作者：周立1 羅建章1 方平2
作者單位：
1.中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院；
2.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院
原文刊于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第10期
大食物觀的提出，將國家糧食安全問題的討論，由狹義的糧食安全觀，擴(kuò)展為廣義的食物安全觀。本文提出以權(quán)利安全為內(nèi)核的食物主權(quán)論，從中國21世紀(jì)保障食物安全要走向權(quán)利安全的角度，分析大食物觀背后，以保障食物主權(quán)為特征的國際潮流。在全球食物安全形勢嚴(yán)峻，食物權(quán)利難以保障的復(fù)雜局面下，中國通過構(gòu)建整全的食物主權(quán)體系，能夠更好回答“誰來養(yǎng)活21世紀(jì)的中國和世界”這一長期命題。
2022年，在聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告中，已將食物安全視為綜合概念，即“所有人在任何時候都能通過物質(zhì)、社會及經(jīng)濟(jì)渠道獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，滿足其積極、健康生活的膳食需求和膳食偏好”。最新的表述視角，為食物安全又加上了綜合性權(quán)利安全的維度。該維度源自食物主權(quán)理論。按2008年聯(lián)合國的《處于十字路口的農(nóng)業(yè)：全球報告》所述，食物主權(quán)是指“人民和主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)擁有自主決定自身農(nóng)業(yè)發(fā)展及食物政策的權(quán)利”。
由食物安全到食物主權(quán)的討論，不僅關(guān)系到糧食生產(chǎn)力發(fā)展的基本問題，還涉及以食物數(shù)量、質(zhì)量和權(quán)利為中心的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整與優(yōu)化的更高層次問題。同時，這些討論還與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)戶脫貧與公平發(fā)展、氣候變化、物種多樣性以及生態(tài)可持續(xù)等核心議題一道，深刻影響著聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實。由此，如何確保食物安全（側(cè)重數(shù)量安全和質(zhì)量安全），如何維護(hù)食物主權(quán)（側(cè)重權(quán)利安全），共同構(gòu)成了更具戰(zhàn)略性和前瞻性的食物綜合安全議題。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，“誰來養(yǎng)活中國”的“布朗命題”，已經(jīng)轉(zhuǎn)換為“誰來養(yǎng)活21世紀(jì)的中國和世界”這樣的新命題。中國的食物安全議題從糧食安全到食物安全，再到食物主權(quán)轉(zhuǎn)型，關(guān)注點也由“吃不飽”到“吃得飽”“吃得好”“吃得健康”轉(zhuǎn)變。中國依靠十分有限的自然資源，養(yǎng)活了中國人，為全球?qū)崿F(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的“零饑餓”目標(biāo)，作出了直接貢獻(xiàn)。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國糧食供求一直處在“緊平衡”狀態(tài)。在糧食安全問題上，仍需要保持高度警惕，居安思危。
（一）中國成就：從“吃得飽”向“吃得好”
養(yǎng)活21世紀(jì)的中國，重點不再是“養(yǎng)活”，而是“養(yǎng)好”，主要應(yīng)解決的是由營養(yǎng)升級引起的飼料用糧供應(yīng)問題，而非口糧安全問題?！俺缘蔑枴迸c“吃得好”含義不同，代表著兩層遞進(jìn)關(guān)系。第一層說明養(yǎng)活中國的問題已經(jīng)解決，第二層則強(qiáng)調(diào)營養(yǎng)升級與再平衡將成為影響中國食物需求的關(guān)鍵。未來，合理減少肉類和油脂消費，有助于調(diào)減過腹轉(zhuǎn)化的飼料用糧需求，進(jìn)而減少大豆、玉米等飼料用糧進(jìn)口。同時，優(yōu)化技術(shù)和減少浪費也是保障食物安全的重要政策選擇。
（二）全球挑戰(zhàn)：從“吃不飽”向“吃得飽”
