編者按 當(dāng)前，農(nóng)民違法建房用地在土地違法總數(shù)中占有一定比例。據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民建房違法用地的宗數(shù)和面積，增速之快令人驚訝。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“一戶一宅”是農(nóng)民的法定福利，宅基地屬于保障性質(zhì)。在一些地方本屬剛性需求的農(nóng)民建房卻無地可用，甚至直接導(dǎo)致農(nóng)民違法建房。
那么，如何實現(xiàn)農(nóng)村宅基地“應(yīng)保盡?！保扛鞯赜心男┖玫慕?jīng)驗？在實現(xiàn)農(nóng)村宅基地“應(yīng)保盡?！狈矫嬗惺裁春玫慕ㄗh？讓我們聽聽部分基層讀者的說法。
引導(dǎo)農(nóng)民集中成片建房
□周維標(biāo)
前不久，湖南省武岡市荊竹鋪鎮(zhèn)三元村村民關(guān)養(yǎng)晚，在陣陣鞭炮聲中搬入了在本村集中成片建房點(diǎn)上的新房，結(jié)束了一家6口的“蝸居”生活。在三元村這個集中建房點(diǎn)，像他這樣的新建房戶共有20戶，占地僅2.4畝，相對以前分散建房節(jié)約用地近4畝。
以前，因地形復(fù)雜及責(zé)任田分田到戶等原因，農(nóng)民建房土地調(diào)配和選址非常困難。與此同時，農(nóng)村住宅零亂分散，土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。近年來，武岡市按照統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一調(diào)配權(quán)屬、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一分?jǐn)偝杀?、統(tǒng)一供地聯(lián)建的“五統(tǒng)一”原則，采取疏堵結(jié)合的辦法，引導(dǎo)農(nóng)民集中成片建房，有效解決農(nóng)民建房難題。
武岡市原則上凍結(jié)單門獨(dú)院選址以及主要公路沿線的零星用地，從政策上進(jìn)行約束，引導(dǎo)村民集中成片建房。該市從國土、規(guī)劃、公路、電力等部門抽調(diào)人員組成專門工作班子，在摸清集中成片建房試點(diǎn)村宅基地需求量，并充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上，在村內(nèi)適當(dāng)?shù)奈恢眠x擇3畝~5畝土地作為集中建房點(diǎn)，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償土地所有權(quán)人后，對土地進(jìn)行三通一平。然后，根據(jù)開發(fā)成本確定土地價格，由村民自愿認(rèn)購，好地段也可公開拍賣，將增值收益調(diào)劑用于新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)戶根據(jù)統(tǒng)一設(shè)計的平面布局圖、臨街立面圖，在規(guī)定時間內(nèi)各自建房，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、分戶建設(shè)，逐步建成新村。農(nóng)戶集中成片建房，不僅解決了丘陵地區(qū)農(nóng)民建房選址難題，降低了農(nóng)民建房基礎(chǔ)設(shè)施成本，而且節(jié)約土地六成以上。2012年，武岡市被國土資源部評為“首屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）”，成為全國101個模范縣（市）之一。目前，全市共建成146個集中成片建房點(diǎn)，為4659戶住房困難戶找到了“家”。
從未利用地中擠指標(biāo)
□郭建興 吳慶云
江西省峽江縣地處江西省中部，轄6鎮(zhèn)5鄉(xiāng)84個行政村5個社區(qū)，人口18萬。峽江縣高度重視農(nóng)民宅基地用地保障工作，把其當(dāng)成一項重要的民生工程來抓，積極爭取宅基地指標(biāo)，做到農(nóng)民宅基地指標(biāo)優(yōu)先保障。
一方面，做好加法，想方設(shè)法增加宅基地指標(biāo)。去年，江西省、吉安市政府下達(dá)峽江縣新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)僅458畝，峽江縣努力做大用地指標(biāo)增量。一是爭取省、市重點(diǎn)項目用地指標(biāo)450畝，爭取移民搬遷指標(biāo)211畝，解決了移民搬遷建房問題。該縣巴邱鎮(zhèn)蔣沙移民新村、羅田鎮(zhèn)萬臺移民新村、仙石下移民新村的農(nóng)民建房宅基地指標(biāo)，都是通過省重點(diǎn)工程——峽江水利樞紐工作爭取的用地指標(biāo)。 二是努力爭取獎勵用地指標(biāo)。去年，峽江縣被評為全省耕地保護(hù)工作先進(jìn)縣，爭取到獎勵用地指標(biāo)120畝。三是爭取到未利用地指標(biāo)864畝。
