人民法院組織民辦學(xué)校破產(chǎn)清算，參照適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序，并依照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第五十九條規(guī)定的順序清償。
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《關(guān)于對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校如何組織清算問題的批復(fù)》的理解與適用
作者|孫佑海,吳兆祥,孫茜[最高人民法院]
來源|《人民司法·應(yīng)用》 2011年第05期
最高人民法院《關(guān)于對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校如何組織清算問題的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》)于2010年12月16日由最高人民法院審判委員會(huì)第1506次會(huì)議通過，2010年12月29日公布，自2010年12月31日起施行?，F(xiàn)對(duì)《批復(fù)》的制定背景和主要內(nèi)容介紹如下：
一、關(guān)于制定《批復(fù)》的背景
大力實(shí)施科教興國(guó)，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)，是黨和國(guó)家提出并長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)重大方針。1982年《憲法》第19條第4款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”第一次以憲法的形式確立了民辦學(xué)校的合法地位。此后，國(guó)家先后出臺(tái)《義務(wù)教育法》、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》等一系列法律、法規(guī)和政策，支持和鼓勵(lì)民辦教育事業(yè)發(fā)展，民辦學(xué)校數(shù)量迅猛增加。截至2009年底，全國(guó)共有各級(jí)民辦學(xué)校(教育機(jī)構(gòu))10．65萬所，各類學(xué)歷教育在校生達(dá)3065．39萬人，①極大地緩解了我國(guó)教育資源不足的供需矛盾?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》將民辦教育作為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量，為民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展帶來良好機(jī)遇。
在民辦教育規(guī)模迅速擴(kuò)大過程中，民辦學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，一大批實(shí)力強(qiáng)、特色突出的民辦學(xué)校發(fā)展得更加強(qiáng)大，而一些投入資金不足、教育質(zhì)量不高的民辦學(xué)校逐步陷入困境，民辦教育市場(chǎng)進(jìn)入亟須規(guī)范的調(diào)整發(fā)展期。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，標(biāo)志著民辦教育開始進(jìn)入依法辦學(xué)、依法治理階段。2003年《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施，明確了民辦學(xué)校設(shè)立、變更和終止，以及組織、活動(dòng)和監(jiān)督管理等內(nèi)容，民辦教育的法制建設(shè)又上了一個(gè)新臺(tái)階。
近年來，人民法院受理民辦學(xué)校相關(guān)案件數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中，因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的清算糾紛占有較大比重。民法上的清算程序有兩種方式：一是普通清算，適用于非因破產(chǎn)的企業(yè)法人解散，由企業(yè)自行清算或主管機(jī)關(guān)組織清算。二是特別清算，是指企業(yè)法人被宣告破產(chǎn)后，由人民法院組織的清算，以及在普通清算過程中，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)資不抵債情形時(shí)，由人民法院組織的清算。
堅(jiān)持依法清算是民辦學(xué)校有序退出市場(chǎng)的程序保障，也是民辦教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。《民辦教育促進(jìn)法》第58條規(guī)定：“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)務(wù)清算。民辦學(xué)校自己要求終止的，由民辦學(xué)校組織清算；被審批機(jī)關(guān)依法撤銷的，由審批機(jī)關(guān)組織清算；因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算。”該條規(guī)定的第一、二種情形屬于普通清算，由民辦學(xué)?；?qū)徟鷻C(jī)關(guān)組織清算；第三種情形屬于特別清算，即破產(chǎn)清算，由人民法院組織清算，但對(duì)于破產(chǎn)清算的申請(qǐng)主體以及清算程序等問題未作進(jìn)一步的明確。
2003年安徽省人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示：
一是民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的由哪個(gè)機(jī)關(guān)作出終止決定，是由法院決定還是由審批機(jī)關(guān)或政府決定；二是法院組織清算的操作程序依據(jù)什么規(guī)定來進(jìn)行。全國(guó)人大常委會(huì)法工委答復(fù)：從法律角度說，中學(xué)的終止及清算問題涉及對(duì)學(xué)校性質(zhì)的認(rèn)定，如果該中學(xué)是個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，可適用《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》關(guān)于個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的解散和清算的規(guī)定。