養(yǎng)活21世紀(jì)的世界，當(dāng)前依然停留在“養(yǎng)活”的階段，需要重點關(guān)注印度和撒哈拉以南非洲等地“吃不飽”的問題。養(yǎng)活不斷增長的世界人口，在全球食物安全治理中具有長期性和艱巨性，需要提供中國經(jīng)驗和中國智慧，也需要中國承擔(dān)起參與全球食物安全治理的國際責(zé)任。隨著人口持續(xù)增長，食物安全作為全球性問題的重要性有增無減。世界各地的人口總數(shù)從1960年的30.3億人飆升到2020年的77.9億人。其中，非洲、拉美和亞洲的增長尤其明顯，增幅分別為373.1%、196.6%與172.2%。預(yù)計到2022年底，負(fù)擔(dān)不起營養(yǎng)充足飲食的人數(shù)將增加2.2億。如考慮氣候變化因素，在2010年至2050年期間，全球食物總需求最高將增長62%，而同期面臨饑餓風(fēng)險的人口將增長30%。
在缺乏食物數(shù)量和質(zhì)量保障的背后，中國怎樣與其他發(fā)展中國家一起，應(yīng)對食物權(quán)利分配的高度不均？當(dāng)前，全球食物危機(jī)已經(jīng)襲來，形勢十分嚴(yán)峻，中國需要高度重視自拉美興起，自下而上席卷全球的食物主權(quán)運動，才能更好筑牢中國高質(zhì)量發(fā)展之基，應(yīng)對國內(nèi)外系統(tǒng)性風(fēng)險，并承擔(dān)起全球食物安全治理責(zé)任。
全球化是一把雙刃劍。它本應(yīng)如新自由主義所描繪的那樣，通過促進(jìn)食物在世界范圍的高效流動，為全球零饑餓目標(biāo)做貢獻(xiàn)。但事實卻是，隨著全球食物市場的深化，食物權(quán)利分配不公問題愈發(fā)嚴(yán)重。這催生出自下而上的捍衛(wèi)食物主權(quán)的國際運動。20世紀(jì)90年代，源自拉美的跨國農(nóng)民組織“農(nóng)民之路”首次提出食物主權(quán)概念，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民生產(chǎn)與消費食物的自主性和能動性，有力地推動了消費者、民間組織等廣泛群體相繼加入食物主權(quán)運動。2008年，食物主權(quán)被寫入《處于十字路口的農(nóng)業(yè)：全球報告》，同年，包括中國在內(nèi)的58個國家和地區(qū)的政府認(rèn)可了該報告，這也成為國際食物主權(quán)運動由興起到成熟的重要標(biāo)志。
中國雖未制度性地引入食物主權(quán)話語，卻在努力養(yǎng)活中國人的長期奮斗中，事實上形成了一套由國家主導(dǎo)的，自上而下的食物主權(quán)框架。中國的食物主權(quán)論將食物安全視為“人類命運共同體”的組成部分，尊重和保障食物體系參與者的基本權(quán)利，在保障國家主權(quán)、人民主權(quán)和自然主權(quán)方面，做出了建設(shè)性努力。相對于其他絕大部分國家，新中國“耕者有其田”的土地制度設(shè)計，從根本上保障了小農(nóng)戶的土地和食物權(quán)利；強(qiáng)調(diào)“牢牢把住糧食安全主動權(quán)”的戰(zhàn)略決策，確保了人民群眾穩(wěn)定地獲取和利用食物。同時，得益于新型舉國體制的獨特優(yōu)勢，中國有足夠的能力將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為食物安全的治理效能，能以較高的糧食自給率保障國家發(fā)展的政策自主性。
面向整個21世紀(jì)，中國將比世界上任何主權(quán)國家更有希望構(gòu)建國家主導(dǎo)的食物主權(quán)體系。事實已經(jīng)證明，高度自主的食物主權(quán)體系，不僅能在疫情沖擊下應(yīng)對全球食物危機(jī)的挑戰(zhàn)，還為中國從“吃得飽”到“吃得好”“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”的歷史性轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略性保障。
中國通過由國家主導(dǎo)的自上而下的多層次食物安全治理實踐，走出了全球食物安全治理的“有組織地不負(fù)責(zé)任”，以新型舉國體制實現(xiàn)了“有組織地負(fù)起責(zé)任”，并在事實上建立了多層次食物主權(quán)體系的基本框架。它包括國家主權(quán)、人民主權(quán)、自然主權(quán)。深化對該實踐中各主體間互動過程與各層面之間影響機(jī)制的認(rèn)識，有助于促成多層次的食物安全治理合力，進(jìn)一步以新型舉國體制構(gòu)建和完善國家食物安全治理體系。
（一）國家主導(dǎo)食物安全治理
