從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也是一個世界性的難題。對此，我國黨和政府明確提出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”的主張。對于“中國特色城鎮(zhèn)化道路”，無論是理論界還是實踐部門都進行了大量的探索，提出了不少主張，形成了不少共識，但仍存在不少分歧。在我們看來，無論從理論上還是實踐上，“中國特色”或“中國道路”只能是基于“中國國情”并有助于解決“中國問題”。也正因如此，要回答“中國特色城鎮(zhèn)化道路”首要的就是必須科學(xué)分析我國城鎮(zhèn)化所處的特殊背景和條件，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化面臨的突出問題，才有可能提出有切合實際的解決之道。基于此，本文試圖對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨的主要問題進行討論，并對如何穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化提出建議。
改革以來，隨著我國城市化的發(fā)展，人們也展開了對城市化問題的研究，并對我國城市化道路進行了探討，提出了不少獨到的見解和主張，也達成了不少共識。在城市化的道路的討論中，國內(nèi)學(xué)界和政界一開始就注意到我國的特殊國情并提出走特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中國建筑學(xué)會學(xué)術(shù)委員會區(qū)域規(guī)劃和城市經(jīng)濟學(xué)組曾在南京召開了“中國城鎮(zhèn)化道路”學(xué)術(shù)討論會。與會代表普遍認為：“'城市化’是當(dāng)今世界性大問題，為各國所共有，但是，各國具體國情不同，其'城市化’道路也各有特點。中國是以計劃經(jīng)濟為主的社會主義國家，中國城市化道路當(dāng)然也具有不同于資本主義國家城市化道路的特色。”代表們還對“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的概念進行專門的討論，普遍認為：“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同義語，是對外來語“Urbanization”一詞的不同譯法。Urbanization是人口從農(nóng)村向各種類型的城鎮(zhèn)居民點轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)可以泛指市和鎮(zhèn)，城市也含城鎮(zhèn)的意思，但我國的鎮(zhèn)量多面廣，從我國國情和科學(xué)含義看，運用“城鎮(zhèn)化”比“城市化”詞語更為準(zhǔn)確、嚴密，主張用“城鎮(zhèn)化”的概念取代“城市化”，以示中國城市化道路的特殊性。
不過，對于什么是中國特色的城鎮(zhèn)化道路以及如何推進我國的城鎮(zhèn)化，迄今為止，人們并沒有一致的看法。不僅如此，隨著我國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，人們對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的利弊得失及未來的走向的爭論愈益激烈，最主要的分歧集中在如下幾個問題上：
對于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點是“大城市”還是“小城鎮(zhèn)”，國內(nèi)學(xué)界已經(jīng)進行了長期的爭論。在1982年“中國城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會”上，與代表就強調(diào)我國農(nóng)業(yè)剩余人口只能就地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，“離土不離鄉(xiāng)”，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。1983年，費孝通先生提出“小城鎮(zhèn)、大問題”之后，發(fā)展小城鎮(zhèn)也成為理論界和政策層的主流思想。這不僅是因為龐大的農(nóng)村人口而“城市供給不足”，也是因為城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的連接點，有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移及工業(yè)化。特別是在城鄉(xiāng)二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差也使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的必然選擇。然而，“小城鎮(zhèn)論”也受到一些人士的批評。特別是針對上世紀(jì)90年代“小城鎮(zhèn)遍地開花”，造成城鎮(zhèn)功能不全，資源浪費，一些學(xué)者提出應(yīng)“發(fā)展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等等建議。如尚啟君和周炳林等分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用不同角度分析，提出大城市化模式是最優(yōu)的城市化模式，我國應(yīng)走發(fā)展大城市的城市化道路。楊波、朱道才、景治中則通過對世界各國城市化發(fā)展階段考察提出我國應(yīng)該選擇集中型城市化和大城市的道路。原新、唐曉平等提出“都市圈化：一種新型的中國城市化道路”。
城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過程，也引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會急劇的變遷。無論在國外還是國內(nèi)，城市化對鄉(xiāng)村的影響與后果一直是人們所關(guān)注和爭論的問題。雖然人們普遍認為城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，并縮小城鄉(xiāng)差別，但是，也有一些人對此持批評的態(tài)度。特別是進入新世紀(jì)以后，黨中央提出新農(nóng)村建設(shè)以后，有的強調(diào)在中國現(xiàn)行條件下應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村;“社會主義新農(nóng)村建設(shè)，針對的話語是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”，“要在市場化和城市化以外來想辦法”。甚至提出“農(nóng)民工應(yīng)回到農(nóng)村去”的主張。在黨國英看來，這些人“錯誤地詮釋國家'建設(shè)社會主義新農(nóng)村’的政策意見，隱約向我們表達了這樣一種主張：國家把農(nóng)村建設(shè)好，農(nóng)民兄弟們就待在農(nóng)村，別進城了;靠農(nóng)業(yè)或農(nóng)村產(chǎn)業(yè)也能讓農(nóng)民致富，農(nóng)民沒有必要到城里去!”