去年，上級下達(dá)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)中，僅有38畝為農(nóng)民建房用地指標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了該縣農(nóng)民建房需求。該縣通過爭取專項指標(biāo)、獎勵指標(biāo)，以及從未利用地指標(biāo)中拿出一部分，滿足了當(dāng)年農(nóng)村建房所需的150多畝用地指標(biāo)建房需求。
另一方面，做好減法，盤活閑置宅基地。該縣在全縣范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項目，將農(nóng)村廢棄廠礦、村莊拆除后整理成農(nóng)用地，減少了農(nóng)村宅基地面積，增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，引導(dǎo)拆舊區(qū)農(nóng)民在交通位置優(yōu)越的建新區(qū)集中連片建房。去年，該縣向上級申報增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)1020畝，其中10.2畝指標(biāo)用于建新區(qū)農(nóng)民建房。
該縣還結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、千年古村建設(shè)等，大力推進(jìn)“空心村”整治，拆除的舊宅基地一部分通過土地整治整理成農(nóng)用地，另一部分老宅基地（屬存量建設(shè)用地，不占新增建設(shè)用地指標(biāo)）按照規(guī)劃要求，統(tǒng)一集中連片安排農(nóng)民建房?，F(xiàn)在該縣水邊鎮(zhèn)的毛壩新農(nóng)村、羅田鎮(zhèn)的樓下新村、金坪鄉(xiāng)的朝陽新村、仁和鎮(zhèn)的大里新村已成為“空心村”整治的典范。
建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)
□馬兆棟
灌云縣地處江蘇省東北部，長期以來，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后和交通不便，村莊建設(shè)基本處于無序狀態(tài)，形成了村落沿河沿路分布的格局，農(nóng)村居民點(diǎn)零星分散，村民建房用地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，全縣農(nóng)村宅基地面積約20.3萬畝，約有17萬農(nóng)戶，戶均宅基地面積達(dá)1.2畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，該縣也存在建房申請用地困難的問題。
該縣通過分析認(rèn)為，農(nóng)民不是無地可用，而是無序利用、未節(jié)約集約高效利用土地，在現(xiàn)有的宅基地上挖潛，就可以滿足農(nóng)民建房需求，從而破解建房難的問題。
該縣以加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)為突破口，通過對農(nóng)村居民點(diǎn)布局進(jìn)行空間上的重新調(diào)整，變零亂分散為集中有序，變自然形態(tài)為規(guī)劃形態(tài)，變土地零散使用為節(jié)約集約利用。
該縣采取“統(tǒng)一規(guī)劃、政府投入、示范帶動、資源整合”模式，在農(nóng)民自愿的前提下引導(dǎo)農(nóng)民逐步集中居住。例如，在推進(jìn)龍苴鎮(zhèn)南李村集中居住區(qū)建設(shè)上，首先通過統(tǒng)一規(guī)劃，將該村原有的4個自然村的317畝宅基地，規(guī)劃為1個占地面積80畝的集中居住點(diǎn)。然后，由政府安排20畝用地計劃用于集中居住區(qū)一期建設(shè)，同時投入400余萬元完善集中居住區(qū)配套設(shè)施，采取先易后難、分步實施的辦法，在占地面積較大、基礎(chǔ)設(shè)施條件最差、群眾搬遷愿望最強(qiáng)烈的南李村8組進(jìn)行試點(diǎn)。農(nóng)民以現(xiàn)有宅基地?fù)Q取集中居住區(qū)建房用地，可選擇政府統(tǒng)建或按規(guī)劃自行建設(shè)兩種安置模式，先行進(jìn)入集中居住點(diǎn)居住，使其切身感受到集中居住的好處，起到典型示范帶動作用。然后，通過資源整合，將八組退出宅基地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目庫，形成87畝掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，其中安排40畝指標(biāo)用于下一期集中居住區(qū)建設(shè)；剩余指標(biāo)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，政府獲得出讓收益及相關(guān)稅收，再將收益反哺用于集中居住區(qū)二期建設(shè)，實現(xiàn)了政府一次投入、群眾循環(huán)受益。