中國實踐表明，國家是構(gòu)建食物主權(quán)體系的主導(dǎo)力量。全球近三十年的食物主權(quán)運動，僅從小農(nóng)戶、消費者層面，或者依靠缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的農(nóng)民組織、國際組織，都無法對任何國家的食物主權(quán)，發(fā)揮根本性的保障作用。在外部力量企圖阻礙中國實現(xiàn)民族復(fù)興目標(biāo)，全球食物安全形勢嚴(yán)峻，食物權(quán)利難以保障的復(fù)雜形勢下，國家對中國食物主權(quán)進(jìn)行頂層設(shè)計，從而構(gòu)建整全的食物主權(quán)體系，顯得愈發(fā)重要。國家發(fā)動人民共同建設(shè)，不是任由市場決定，更不是交托給國際組織或世界市場。在食物安全治理上，包括權(quán)利安全在內(nèi)的綜合食物安全，從來不是單純的經(jīng)濟(jì)利益或市場交易的概念，更核心的含義在于它關(guān)乎國家主權(quán)、民族命運、世界格局。
（二）人民參與食物安全治理
人民主權(quán)是構(gòu)建國家食物主權(quán)的出發(fā)點和落腳點。食物主權(quán)不只是抽象的政治意志，更是具體到人民群眾食物生產(chǎn)、流通、分配和消費的日常實踐。因此，在“以人民為中心”的思想指引下，以新型舉國體制構(gòu)建中國食物主權(quán)體系，不是單純的國家決策，而是體現(xiàn)食物安全治理為了人民、食物安全治理依靠人民、食物安全治理成果由人民共享的現(xiàn)代化治理實踐。中國食物主權(quán)體系將國家倡導(dǎo)的國家安全觀與人民對美好生活的向往有機(jī)結(jié)合，以包容性的視角，在國家意志和人民實踐“上下來去”的良性互動中，實現(xiàn)食物主權(quán)的有效治理。
（三）自然生態(tài)成為食物安全治理的基礎(chǔ)
自然主權(quán)承認(rèn)并尊重自然環(huán)境的主體性，為可持續(xù)食物體系提供基礎(chǔ)保障。理解和強(qiáng)調(diào)自然界在食物體系中的基本“權(quán)利”，不甚容易。尊重自然規(guī)律，與自然萬物共生共存共發(fā)展，是人類農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中長期重視的基本原則。作為基礎(chǔ)層面的食物主權(quán)，自然主權(quán)至少包括普惠分配、物種多樣性以及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)三個緊密鏈接的層面。
（四）中國食物主權(quán)體系的上下互動
中國以新型舉國體制實現(xiàn)了“有組織地負(fù)起責(zé)任”，在事實上形成了多層次食物主權(quán)體系，建立了良性的上下來去的互動關(guān)系，這使得中國在保障食物主權(quán)上，不僅能夠“看得見”食物權(quán)利的戰(zhàn)略意義，“拎得清”食物體系參與主體的利害關(guān)系，還能“聽得到”食物體系存在的問題，并做出及時調(diào)整。
第一，人民食物主權(quán)層面的探索。在食品安全危機(jī)爆發(fā)之后，生產(chǎn)者、消費者對于“吃得好”“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”的基本訴求，使小規(guī)模的高效優(yōu)質(zhì)食物生產(chǎn)如雨后春筍一般出現(xiàn)。以廣西土生良品餐廳、北京小毛驢市民農(nóng)園、北京有機(jī)農(nóng)夫市集等為代表的替代性食物體系經(jīng)營主體，得到迅速發(fā)展。伴隨著替代性食物體系的興起，更多的年輕人返鄉(xiāng)參與可持續(xù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營。同時，食物消費理念變革開始出現(xiàn)，由學(xué)者推動的人民食物主權(quán)討論逐漸興起。此外，中國科學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院等國家級科研單位，與地方單位和普通農(nóng)戶一同構(gòu)建農(nóng)民種子網(wǎng)絡(luò)，探索在地保護(hù)與生產(chǎn)技術(shù)，推進(jìn)種質(zhì)資源的活態(tài)保護(hù)與利用。諸多關(guān)于人民食物主權(quán)的嘗試，為保障國家食物主權(quán)，奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。