2005年8月，廣東省高級(jí)人民法院向最高人民法院就深圳市寶安區(qū)教育局申請(qǐng)華茂學(xué)校、建華職院終止清算案請(qǐng)示，最高人民法院答復(fù)：人民法院根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第58條的規(guī)定對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的民辦學(xué)校組織清算時(shí)，如果該民辦學(xué)校不屬于企業(yè)法人，則可以參照《民事訴訟法》中的破產(chǎn)還債程序進(jìn)行清算。其債務(wù)清償順序應(yīng)當(dāng)適用《民辦教育促進(jìn)法》第59條規(guī)定。[法客帝國(guó)(Empirelawyers)出品]
上述兩個(gè)答復(fù)適用范圍不盡相同。全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答復(fù)適用于未取得法人資格的民辦獨(dú)資學(xué)校，最高人民法院的答復(fù)適用于不屬于企業(yè)法人的民辦學(xué)校。2007年《民事訴訟法》修正，刪除破產(chǎn)還債程序的相關(guān)內(nèi)容，民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的法律適用再次出現(xiàn)困難。2010年5月，貴州省高級(jí)人民法院提交《關(guān)于遵義縣中山中學(xué)被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請(qǐng)示》，就民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的，人民法院如何受理、組織清算問題，向最高人民法院請(qǐng)示。最高人民法院研究室邀請(qǐng)全國(guó)人大法工委、教育部、民政部等相關(guān)部門召開了座談會(huì)，就相關(guān)問題進(jìn)行討論研究。鑒于貴州省高級(jí)人民法院所請(qǐng)示的問題具有一定普遍性，尤其在《企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施后，情況發(fā)生變化，有必要制定司法解釋予以規(guī)范。經(jīng)報(bào)最高人民法院院領(lǐng)導(dǎo)審批正式立項(xiàng)后，研究室開展了廣泛調(diào)研，征求本院相關(guān)庭室意見，并與全國(guó)人大法工委等部門多次溝通，起草了《批復(fù)》(草案)，后經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)審議通過，發(fā)布施行。
二、民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的適用范圍
(一)民辦學(xué)校的性質(zhì)
民辦學(xué)校的性質(zhì)決定了民辦學(xué)校的清算主體和清算程序。民辦學(xué)校的性質(zhì)，是指民辦學(xué)校是否具備法人資格的民事主體地位。由于法律對(duì)此規(guī)定不明確，一直頗具爭(zhēng)議?！睹褶k教育促進(jìn)法》第9條第3款規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！睹褶k教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中，民辦學(xué)校大多依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，登記為“民辦非企業(yè)單位”，對(duì)于其法律屬性未進(jìn)行明確。
《民法通則》以法人設(shè)立的宗旨和所從事的活動(dòng)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將法人區(qū)分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人。企業(yè)法人，是指依法設(shè)立的具有法人資格、營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)組織。民辦學(xué)校不得以營(yíng)利為目的，因此，民辦學(xué)校不應(yīng)成為企業(yè)法人。非企業(yè)法人，是指企業(yè)法人以外具有法人資格的組織。非企業(yè)法人又分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，民辦學(xué)校具有公益性?！督逃ā返?/span>31條規(guī)定，具備法人條件的學(xué)校，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。由此可見，民辦學(xué)校從其依法設(shè)立時(shí)起，就具備了法人資格，是事業(yè)單位法人，其法律性質(zhì)屬于非企業(yè)法人。因此，《批復(fù)》規(guī)定民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的主體范圍是“依照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第九條批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)?！?。
(二)民辦學(xué)校的破產(chǎn)能力
企業(yè)法人破產(chǎn)能力，是指企業(yè)法人得以申請(qǐng)破產(chǎn)程序，被人民法院宣告破產(chǎn)的資格。沒有破產(chǎn)能力的企業(yè)法人，不能申請(qǐng)或被申請(qǐng)破產(chǎn)程序。這種資格來源于《企業(yè)破產(chǎn)法》或者其他法律的特別規(guī)定。1986年制定的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》 (已失效)只賦予全民所有制企業(yè)破產(chǎn)能力，1991年制定的《民事訴訟法》第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”規(guī)定具有法人資格的非全民所有制企業(yè)具有破產(chǎn)能力。
民辦學(xué)校作為非企業(yè)法人，《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》、1991年《民事訴訟法》均未賦予其破產(chǎn)清算資格，不具有破產(chǎn)能力?！睹褶k教育促進(jìn)法》第58條第2款雖然規(guī)定了民辦學(xué)校資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算，但對(duì)于如何清算沒有具體的程序性規(guī)定。2007年6月1日施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》，在立法理念和制度設(shè)計(jì)上有了很大的創(chuàng)新與突破，其中之一是擴(kuò)大了《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍。該法第135條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。”該規(guī)定成為企業(yè)法人以外的組織具備破產(chǎn)能力，可以適用破產(chǎn)清算程序的法律依據(jù)。據(jù)此，《批復(fù)》明確民辦學(xué)?！皡⒄者m用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序”，享有破產(chǎn)清算的資格，具備破產(chǎn)能力。
