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《行訴解釋》的精讀（五）

——不服涉及業(yè)主共有利益的行政行為

如何確定原告資格

孫煥煥  上海鐵路運(yùn)輸法院行政二庭法官

2018年2月8日開始施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》《行訴解釋》第十八條規(guī)定，業(yè)主委員會對于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。該條規(guī)定系首次在司法解釋的層面明確不服涉及業(yè)主共有利益的行政行為提起行政訴訟時，原告資格的確定規(guī)則。對于該條款，可以從幾個方面加以理解。

對于業(yè)主委員會與業(yè)主大會的關(guān)系，我國《物業(yè)管理條例》和《物權(quán)法》均有所涉及，認(rèn)為“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，業(yè)主委員會執(zhí)行業(yè)主大會的決定事項，2009年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《業(yè)主大會業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》則進(jìn)一步對業(yè)主委員會的權(quán)限范圍作出了明確的規(guī)定，賦予業(yè)主委員會日常物業(yè)管理事務(wù)的核心地位。由于業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，最終法律責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)者為全體業(yè)主，那么根據(jù)《行訴解釋》規(guī)定，業(yè)主委員會是當(dāng)然取得原告主體資格還是應(yīng)得到全體業(yè)主或業(yè)主大會的授權(quán)？第一種意見認(rèn)為，應(yīng)得到全體業(yè)主或業(yè)主大會的授權(quán)。在《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》并未修改的情況下，業(yè)主委員會仍然是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)利和責(zé)任應(yīng)歸于全體業(yè)主。業(yè)主委員會參與訴訟的依據(jù)是訴訟擔(dān)當(dāng)。訴訟擔(dān)當(dāng)是指本不是權(quán)利或者法律關(guān)系主體的第三人，對他人的權(quán)利或者法律關(guān)系有管理權(quán)，以當(dāng)事人的地位，就該法律關(guān)系產(chǎn)生的糾紛而形式行政訴訟實施權(quán)，判決的效力基于原法律關(guān)系的主體。訴訟擔(dān)當(dāng)根據(jù)其是來源于法律的明確規(guī)定還是原來的權(quán)利主體授予而分為法定的訴訟擔(dān)當(dāng)和約定的訴訟擔(dān)當(dāng)。業(yè)主委員會的成立本質(zhì)上是民事約定行為，對于業(yè)主委員會是否有權(quán)起訴，屬于民事約定的范疇。提起訴訟屬于重大事項，應(yīng)當(dāng)反映廣大業(yè)主的真實意志，因此，業(yè)主委員會行使訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)有業(yè)主大會的授權(quán)。授權(quán)形式可以是業(yè)主大會決定，也可以在物業(yè)管理規(guī)約中予以明確約定，這樣才能夠防止業(yè)主委員會超越職權(quán)、濫用職權(quán)，侵害到業(yè)主利益。第二種意見則認(rèn)為，業(yè)主委員會不需要全體業(yè)主或業(yè)主大會授權(quán)即具有原告主體資格。《行訴解釋》關(guān)于業(yè)主委員會起訴并未設(shè)定需要業(yè)主大會授權(quán)等條件，即以司法解釋的形式明確業(yè)主委員會作為“其他組織”的當(dāng)然訴訟主體資格，這屬于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)，這樣理解符合訴訟便利和經(jīng)濟(jì)的原則，能及時救濟(jì)受侵害的業(yè)主權(quán)益，有利于小區(qū)業(yè)主訴訟利益的維護(hù)，有利于化解群體性矛盾和糾紛。