目前，全縣已建和在建的農(nóng)民集中居住區(qū)45個，安置農(nóng)戶2600余戶。這些農(nóng)戶原來占用宅基地2964畝，現(xiàn)在集中區(qū)844畝，節(jié)約2120畝，不僅滿足了農(nóng)民建房用地需求，改善了農(nóng)民居住條件，還促進(jìn)了農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用。
置換不等換，擠出超占面積
□熊秀瓊
近年來，農(nóng)村宅基地供需矛盾日益突出，云南省昌寧縣國土資源局田園分局通過調(diào)劑指標(biāo)等辦法解決宅基地供需矛盾，保障群眾“一戶一宅”基本需求。
一是“調(diào)”。該局轄區(qū)有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中1個處于縣城區(qū)，3個處于半山區(qū)，農(nóng)村人口分布不均。每年農(nóng)村宅基地指標(biāo)分配都進(jìn)行前期調(diào)查摸底，根據(jù)上年末農(nóng)業(yè)人口數(shù)及農(nóng)業(yè)戶數(shù)科學(xué)分配指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，對報批過程中出現(xiàn)指標(biāo)剩余的，分局根據(jù)情況調(diào)整到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，避免造成指標(biāo)浪費(fèi)。在今年報批中，該局就分別從3個半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到縣城區(qū)的鎮(zhèn)20多宗宅基地。
二是“擠”。針對一家中弟兄分戶居住需要新批宅基地，而老宅基地面積較大超出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)很多的情況，按現(xiàn)行的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批，將老宅基地一分為二，如果面積不足則按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足面積，新宅基地總面積控制在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，擠出老宅基地超出部分的指標(biāo)，用于其他農(nóng)戶建房。
三是“換”。對遷村并點(diǎn)、征地拆遷、地災(zāi)搬遷、新農(nóng)村建設(shè)的搬遷戶，實行宅基地面積“置換不等換”制度，宅基地一宗換一宗，但無論老宅基地面積超出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)再多，一律按現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，搬遷戶新宅建成后老宅全部拆除復(fù)耕。
“一張圖”監(jiān)管壓減“一戶多宅”
□林四海
江蘇省東臺市五烈鎮(zhèn)地處里下河平原地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)溝河港汊密布，農(nóng)民居住區(qū)多呈“垛、莊”塊狀分布。近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入增加，改善居住條件的剛性需求強(qiáng)烈，但是建房用地非常緊張。2011年底的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全鎮(zhèn)有386戶村民提出建房申請，經(jīng)國土資源部門核準(zhǔn)，符合建房條件的有370戶，實際安排宅基地243戶，農(nóng)民建房需求與供給之間差距較大。
針對當(dāng)?shù)匾粦綦p宅、多宅等現(xiàn)象比較嚴(yán)重的問題，該鎮(zhèn)實行農(nóng)民宅基地“一張圖”監(jiān)管，建立了農(nóng)民宅基地管理現(xiàn)狀動態(tài)數(shù)據(jù)庫。2012年該鎮(zhèn)通過農(nóng)民宅基地“一張圖”監(jiān)管，退回不符合建房條件申請的23戶，查明申請建房戶中“一戶多宅”的17戶，在同意申請宅基地的同時，要求這17戶將舊宅全部拆除復(fù)耕。該鎮(zhèn)還組織對一戶雙宅、多宅的進(jìn)行清理，尤其是長期無人居住的“空心房”等，由村組給予一定房屋拆除補(bǔ)助后予以拆除退耕。
此外，該鎮(zhèn)堅決執(zhí)行“拆舊建新”原則，規(guī)定凡是需要新建的農(nóng)戶，在申請之初必須與村組簽訂拆除舊房并復(fù)耕交還村組的協(xié)議，將舊宅基地退耕還田。同時，加大廢棄學(xué)校、村部、工礦點(diǎn)的土地綜合整治，將集體建設(shè)用地通過零散整治后，將地塊置換到農(nóng)民集中建房區(qū)域，優(yōu)先保障農(nóng)民建房用地。