雖然近些年來我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率大幅度提升，但是，一些學(xué)者不僅對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率的數(shù)量表示懷疑，更對城鎮(zhèn)化的品質(zhì)提出質(zhì)疑。根據(jù)目前我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計口徑，近1.5億農(nóng)民工被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中。事實上，由于這部分城鎮(zhèn)人口具有較大的流動性和不穩(wěn)定性，并沒有完成向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和融入的過程，同時也未能完全享有城鎮(zhèn)居民的福利，具有“半城鎮(zhèn)化”的性質(zhì)。因此，在一些人看來，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化不僅數(shù)量虛高，且質(zhì)量也較差。只要城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村農(nóng)民各方面公共福利差距依然巨大，戶籍改革繼續(xù)緩步不前，暫居城鎮(zhèn)的人員不能真正融入城鎮(zhèn)，這種城鎮(zhèn)化就只能是一種“偽城鎮(zhèn)化”。
截至2009年底，我國城鎮(zhèn)人口達6.2億，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期。在有的學(xué)者看來，“中國已經(jīng)有了全世界最大規(guī)模的城市人口，它所連帶發(fā)生的問題，不僅僅只是一般的社會問題，更為嚴重的是資源、環(huán)境、生態(tài)等等方方面面的問題。剛搞改革開放時，中國城鎮(zhèn)人口只有兩億，現(xiàn)在接近六億，已經(jīng)翻了一番半。這20多年，中國經(jīng)濟翻了兩番，城鎮(zhèn)人口翻了一番半，這應(yīng)該說絕對不是城市人口發(fā)展慢，而是城市化發(fā)展速度非?？欤撤N程度上甚至可以說是有點兒過快?！蹦壳啊拔覈呀?jīng)出現(xiàn)了城市化的'大躍進’，這是一股在全國范圍內(nèi)從上到下的大規(guī)模的'造城運動’。城市化脫離了循序漸進的原則，超出了正常的城市化發(fā)展軌道”。與此相反，一些學(xué)者認為我國城市化水平仍落后于工業(yè)化速度及非農(nóng)就業(yè)人數(shù)，“中國城市化的速度絕不是快了，而是慢了。”
僅從上述爭論來看，人們對于我國城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路、重點、速度、品質(zhì)及其后果存在明顯的分歧。不過，人們普遍注意到我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民大國的特殊背景，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的很不相同的社會政治和制度條件，特別是城鄉(xiāng)二元化的體制的制約。事實上，這一切正是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的國情條件并由此產(chǎn)生了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊問題。
在任何社會中，城市化都是在特定的自然、經(jīng)濟、社會、政治及歷史背景下進行的，不可避免地受到特定的環(huán)境、條件和制度的制約。從我國城鎮(zhèn)化的實踐來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展一直受到多重因素的制約并呈現(xiàn)出不同的發(fā)展方式。其中，最突出表現(xiàn)在三個方面：
城鎮(zhèn)化首要的表現(xiàn)和核心的內(nèi)容是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集。我國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)及主要困難之一就是如何順利轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口尤其是龐大的剩余勞動力。然而，長期以來，我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移一直受制于城鄉(xiāng)二元化的體制，在狹小的空間中選擇，并由此引發(fā)諸多的問題。
早在20世紀(jì)80年代，郭書田、劉純彬等人就曾指出，當(dāng)今中國城鄉(xiāng)的二元化是由二元戶籍制度為核心的，包括二元糧食供應(yīng)制度、二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元醫(yī)療制度以及二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的14種具體制度構(gòu)成、支持和維持的。在二元化體制下，國家通過行政、法律和政策的手段把全體社會成員劃分為城市戶口與農(nóng)村戶口兩大類，將其生產(chǎn)、職業(yè)、居住及生活空間固定化，城鄉(xiāng)之間人口、資源難以順利流動。改革開放以來，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，放寬農(nóng)民進城的政策，逐漸打破了長期城鄉(xiāng)隔絕的局面。然而，迄今城鄉(xiāng)有別的政策和制度并沒有完全消除，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療以及土地、產(chǎn)權(quán)等方面的二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及社會保障等制度設(shè)計仍是堅持城鄉(xiāng)分離的思路，按照人們的身份和地域來設(shè)計，農(nóng)民進城及流動仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛。這也成為阻礙了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大的制度性障礙。
