健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系
社會保障與人民的幸福安康息息相關，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期要著力保障和改善民生，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。這是一項十分重要而艱巨的任務，我們要認真貫徹落實。
一、正確把握社會保障體系建設的基本方針和目標
“十一五”期間，我國社會保障體系的框架基本確立，城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度建設取得突破性進展，各項社會保險覆蓋人數(shù)迅速增長，資金規(guī)模進一步擴大，保障水平逐步提高，管理服務網(wǎng)絡不斷完善，不僅為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用，也為“十二五”時期社會保障事業(yè)的進一步發(fā)展奠定了堅實基礎。
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”期間健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，必須堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。“廣覆蓋”，就是要盡快健全社會保障制度并迅速普及城鄉(xiāng)，把人人享有基本社會保障作為社保制度建設的優(yōu)先目標；“?；?#8221;，就是要從我國社會主義初級階段的基本特征出發(fā)，充分考慮各方面承受能力，確定與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的基本保障水平；“多層次”，就是要以政府主導的社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，構建多層次體系，滿足人民群眾多樣化的保障需求；“可持續(xù)”，就是在著力解決現(xiàn)實突出問題和歷史遺留問題的同時，著眼長遠，統(tǒng)籌協(xié)調，探索建立長效機制，保持社會保障事業(yè)長期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。
按照這一基本方針，“十二五”期間我國社會保障體系建設，應重點在增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性方面加以完善，再經(jīng)過5年的努力，使我國社會保障制度基本完備，突出的歷史遺留問題總體上得到解決；覆蓋范圍進一步擴大，廣大人民群眾能夠更好地分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果；保障水平穩(wěn)步提高，并逐步縮小相關群體之間的保障水平差距；多層次的體系比較健全，資金基礎更加雄厚，可持續(xù)發(fā)展能力增強；管理服務更加高效便捷，為全面建設小康社會提供更有力的支撐。
二、加快完善社會保障制度
按照黨的十七屆五中全會的要求，“十二五”期間要在加快完善社會保障制度上下功夫，重點推進四項制度建設。
一是實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的重大舉措。黨的十七屆三中全會決定提出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。”2009年9月，國務院印發(fā)了關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見，正式啟動新農保試點，首批試點覆蓋面達11.8%。2010年試點范圍擴大至23%左右。新農保制度實行普惠與激勵相結合，年滿60周歲的農村老年居民都可以領取由政府支付的基礎養(yǎng)老金，農民個人繳納的養(yǎng)老保險費全部計入個人賬戶，政府還給予補貼。新農保制度的建立，是中央繼免除農業(yè)稅、實行農村直補和新型農村合作醫(yī)療之后又一重大惠農政策，是我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的又一重大突破。“十二五”時期，要進一步擴大新農保試點面，到期末實現(xiàn)在全國全面實施；要完善新農保政策，搞好與相關制度的銜接和政策配套；要加強基金的監(jiān)管，確?；鸢踩暾?；還要結合新農保制度推進的情況，適時制定實施城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保障制度，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一。
二是推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。這是統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度的必然要求。十七大要求“促進企業(yè)、機關、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革”。2008年，國務院制定《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，決定在5個省市先期試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套推進。“十二五”期間，要在繼續(xù)完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的同時，推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，重點是實行統(tǒng)賬結合的基本制度，適應人員流動的需要；基本養(yǎng)老金待遇與繳費長短和多少更緊密地聯(lián)系，增強激勵機制；實行適合機關事業(yè)單位特點的補充養(yǎng)老保險辦法，實現(xiàn)多層次的保障；要確保國家規(guī)定的原有待遇水平不降低，實現(xiàn)新老制度的合理銜接和平穩(wěn)過渡。
三是實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這是養(yǎng)老保險制度的重大突破，符合社會保險的大數(shù)法則，有利于在大范圍分散風險，提高資金使用效率；又可以厘清中央與地方政府的責任，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一、規(guī)范；還有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系在全國范圍內順暢轉移接續(xù)，從體制上消除影響勞動力跨地區(qū)合理流動的障礙。到2009年底，全國已全面實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，為實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌奠定了堅實的基礎。實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，涉及中央和地方、各地方之間利益關系的重大調整，既要統(tǒng)一規(guī)范，又要適合各地特點，給地方留有調節(jié)余地，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。還需要建立健全一整套機制和政策，并在實施中不斷完善。