多措并舉村內(nèi)挖潛
□楊復(fù)久
如何杜絕農(nóng)民違法建房用地，切實保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地？吉林省農(nóng)安縣楊樹林鄉(xiāng)東白鸰村探索在村莊內(nèi)部挖潛，較好地解決了村民建房用地難的問題。
東白鸰村面積22平方公里，耕地1880公頃，有16個自然屯，1780戶5410人。全村每年都有30多戶需要建房。為解決建房用地難題，該村結(jié)合本村實際，采取平坑、移樹、遷柴垛、閉路、并宅五種方式，整理出閑置土地用于農(nóng)民建房。
一是平坑。村集體出資組織拉土填坑，共填平村屯水坑24個、漚肥坑近百個，整理出土地8公頃，宜宅宜耕。二是移樹。通過對私自在適宜建房的閑置地內(nèi)栽樹的村民進(jìn)行思想教育，并給予一定補(bǔ)償，動員移栽樹木。該村共有21戶村民把樹移走，騰出的土地用于建房。三是遷柴。把村內(nèi)閑置地上堆的柴草垛遷到統(tǒng)一規(guī)劃的地塊，全村共遷柴草垛1000多個，騰出不少土地。四是閉路。結(jié)合村屯規(guī)劃，把自然屯中多余的路封閉用于建房，全村共閉路12條。五是并宅。全村有14戶“一戶多宅”村民騰退了多占的宅基地。該村通過采取以上辦法共整理出土地30公頃，村里把其中的10公頃土地用于農(nóng)民建房，可解決今后10年的村民建房用地，其余20公頃土地用于村辦企業(yè)用地和農(nóng)用地。
優(yōu)先保證村民建房指標(biāo)
□李相宏
當(dāng)一些地方為宅基地指標(biāo)發(fā)愁的時候，作為陜西省安康市人口密度最大、人均耕地最少的一個小縣卻無此憂愁，該縣安排宅基地指標(biāo)每年都不低于140畝，用于滿足村民建房需求。
該縣優(yōu)先保證村民建房指標(biāo)。每年在下達(dá)用地指標(biāo)時，該縣將1/3強(qiáng)的指標(biāo)分配到村民建房上，而在其他用地方面則采取盤活存量、提高建設(shè)密度等辦法提高土地利用率。
曾榮獲首批全國國土資源節(jié)約集約模范縣稱號的漢陰縣采取多種措施節(jié)約集約利用土地，特別是將土地整治作為補(bǔ)充耕地來源的重要手段，也保障了縣內(nèi)各項建設(shè)用地尤其是村民建房用地的需求。近年來，該縣所爭取到的項目既有面積為1萬畝、投資達(dá)千萬的國家級土地整理項目——澗池三鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬畝土地整理，也有投資幾十萬元，面積只有幾十畝、上百畝的市級土地整理項目，還有耕地面積凈增加只有幾畝的微型土地整理項目。據(jù)統(tǒng)計，目前全縣累計實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項目16個，在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個行政村開展“田、水、路、林、村”進(jìn)行綜合整治，新增耕地4500余畝，有效保證了耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地指標(biāo)的落實，從而為村民建房指標(biāo)分配提供了更大的空間。
退宅進(jìn)城騰地建房
□仇 霞
今年3月，江蘇省建湖縣在鹽城市率先出臺大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、加快改善農(nóng)村居民生活條件的10項扶持政策，縣委、縣政府出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化加快改善農(nóng)村居民生活條件的意見》，明確凡擁有建湖縣合法宅基地及住房，自愿將其宅基地退宅還耕，或與本村（居）其他農(nóng)民調(diào)換住房退宅還耕的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織成員，均可進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)購買限價安置房、進(jìn)農(nóng)村社區(qū)委托代建或自建住房。截至7月10日，全縣有3651戶農(nóng)戶自愿申請退宅還耕，進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)社區(qū)居住，其中上岡鎮(zhèn)就有1089戶。
與此同時，建湖縣加快退宅還耕，目前，上岡鎮(zhèn)44個行政村中有36個行政村實施了退宅還耕，成片拆除危房、舊房、“空心房”1000余間。這樣，一方面，使一些想進(jìn)城居住的農(nóng)民享受到了惠民政策，讓一些農(nóng)民通過調(diào)換住房改善了居住條件；另一方面，通過連片拆除、村莊整治解決了宅基地浪費(fèi)閑置的問題，為農(nóng)村宅基地的合理安排提供了空間。
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