筆者傾向于第二種意見，理由如下：一是從法理看，“獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任”并不是判斷一個組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件。業(yè)主委員會背后真正的權(quán)利義務(wù)主體是全體業(yè)主，業(yè)主委員會對外行為的法律后果，理應(yīng)由全體業(yè)主來承擔(dān)。二是從立法本意看，新行政訴訟法以保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益、解決行政爭議為立法宗旨，司法解釋的該條規(guī)定的目的在于暢通救濟(jì)渠道，確保有限司法資源的效益最大化，法院施加授權(quán)等前提條件缺乏依據(jù)，不符合立法本意。三是從業(yè)主委員會制度設(shè)置看，業(yè)主委員會由業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，履行業(yè)主大會賦予的職責(zé)，其成立有嚴(yán)格的程序規(guī)定，并依法要到行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，成立目的在于通過制定和遵從共同的契約和規(guī)章，進(jìn)行自主治理和經(jīng)營，維護(hù)全體業(yè)主的權(quán)益。由依法成立的業(yè)主委員會進(jìn)行起訴符合業(yè)主委員會制度設(shè)置初衷。四是從審判實踐看，針對涉及小區(qū)共有利益的糾紛，由業(yè)主委員會集中來提起行政訴訟，有利于對群體性、矛盾易激化案件的及時、有效審理和實質(zhì)性集中化解爭議。五是從救濟(jì)途徑看，如果業(yè)主委員會的行為違反了法定職責(zé)，或超越了業(yè)主大會的決議與授權(quán)范圍而侵害業(yè)主合法權(quán)益的，其行為的后果不得由全體業(yè)主承擔(dān)，而應(yīng)由有過錯的業(yè)主或業(yè)主委員會委員來承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)事人可以另行通過民事訴訟等途徑予以解決。當(dāng)然，業(yè)主也可以召開業(yè)主大會，重新成立新的業(yè)主委員會。六是從業(yè)主自治角度看，由于業(yè)主委員會的成立以及業(yè)主大會決議均屬于民事約定行為，如果業(yè)主認(rèn)為提起行政訴訟需要加以限制的，也可以在管理公約中對提起行政訴訟設(shè)置“需要經(jīng)過業(yè)主大會決議授權(quán)等”前置條件；若未約定加以限制的，則一般認(rèn)為具有提起行政訴訟的原告資格。

《行訴解釋》第十八條規(guī)定的業(yè)主委員會應(yīng)認(rèn)定為法定主體，即應(yīng)當(dāng)依據(jù)《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中關(guān)于業(yè)主委員會成立的條款依法成立，并經(jīng)過備案程序取得法定主體資格。若業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生后，尚未進(jìn)行備案程序的，其對備案或不予備案行為不服提起訴訟的，由于業(yè)主委員會成立本質(zhì)上屬于民事自治行為，其本身就是對備案不服而提起訴訟，在這種特殊情形下，應(yīng)當(dāng)肯定未經(jīng)備案的業(yè)主委員會具有原告主體資格。其他情形下，業(yè)主委員會則需要依法備案后方具有原告資格。

業(yè)主委員會只能就全體業(yè)主的共有利益對外主張權(quán)利。業(yè)主委員會是代表和維護(hù)廣大業(yè)主的整體利益而不是個別業(yè)主權(quán)益的組織，不能代表個別業(yè)主提起訴訟。因此，在行政行為侵害到小區(qū)業(yè)主共有利益的情況下方能由業(yè)主委員會提起行政訴訟?！肮灿欣妗睂儆诓淮_定性法律概念，在對其理解和適用上，要結(jié)合相關(guān)實體法律法規(guī)的規(guī)定予以認(rèn)定。如《物權(quán)法》第七十條至第七十四條規(guī)定了建筑物共有部分、建筑區(qū)劃內(nèi)道路、公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房等屬于業(yè)主共有，如果行政行為侵害到這些共有部位的權(quán)益的，應(yīng)認(rèn)為系侵害到業(yè)主共有利益，業(yè)主委員會有權(quán)提起訴訟。又如，《物業(yè)管理條例》第十七條第一款規(guī)定了管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)對業(yè)主的共同利益等作出約定，如果行政行為侵害到管理規(guī)約中約定的業(yè)主共同利益的，業(yè)主委員會也有權(quán)提起訴訟。

對于涉及業(yè)主共有利益的行政行為，業(yè)主委員會或雙過半業(yè)主具有起訴資格，由此隱含的含義應(yīng)是，業(yè)主個人不具有起訴資格。之前，以上海市的實踐看，有不少涉及小區(qū)業(yè)主共有利益的行政行為是允許業(yè)主個人起訴的。比如，針對街道辦作出的業(yè)主委員會發(fā)放備案證行為，法院均是實體審理后作出判決。對此，筆者認(rèn)為，在原告資格的把握上，在《行訴解釋》實施后，應(yīng)有所變化。如果業(yè)主個人因侵犯業(yè)主共有利益來起訴撤銷備案證的，應(yīng)認(rèn)定為不具有原告資格；如果業(yè)主為前任業(yè)主委員會成員，因改選侵犯其權(quán)益為由，起訴請求業(yè)主委員會備案證的，基于該業(yè)主個人權(quán)益的考慮，以及以往上海法院的實踐，以認(rèn)定其具有原告資格為宜。再如，小區(qū)維修基金歸全體業(yè)主共同所有，業(yè)主個人起訴請求撤銷行政機(jī)關(guān)審核同意動用住宅維修基金行為的，應(yīng)該情形下僅涉及小區(qū)業(yè)主共有利益，故應(yīng)認(rèn)定業(yè)主個人不具有原告資格。