四是進一步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老基金投資運營。這是應對人口老齡化、實現(xiàn)養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。到2009年，已有13個省份開展“做實”試點，累計做實1600億元。目前，全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險結余積累資金1.3萬多億元，個人賬戶的大部分還只是權益記錄，沒有做實；同時，隨著制度的健全和普及，新農保和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶基金也將迅速積累，做實和投資運營的需求愈益突出。“十二五”期間，我國60歲以上老年人口比重將從期初的不到13%提高到期末的15%左右；到20年代末將進入人口老齡化高峰期，屆時養(yǎng)老保險基金和財政資金都將面對更大壓力。我們必須抓住經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的有利時機，在確保當期養(yǎng)老金發(fā)放的前提下，進一步擴大做實個人賬戶規(guī)模，積極穩(wěn)妥推進基金投資運營，實現(xiàn)保值增值，為應對老齡化高峰的挑戰(zhàn)奠定更加堅實的物質基礎。
三、逐步擴大社會保障覆蓋范圍
覆蓋面大小是反映社會保障制度可及性和有效性的首要指標。到2010年9月底，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險分別達到25025萬人、42072萬人、13147萬人、15871萬人、11973萬人，均超額完成“十一五”規(guī)劃確定的指標任務。剛剛開始試點的新農保也覆蓋了6000多萬人，到年底將超過1億人。“十二五”時期擴大社會保障覆蓋范圍的重點：一是對城鎮(zhèn)就業(yè)群體，重點做好農民工、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；二是繼續(xù)解決體制轉軌的歷史遺留問題，全面落實關閉破產企業(yè)退休人員納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的政策，將未參保集體企業(yè)職工和原“家屬工”、“五七工”等納入基本養(yǎng)老保險制度，將企業(yè)“老工傷人員”全部納入工傷保險統(tǒng)籌管理；三是對目前實行自愿參保原則的新農保、新農合以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，通過強化政策激勵，引導符合條件的群眾積極參保、長期參保，并對殘疾人等困難群體參保給予更多支持；四是完善被征地農民的社會保障政策，實行先保后征，切實保障他們的合法權益。
四、逐步提高社會保障標準
黨的十六大以來，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，我國社會保障的水平不斷提高。“十二五”時期，還要進一步提高社會保障待遇水平，使人民群眾切實分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。但是，我國人口多、底子薄、差別大，提高社會保障水平必須始終堅持“?；?#8221;的方針，積極而為，量力而行，加大公共財政對社會保障的投入，區(qū)別輕重緩急循序漸進，逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和各類群體之間的待遇差距。一是繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇，并研究建立與經(jīng)濟發(fā)展、工資增長、物價水平相聯(lián)系的正常調整機制；二是通過實行門診統(tǒng)籌，把多發(fā)病、常見病的診療費用納入基本醫(yī)療保險支付范圍，擴大受益面，穩(wěn)步提高職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農合的報銷水平和最高支付限額；三是大幅度提高工亡待遇及相關工傷保險待遇標準；四是擴大失業(yè)保險基金支付范圍，發(fā)揮預防失業(yè)、促進就業(yè)的作用，并建立預防、補償、康復三位一體的工傷保險體系，使參保者不是消極地等待風險補償，而是從積極的社會保險政策中獲益。
五、構建多層次社會保障體系
現(xiàn)階段，我國多層次的社會保障體系主要分三個層次。第一是“托底層”。主要是通過最低生活保障、醫(yī)療救助、農村“五保”等制度對城鄉(xiāng)的貧困家庭和居民給予社會救助，通過社會福利制度對鰥寡孤獨等特定群體給予照顧。所需資金全部由政府支出。第二是“主干層”。主要是通過實施權利與義務相聯(lián)系的社會保險制度，為參保人員提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等基本保障。政府強制或引導社會保險制度實施，并承擔必要的財政責任。第三是“補充層”。國家鼓勵和引導用人單位根據(jù)條件，建立企業(yè)年金、職業(yè)年金和補充醫(yī)療保險制度，發(fā)展商業(yè)保險，以滿足不同社會成員的保障需求。
“十二五”時期，構建多層次社會保障體系要從以下三個方面著力推進：一是積極發(fā)展和規(guī)范養(yǎng)老保險的企業(yè)年金和職業(yè)年金，通過更有力的稅收優(yōu)惠政策鼓勵用人單位為勞動者建立補充保險；二是發(fā)展商業(yè)人壽和健康保險，引導和規(guī)范各類社會機構和市場主體興辦補充性社會保障事業(yè)，滿足人民群眾更高的或特定的保障需求；三是進一步完善城鄉(xiāng)社會救助制度，逐步擴大最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度保障范圍，逐步提高城鄉(xiāng)低保、農村五保、醫(yī)療救助等待遇水平，切實保障城鄉(xiāng)貧困人口、在校貧困大學生等群體的基本生活。
六、不斷提高社會保障管理服務水平
目前我國的社會保障管理服務體系已在全國普遍建立，隨著社會保障制度覆蓋人群的擴大和社?；鹨?guī)模的增長，對服務高效、便捷和管理嚴密、精細的要求也越來越高。“十二五”時期，要進一步提高社會保障管理服務水平：一是以基層為重點加強社會保障基層服務平臺建設，按照以人為本的要求，規(guī)范和優(yōu)化社會保障管理服務流程，推進標準化建設；二是加強社會保障信息網(wǎng)絡建設，加快建設項目齊全、全國聯(lián)網(wǎng)的社會保障信息管理系統(tǒng)，及時、準確記錄保障對象的繳費和權益，確保待遇支付；三是大力推進標準統(tǒng)一、功能兼容的社會保障卡的應用，爭取早日實現(xiàn)“人手一卡”和“一卡通”，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，對全體參保群眾做到“記錄一生，服務一生，保障一生”。（作者：人力資源和社會保障部部長 尹蔚民）
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