第二，國家食物主權(quán)層面的響應(yīng)。人民食物主權(quán)的變革，得到國家食物主權(quán)的響應(yīng)與支持?！俺缘脿I養(yǎng)”“吃得健康”的理念，讓更多的生產(chǎn)者、消費者對食物多元價值有了新的認(rèn)知，共同塑造起中國對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的話語和實踐空間。鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)文明等新理念也正加快從戰(zhàn)略討論走向具體政策。國家從保障生產(chǎn)潛力的角度，提出了“藏糧于地、藏糧于技”政策；從可持續(xù)開發(fā)生產(chǎn)資源的角度，強(qiáng)調(diào)“18億畝耕地紅線”與“地力保護(hù)”政策，不斷推進(jìn)“農(nóng)業(yè)多種功能”政策的實施，并在2022年提出“種業(yè)振興”政策；著手設(shè)計政策工具，主動參與生物多樣性保護(hù)的全球議程，積極應(yīng)對氣候變化對食物體系的長期挑戰(zhàn)。國家主導(dǎo)自然主權(quán)的重新拾回，讓中國擁有食物安全治理的自然基礎(chǔ)和基本能力。
第三，中國對自然主權(quán)的強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生了廣泛的國際影響?！笆澜缡峭酃矟?jì)的命運共同體，共促人與自然和諧共生、命運與共”，這反映了人類對普惠分配和公平正義的本能追求。農(nóng)業(yè)與食物體系的基礎(chǔ)是自然生態(tài)環(huán)境的普惠性贈予。自然主權(quán)得到尊重，表現(xiàn)為食物在自然與人類溝通、文化形成、社會交往中的基礎(chǔ)性作用被重新認(rèn)可。動植物生長過程也是以自然再生產(chǎn)為主導(dǎo)的，任何人或者組織無法完全控制，人類的活動只是極少部分地參與了維持、改造、更新的工作?；貧w這一基本常識，就有機(jī)會真正實現(xiàn)基礎(chǔ)層面上的自然主權(quán)，并促進(jìn)三層次食物主權(quán)的良性互動。
本文討論了21世紀(jì)中國的食物安全與食物主權(quán)，回應(yīng)食物安全治理的新挑戰(zhàn)，得出如下結(jié)論：
第一，食物主權(quán)論在食物安全討論中具有基礎(chǔ)性地位。在大食物觀的推動下，根據(jù)食物主權(quán)論，有助于促進(jìn)中國樹立包括食物數(shù)量安全、質(zhì)量安全和權(quán)利安全的食物安全觀，以守好糧食安全底線，夯實食物安全基礎(chǔ)，并提供應(yīng)對全球食物危機(jī)的中國智慧，主動參與全球食物安全治理。
第二，踐行食物主權(quán)論，中國以新型舉國體制建立了多層次的食物主權(quán)體系。在全球食物安全治理出現(xiàn)“有組織地不負(fù)責(zé)任”時，中國以新型舉國體制實現(xiàn)了“有組織地負(fù)起責(zé)任”，不僅回答了“誰來養(yǎng)活21世紀(jì)的中國”的國際擔(dān)憂，實現(xiàn)了大食物觀要求的“吃得好”“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”，并進(jìn)一步確?！俺缘每沙掷m(xù)”，做到“吃得負(fù)責(zé)任”。
為進(jìn)一步形成食物安全治理中國方案，未來對食物主權(quán)體系的討論，還可從如下兩個層面進(jìn)行：
第一，拓展食物主權(quán)，開啟更廣闊的大食物觀討論空間。食物主權(quán)取決于屬地權(quán)，關(guān)乎生存權(quán)。因此，在“走出去”“請進(jìn)來”的過程中，如何兼顧海外產(chǎn)地的生產(chǎn)者食物權(quán)利；如何強(qiáng)化海外供應(yīng)鏈和價值鏈的主動性和主導(dǎo)權(quán)；如何塑造國家在國際食物權(quán)利談判進(jìn)程中的主動地位等重大問題，均值得進(jìn)一步分析。
第二，踐行食物主權(quán)，設(shè)置更廣泛的操作性議題。提供食物主權(quán)體系的中國智慧，有利于促成中國與其他國家或地區(qū)關(guān)于食物主權(quán)的對話。怎樣在國際對話中展開維護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益，建立在地化保障體系；怎樣促進(jìn)消費者理解食物的多元價值，提升消費者與生產(chǎn)者之間的相互信任水平；怎樣提升企業(yè)社會責(zé)任，促進(jìn)國家食物供應(yīng)鏈與價值鏈的權(quán)利安全等，都可以在食物權(quán)利安全和整全治理的視野下，開啟新一輪具備國際視野和全球治理觀念的研究。
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