三、民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的適用條件
破產(chǎn)原因是破產(chǎn)程序開始的前提，其存在與否是判斷破產(chǎn)申請(qǐng)能否成立、人民法院能否受理申請(qǐng)的法定依據(jù)。破產(chǎn)原因一般表現(xiàn)為債務(wù)人的債務(wù)狀況和財(cái)產(chǎn)狀況?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第2條第1款規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)?！笨梢姡飘a(chǎn)原因由“不能清償”、“資不抵債”、“明顯缺乏清償能力”等要件構(gòu)成。
《民辦教育促進(jìn)法》第56條第三項(xiàng)規(guī)定，民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的，應(yīng)當(dāng)終止。資不抵債，是指?jìng)鶆?wù)人全部資產(chǎn)總額不足以償付其所負(fù)全部債務(wù)總額。該債務(wù)不以已屆清償期為限，還包括未到期的債務(wù)。雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》與《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)破產(chǎn)原因的規(guī)定不同，但根據(jù)《立法法》第83條特別法優(yōu)于一般法的規(guī)定，《民辦教育促進(jìn)法》是特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先《企業(yè)破產(chǎn)法》適用于民辦學(xué)校的破產(chǎn)清算。因此，《批復(fù)》明確民辦學(xué)校出現(xiàn)“資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止”的，即可申請(qǐng)破產(chǎn)清算。
四、民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的程序
(一)申 請(qǐng)
破產(chǎn)申請(qǐng)是破產(chǎn)程序啟動(dòng)的前提。在破產(chǎn)程序的啟動(dòng)上，各國(guó)立法規(guī)定有申請(qǐng)主義和職權(quán)主義。申請(qǐng)主義，是指法院必須依據(jù)債權(quán)人、債務(wù)人等當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，無權(quán)自行依職權(quán)啟動(dòng)破產(chǎn)程序。職權(quán)主義，是指只要債務(wù)人發(fā)生破產(chǎn)原因，出現(xiàn)法律規(guī)定的特定情形，法院就可以依職權(quán)啟動(dòng)破產(chǎn)程序。我國(guó)關(guān)于破產(chǎn)的立法采申請(qǐng)主義而排除了職權(quán)主義，破產(chǎn)程序只能依債務(wù)人或債權(quán)人等申請(qǐng)而開始，人民法院不得依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)破產(chǎn)清算程序。
關(guān)于破產(chǎn)清算申請(qǐng)主體的一般規(guī)定?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第7條規(guī)定了三種破產(chǎn)申請(qǐng)主體：一是債務(wù)人可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)。二是債權(quán)人對(duì)于債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的，可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)。三是清算責(zé)任人，即企業(yè)法人已解散但未清算或者未清算完畢，資產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，依法負(fù)有清算責(zé)任的應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。因此，債務(wù)人、債權(quán)人和特定情況下對(duì)企業(yè)負(fù)有清算責(zé)任的人都可以成為破產(chǎn)清算申請(qǐng)主體。
民辦學(xué)校破產(chǎn)清算申請(qǐng)主體。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第58條的規(guī)定，民辦學(xué)校的清算方式有三種：一是民辦學(xué)校自行要求終止的，由民辦學(xué)校自行組織清算；二是民辦學(xué)校被審批機(jī)關(guān)依法撤銷的，由該審批機(jī)關(guān)組織清算；三是因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算。該條沒有直接規(guī)定民辦學(xué)校在資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止時(shí)，申請(qǐng)破產(chǎn)清算的主體。為了解決這個(gè)問題，《批復(fù)》規(guī)定，“人民法院組織民辦學(xué)校破產(chǎn)清算，參照適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序”。參照《企業(yè)破產(chǎn)法》第7條的規(guī)定，民辦學(xué)校、民辦學(xué)校債權(quán)人以及民辦學(xué)校清算責(zé)任人均可以成為破產(chǎn)清算的申請(qǐng)主體，向人民法院提出申請(qǐng)。
(二)終 止