基于特殊的城鄉(xiāng)二元化的制度背景，不少人對我國城鎮(zhèn)化道路提出了諸多的建議，尤其是一些主張優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的學(xué)者，其理論和現(xiàn)實的根據(jù)不僅是基于我國農(nóng)村人口、資源及經(jīng)濟發(fā)展的需求和走向，也是基于城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)和制度的現(xiàn)實。在不少人看來，在二元化體制下，要轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村剩余勞動力，只有依靠眾多小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展。然而，這種二元化體制下的城鎮(zhèn)化不僅發(fā)展空間極其有限，也無助于真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的一體化，還導(dǎo)致鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)無序發(fā)展，資源難以合理配置。直到今天，城鄉(xiāng)二元化制度和政策造成大量農(nóng)民工難以真正融入城市，成為游離于城鄉(xiāng)之間的邊緣人，出現(xiàn)諸多社會問題。
從各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史及實踐來看，城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展有不同的模式。其中包括美國式的“自由放任式城市化道路”，日本和英國的“先放后調(diào)式城市化道路”以及法國和德國的“市場引導(dǎo)與政府并重的城市化道路”等等。從這些國家來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中政府的規(guī)劃、干預(yù)和支持是存在和必需的。但是，各國城市化大都立足市場機制引導(dǎo)人口和資源的流動及配置，政府僅僅在市場配置失效、導(dǎo)致城市問題之時才進行干預(yù)。
然而，與此不同的是，自建國以后，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展就一直是政府主導(dǎo)和調(diào)控下發(fā)展的。1952年，我國就制訂了按照工業(yè)建設(shè)的比重分類建設(shè)城市的計劃;為了抑制消費，為工業(yè)化進行原始積累，1955年9月，國家建委給中央的報告提出“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市?！痹?0年代末工業(yè)和農(nóng)業(yè)“大躍進”過程中，各地的城鎮(zhèn)人口和規(guī)模也急劇擴大，為此，1960年11月第九次全國計劃會議上作出“三年不搞城市規(guī)劃”的決定。在十年“文革”中，“國家以大量動員城市青年上山下鄉(xiāng)和嚴格限制農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的城市政策，通過抑制城市化來推動工業(yè)化的方式推到極限，城市建設(shè)幾乎停止?！?0年代改革以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展越來越受到市場力量的推動，但是，政府仍然通過戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療及社會保障等管理制度以及土地征用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共投入等等的控制權(quán)對城鎮(zhèn)人口、規(guī)模等等進行調(diào)控。
雖然政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化可以保持政府對城鎮(zhèn)化的方向、重點和速度的調(diào)控，也有助于動員和整合資源以加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，過度的行政化尤其是對城鄉(xiāng)實行二元化的管制政策，常常造成人口、資源的不合理配置，甚至資源浪費，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。有關(guān)統(tǒng)計表明，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化。各國城市化水平與工業(yè)化水平基本上是同步的。而我國城市化水平長期低于工業(yè)化發(fā)展水平。早在20世紀(jì)70年代，中國的工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已超過50%，但城市化率卻長期停留在30%以下。1952—1978年，我國工業(yè)在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重則上升了32個百分點，而城鎮(zhèn)人口在城鄉(xiāng)總?cè)丝谥斜戎貎H上升5.5個百分點。改革開放以來我國逐步開放城市，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度明顯加快，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘞陆怠?009年，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎亟禐?3.4%，城市人口上升到46.6%。但是，迄今為止，城鎮(zhèn)化水平仍低于工業(yè)發(fā)展水平。2009年，工業(yè)增加值占總產(chǎn)值的46.8%，工商業(yè)總產(chǎn)值達到89.4%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值僅為10.6%，但農(nóng)業(yè)勞動力占全國就業(yè)人員的比重仍達到38.1%。尤其是2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人，難以融入城市。
