上的制裁,提高犯罪成本,對能夠挽回?fù)p失的附加一倍以下罰金,無法挽回?fù)p失的沒收財(cái)產(chǎn)。
2、統(tǒng)一量刑標(biāo)準(zhǔn)。一是進(jìn)一步完善司法解釋。2013年1月9日,最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》正式實(shí)施,規(guī)定了濫用職權(quán)、玩忽職守罪名的具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn);明確瀆職犯罪當(dāng)中一般罪名與特別罪名的適用關(guān)系;明確除刑法另有規(guī)定的之外,瀆職當(dāng)中收受賄賂應(yīng)以瀆職罪和受賄罪數(shù)罪并罰;明確瀆職犯罪和其他犯罪罪名適用關(guān)系;明確國家機(jī)關(guān)上下級和集體研究形式瀆職犯罪刑事責(zé)任主體認(rèn)定;明確瀆職犯罪追訴期限的計(jì)算;進(jìn)一步明確國家機(jī)關(guān)工作人員這一瀆職犯罪主體的認(rèn)定范圍,為一些特殊主體瀆職犯罪的處理提供依據(jù):明確經(jīng)濟(jì)損失的時(shí)間界點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)損失的具體認(rèn)定,這對解決司法實(shí)踐中瀆職犯罪定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)罪并罰、徇私舞弊、損失后果認(rèn)定以及瀆職侵權(quán)犯罪處罰偏輕等突出問題具有重要意義。二是設(shè)置統(tǒng)一的緩免刑適用標(biāo)準(zhǔn)。2012年8月8日,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件嚴(yán)格適用緩刑、免予刑事處罰若干問題的意見》,規(guī)定“不如實(shí)供述罪刑的;犯有數(shù)個(gè)職務(wù)犯罪依法實(shí)行并罰或者以一罪處理的;瀆職犯罪中徇私舞弊情節(jié)或?yàn)E用職權(quán)情節(jié)惡劣的等情形,一般不適用緩刑或者免予刑事處罰”。三是進(jìn)一步加強(qiáng)溝通。對法、檢兩院在實(shí)際工作中遇到的問題,存在的分歧,通過定期召開座談會、聯(lián)席會議的形式,進(jìn)行溝通、達(dá)成共識。
3、進(jìn)一步提高認(rèn)識。通過各種渠道宣傳瀆職犯罪的危害性,使廣大干部和群眾不僅認(rèn)識到瀆職犯罪破壞了現(xiàn)有的法制環(huán)境,損害了國家和人民的利益,更充分認(rèn)識到瀆職犯罪的危害程度對國家未來的發(fā)展造成重大的不良影響,增強(qiáng)人民群眾舉報(bào)瀆職犯罪的積極性,減少領(lǐng)導(dǎo)干部阻礙查辦瀆職犯罪的對立情緒。一是加強(qiáng)預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪教育。要對執(zhí)法人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行經(jīng)常性的警示教育,通過剖析發(fā)生在身邊的瀆職侵權(quán)犯罪典型案例以案釋法,不斷提高依法行政與執(zhí)法能力。二是完善制度,形成打擊合力。要健全完善案件移送制度,凡瞞案不報(bào)的,依法依紀(jì)追究責(zé)任人的責(zé)任;把懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪納入政績考核。三是加大處罰力度,增加犯罪成本。對瀆職侵權(quán)犯罪采取零容忍的刑事政策,凡瀆職侵權(quán)必查處;加強(qiáng)對瀆職侵權(quán)犯罪案件查處及審判的全程監(jiān)督,對判處緩刑、免刑的,實(shí)行公開聽證說理制度,有利于職能部門和社會監(jiān)督,防止此類案件處理上的輕刑化;司法機(jī)關(guān)要將公職黨籍人員的判決書及時(shí)送達(dá)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門,相關(guān)部門要依據(jù)規(guī)定及時(shí)處理并公開處理結(jié)果。
4、加大審判監(jiān)督力度。一是公訴部門充分發(fā)揮審判監(jiān)督主力作用。對瀆職侵權(quán)犯罪的判決裁定文書實(shí)行專人審查,嚴(yán)格把關(guān);對檢察機(jī)關(guān)沒有提出適用緩刑、免刑量刑建議,而法院決定適用緩刑、免刑的判決,要重點(diǎn)審查,發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)糾正;對法院以被告人具有自首和立功情節(jié)為由對瀆職侵權(quán)犯罪被告人判處較輕的刑罰,要特別注意加強(qiáng)監(jiān)督;對法院適用法律明顯不當(dāng),量刑畸輕或畸重的,堅(jiān)決抗訴。二是落實(shí)檢察長列席審委會制度。檢察長和分管瀆職侵權(quán)工作的副檢察長要積極列席審委會,對審判活動進(jìn)行監(jiān)督,并對瀆職侵權(quán)犯罪案件發(fā)表意見。三是堅(jiān)決查辦司法不公背后的瀆職侵權(quán)犯罪。要注意把監(jiān)督糾正訴訟中的違法情況與查辦司法工作人員職務(wù)犯罪結(jié)合起來,要透過重罪輕判等現(xiàn)象深挖嚴(yán)查背后的玩忽職守、徇私枉法等犯罪。
(作者系河南省南陽市淅川縣檢察院副檢察長)
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