 涉及業(yè)主共有利益的行政行為并非在任何情況下，業(yè)主個人均不可訴，如果除了涉及業(yè)主共有利益外，又專門針對業(yè)主個人侵害其權(quán)益的，則應(yīng)賦予業(yè)主個人起訴主體資格。如根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第十三條、第十四條的規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域符合本規(guī)定第十二條第二款所列應(yīng)當(dāng)成立業(yè)主大會條件之一的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)向物業(yè)所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處提出成立業(yè)主大會的書面報告，并提供相關(guān)材料。建設(shè)單位未及時書面報告的，業(yè)主可以向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處提出成立業(yè)主大會的書面要求。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)在接到建設(shè)單位書面報告或者業(yè)主書面要求后的六十日內(nèi)，會同區(qū)、縣房屋行政管理部門組建業(yè)主大會籌備組（以下簡稱籌備組）。筆者認(rèn)為，如果業(yè)主提出書面要求后，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或街道辦未及時成立業(yè)主大會籌備組或者業(yè)主大會的，業(yè)主起訴請求履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予其原告主體資格，因為法律規(guī)定了其具有提起書面要求的權(quán)利，且是履行法定職責(zé)申請的申請人，行政機(jī)關(guān)不作為，侵害到了法規(guī)賦予業(yè)主個人的權(quán)利，該權(quán)利具有個體性。如果對于成立業(yè)主大會籌備組的行為不服，提起撤銷或確認(rèn)違法之訴的，業(yè)主個人則不具有原告資格，因為該行為是侵害的小區(qū)共有利益。再如，在小區(qū)公共區(qū)域改綠地為涼亭，這涉及到小區(qū)共有利益，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定該建筑不構(gòu)成違法建筑。如果該涼亭同時影響到了旁邊居民的其他合法權(quán)益，如通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)益的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，業(yè)主個人針對相鄰權(quán)受損而具有起訴主體資格。又如，小區(qū)業(yè)主起訴請求相鄰地塊的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，如果提起訴訟的業(yè)主與該地塊直接相鄰，侵犯到其通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)的，應(yīng)認(rèn)為其具有原告資格；若并不直接相鄰，而以侵害小區(qū)共有利益為由提起訴訟的，則不具有原告主體資格。

對于行政行為涉及到小區(qū)業(yè)主共有利益，而小區(qū)未成立業(yè)主委員會的，應(yīng)如何認(rèn)定原告資格？對此，筆者認(rèn)為，單個業(yè)主代表不了全體業(yè)主的真實共同意志，要提起訴訟應(yīng)當(dāng)是大部分業(yè)主決定的結(jié)果。該種情形和業(yè)主委員會不起訴情形下，單過半數(shù)業(yè)主可起訴并無本質(zhì)不同。因此，可參照《行訴解釋》第十八條第二款關(guān)于業(yè)主委員會不起訴情形的規(guī)定，由專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。這樣才能代表業(yè)主的共同意志，權(quán)利和義務(wù)歸屬于全體業(yè)主。

司法解釋是對現(xiàn)行的法律具體運(yùn)用過程的細(xì)化和解釋，在此過程中并沒有創(chuàng)造新的法律規(guī)范，原法律規(guī)范在其生效之前就產(chǎn)生了法律效力。同時，司法解釋對某一法律實施的解釋，是對某類法律事實性質(zhì)的認(rèn)定，以確定其是否符合已生效的法律，是為方便司法機(jī)關(guān)更好地適用法律，并不對法律的效力產(chǎn)生影響。因此，司法解釋對被解釋的法律生效以后、該解釋施行以前的行為和事件具有溯及力。反之，被解釋的法律規(guī)定不能溯及的行為和事件，該司法解釋亦不能溯及。因此，《行訴解釋》作為對新行政訴訟法的全面解釋，自2018年2月8日施行，對新行政訴訟法于2015年5月1日實施后的行為和事件具有溯及力。對于新行政訴訟法實施后作出的行政行為，《行訴解釋》施行前已經(jīng)立案、尚未審結(jié)的案件，根據(jù)《行訴解釋》第十八條的規(guī)定，業(yè)主個人針對僅涉及業(yè)主共有利益的行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不符合《行訴解釋》第十八條的規(guī)定，不具有原告主體資格，裁定駁回起訴。

編輯 │ 汪  菲