實(shí)踐中，對(duì)民辦學(xué)校資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的，由哪個(gè)機(jī)關(guān)作出終止決定存有疑問。《民辦教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定了民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)終止的三種情形：一是按照學(xué)校章程規(guī)定要求終止的，必須經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這是由于民辦學(xué)校的終止不同于企業(yè)法人的終止，只需向登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記并公告即可。民辦教育是社會(huì)公益事業(yè)，民辦學(xué)校的活動(dòng)涉及社會(huì)公共利益和學(xué)生權(quán)益?！睹褶k教育促進(jìn)法》第53條、第54條、第55條明確規(guī)定，民辦學(xué)校的設(shè)立、分立、合并和變更等須報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，民辦學(xué)校的終止不僅需要開辦單位的同意意見，而且必須報(bào)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，以防止出現(xiàn)惡意終止辦學(xué)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等不良情形。二是被審批機(jī)關(guān)吊銷辦學(xué)許可證的。這是指民辦學(xué)校因違反法律、法規(guī)而被終止的情況，如出現(xiàn)《民辦教育促進(jìn)法》第62條規(guī)定的八種情形，擅自分立、合并民辦學(xué)校等，審批機(jī)關(guān)可以吊銷其辦學(xué)許可證，作出終止決定。三是因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的。對(duì)于民辦學(xué)校出現(xiàn)資產(chǎn)不足以償付其所負(fù)債務(wù)的情形時(shí)，審批機(jī)關(guān)可以作出終止決定。綜上，民辦學(xué)校的終止必須經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，審批機(jī)關(guān)的終止決定是民辦學(xué)校申請(qǐng)破產(chǎn)清算的前置程序。
五、民辦學(xué)校破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的清償順序
債權(quán)清償順序體現(xiàn)了法律對(duì)于不同債權(quán)的保護(hù)力度?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第113條規(guī)定，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照下列順序清償：(1)破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃人職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金；(2)破產(chǎn)人欠繳的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款；(3)普通破產(chǎn)債權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第59條第1款規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按照下列順序清償：(1)應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用；(2)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；(3)償還其他債務(wù)。
對(duì)于《企業(yè)破產(chǎn)法》和《民辦教育促進(jìn)法》之間存在的差異，應(yīng)當(dāng)根據(jù)兩法之間的關(guān)系來理解和適用?！睹褶k教育促進(jìn)法》屬于規(guī)范民辦學(xué)校的特別法，在確定清償順序時(shí)應(yīng)當(dāng)首先考慮《民辦教育促進(jìn)法》第59條的規(guī)定，在《民辦教育促進(jìn)法》第59條沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的情形下，可以參考《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的清償順序。按照上述原則，民辦學(xué)校破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償順序?yàn)椋?/span>(1)應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用；(2)應(yīng)發(fā)教職工的工資及所欠的應(yīng)當(dāng)劃人教職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用；(3)教職工的醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給教職工的補(bǔ)償金；(4)民辦學(xué)校所欠的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和所欠稅款；(5)普通破產(chǎn)債權(quán)。
附：最高人民法院關(guān)于對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校如何組織清算問題的批復(fù)
法釋(2010)第20號(hào)
（2010年12月16日最高人民法院審判委員會(huì)第1506次會(huì)議通過 2010年12月29日公布 2010年12月31日起施行）
你院《關(guān)于遵義縣中山中學(xué)被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請(qǐng)示》（（2010）黔高研請(qǐng)字第1號(hào)）收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
依照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第九條批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止，當(dāng)事人依照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第五十八條第二款規(guī)定向人民法院申請(qǐng)清算的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院組織民辦學(xué)校破產(chǎn)清算，參照適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序，并依照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第五十九條規(guī)定的順序清償。
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