城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅是一個人口、資源、經(jīng)濟和社會的變化過程，也是人居環(huán)境、生活空間的改進和轉(zhuǎn)換的過程。無論是經(jīng)濟社會的變遷還是物理空間的改變都需要巨大的投入。如何籌措這樣巨額的資金，仍是事關(guān)城鎮(zhèn)化能否順利推進的關(guān)鍵問題。從西方國家城鎮(zhèn)化道路來看，立足市場化的城市化本質(zhì)上是依靠市場和社會的力量完成人口和資源的重新配置，并依靠市場調(diào)節(jié)完成產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)的布局。從我國來看，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展是在政府主導(dǎo)下進行的，特別是在改革前的計劃經(jīng)濟時期，城鎮(zhèn)化的資金基本上來源于公共財政的投入。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場在人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，城鎮(zhèn)化過程中，政府不僅承擔(dān)著公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)的投入，也直接投入產(chǎn)業(yè)開發(fā)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等等經(jīng)濟領(lǐng)域。公共財政依然是支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要的甚至基本的資金來源。
不過，在此我們不僅關(guān)注城鎮(zhèn)化過程公共資金的分量，更重要的是政府投入城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金本身的來源。事實上，長期以來，我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的資金主要來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。建國后，我們黨和政府就確立了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)”的發(fā)展國民經(jīng)濟的總方針。為了快速推進國家的工業(yè)化和城市化，采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，通過人民公社及一系列配置措施和政策，大規(guī)模地動員和吸納鄉(xiāng)村資源以快速推進工業(yè)化。據(jù)估算，改革開放前，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差形式從農(nóng)村隱蔽地吸取了8000億元資金。正是依靠這種積累，我國在較短時間內(nèi)建立了比較完整的工業(yè)體系，并推動了城市的快速發(fā)展。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革極大地調(diào)動了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的投入的支持下，我國農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展。進入新世紀(jì)以來，黨和政府調(diào)整了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入。然而，值得注意的是，迄今重城輕鄉(xiāng)的公共財政投入結(jié)構(gòu)并沒有根本的變化，尤其是在市場化的過程中，農(nóng)村的資金和資源仍不斷快速流入城市。特別是在推進城鎮(zhèn)化過程中，各地都將從農(nóng)民手中獲取廉價的土地轉(zhuǎn)手獲得高額利潤的所謂“經(jīng)營城市”的方式，籌措工業(yè)化和城市化所需的資金。有關(guān)調(diào)查資料顯示，2007年全國土地出讓總價高達9000億元，土地出讓金已成為許多地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源，占地方財政預(yù)算外收入60%以上，個別市縣達90%左右。如果說改革之前我國城市化的發(fā)展是靠“農(nóng)業(yè)支持”的話，當(dāng)前城市化的發(fā)展實際上是依靠“農(nóng)地支持”。雖然這種方式為城鎮(zhèn)化的發(fā)展籌集了大量的資金，但是，這也是一種成本高昂、不公平的發(fā)展方式，它不僅損害了農(nóng)民群眾的財產(chǎn)權(quán)益，造成大量的“失地、失業(yè)”農(nóng)民，產(chǎn)生嚴重的社會問題，引發(fā)廣泛和嚴重的社會沖突，也損害了黨和政府的權(quán)威和合法性。
雖然這種城鎮(zhèn)化有其歷史的背景和邏輯，并保證在較短時期快速地推進城鎮(zhèn)化，但是，這也是一種不經(jīng)濟、不公平及難以持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。
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