社會(huì)保險(xiǎn)是由國家立法規(guī)范，面向最重要的社會(huì)群體――勞動(dòng)者建立的一種強(qiáng)制性社會(huì)保障制度，它突出以勞動(dòng)權(quán)利為基礎(chǔ)，實(shí)行權(quán)利義務(wù)相結(jié)合并由雇主與勞動(dòng)者繳費(fèi)形成各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，以解除勞動(dòng)者在養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、職業(yè)傷害、失業(yè)等方面的后顧之憂為目標(biāo)，是促使勞資關(guān)系和諧和維護(hù)勞動(dòng)者福利權(quán)益的根本性制度保障，它不僅事關(guān)全體勞動(dòng)者的切身利益，而且對(duì)國家與社會(huì)能否持續(xù)、健康、文明發(fā)展直接產(chǎn)生著重大而深刻的影響。
社會(huì)保險(xiǎn)制度起源于德國。德國于1883－1889年間先后頒布的有關(guān)工人的疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、老年殘障保險(xiǎn)等法律，不僅為當(dāng)時(shí)較為落后的德國建立完整的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)，也為世界上其他國家建立自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了示范；它的產(chǎn)生不僅被看成是現(xiàn)代社會(huì)保障制度得以確立的標(biāo)志，而且是資本主義社會(huì)擺脫野蠻而逐漸進(jìn)入文明發(fā)展階段的分界線。自社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)立以來，世界上170多個(gè)國家或地區(qū)先后建立了自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度?？v觀當(dāng)代世界，可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，即凡是社會(huì)保險(xiǎn)制度健全的國家，勞動(dòng)者的諸多后顧之憂都得到了有效解除，勞資關(guān)系也必定由相互對(duì)立走向妥協(xié)與合作，社會(huì)因此而步入和諧；凡是想獲得健康、持續(xù)、文明發(fā)展的國家或地區(qū)，都必定高度重視社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度的健全與否，客觀上代表著一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)文明進(jìn)步水準(zhǔn)與社會(huì)和諧程度。
借此機(jī)會(huì)，我匯報(bào)三個(gè)問題：一是社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障；二是對(duì)我國社會(huì)保險(xiǎn)改革的回顧；三是通過立法來確立社會(huì)保險(xiǎn)制度。
一、 社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障
在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中，社會(huì)保險(xiǎn)作為其主體內(nèi)容，無疑占有最重要的地位。但現(xiàn)實(shí)中人們也很容易把社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障、保險(xiǎn)等詞相混淆，它們其實(shí)是內(nèi)涵不同的概念。在我國，社會(huì)保障是一個(gè)包含了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障及補(bǔ)充保障等各種福利性保障措施在內(nèi)的統(tǒng)稱，它與西方國家的大社會(huì)福利概念基本相當(dāng)；而保險(xiǎn)通常是指商業(yè)保險(xiǎn)，即商業(yè)性保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)市場(chǎng)通過交易行為獲得的業(yè)務(wù)來源，它與社會(huì)保險(xiǎn)有著根本的區(qū)別。
（一） 社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)
在國際上，各國社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)并不完全一致。福利國家以財(cái)政為支撐，建立的是無所不包的全民福利制度；德、法等多數(shù)工業(yè)化國家建立的是以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體的全民保險(xiǎn)制度；一些發(fā)展中國家則多是有限的殘補(bǔ)型保障制度。我國社會(huì)保障體系雖然還未最終形成，但體系輪廓已經(jīng)清晰，見圖1。
圖1：中國社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)圖
在上述體系結(jié)構(gòu)中，社會(huì)救助是維護(hù)底線公平的基礎(chǔ)性保障制度，它由財(cái)政負(fù)責(zé)供款，面向低收入或貧困階層，負(fù)責(zé)為符合條件者提供生活救助、災(zāi)害救助及其他專項(xiàng)救助，是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)與任務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)是面向勞動(dòng)者的基本保障制度，它建立在勞資分責(zé)、政府支持的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)解除勞動(dòng)者在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的后顧之憂。社會(huì)福利主要面向特定群體提供福利津貼、福利設(shè)施與社會(huì)服務(wù)，是需要政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的保障系統(tǒng)，如老年人福利包括老年津貼、老年設(shè)施、老年服務(wù)等，殘疾人福利包括殘疾人津貼、康復(fù)、特殊教育等。軍人保障是一個(gè)專門面向軍人的綜合保障系統(tǒng)，它由國家財(cái)政承擔(dān)供款之責(zé)。補(bǔ)充保障則是借助市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量舉辦的保障性項(xiàng)目，它彌補(bǔ)法定的基本保障之不足，通常包括職業(yè)福利、商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、社會(huì)互助等，如屬于職業(yè)福利范疇的企業(yè)年金在許多國家就構(gòu)成為社會(huì)保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。
由此可見，社會(huì)保障是一個(gè)由多個(gè)系統(tǒng)與項(xiàng)目組成的體系，不同的社會(huì)保障系統(tǒng)或項(xiàng)目承擔(dān)著不同的社會(huì)保障責(zé)任，解決的是不同的民生與社會(huì)問題，也有著不同的財(cái)政來源、制度結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。建立社會(huì)保障制度不僅要符合各國國情及所處的時(shí)代，而且要尊重社會(huì)保障制度的客觀發(fā)展規(guī)律。國內(nèi)外的實(shí)踐表明，不適應(yīng)國情或者不適應(yīng)時(shí)代的社會(huì)保障制度安排，解決不好其應(yīng)當(dāng)解決的社會(huì)問題；不尊重社會(huì)保障制度客觀規(guī)律的社會(huì)保障制度安排，必然讓國家與相關(guān)群體付出巨大的代價(jià)。因此，以規(guī)律為由不顧國情和以國情為由扭曲規(guī)律，都是社會(huì)保障制度發(fā)展中應(yīng)當(dāng)避免的片面取向。
（二） 社會(huì)保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)
讓經(jīng)濟(jì)增長真正轉(zhuǎn)化為國民福利，并且向福利社會(huì)邁進(jìn)，是人類社會(huì)普遍追求的發(fā)展目標(biāo)，我國當(dāng)然更不會(huì)例外。但長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段、地區(qū)發(fā)展差距與城鄉(xiāng)差距較大等又構(gòu)成了我國的基本國情，它客觀上制約了我國在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)不可能走財(cái)政稅收支撐的全民福利道路。而經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)主義性質(zhì)、執(zhí)政黨的自覺追求、城鄉(xiāng)居民的呼聲，又決定了我國更不可能選擇殘補(bǔ)型的社會(huì)保障制度。因此，適合中國的社會(huì)保障體系，其實(shí)只能是借鑒德國等國的經(jīng)驗(yàn)，以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體，同時(shí)迅速鞏固面向困難群體的社會(huì)救助制度、適時(shí)發(fā)展各項(xiàng)福利事業(yè)。這就決定了社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)對(duì)于我國社會(huì)保障體系的建設(shè)至關(guān)重要。
從各國社會(huì)保險(xiǎn)制度安排的發(fā)展實(shí)踐來看，社會(huì)保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)，一般可見圖2。
圖2：社會(huì)保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)圖
在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)是最重要的兩個(gè)項(xiàng)目，前者為退出勞動(dòng)領(lǐng)域的老年人提供收入來源，是老年人晚年生活的經(jīng)濟(jì)保障，一些國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)還包括遺屬待遇、殘障待遇；后者解除的是勞動(dòng)者的疾病醫(yī)療后顧之憂，一些國家的醫(yī)療保險(xiǎn)惠及其家屬，有的發(fā)展到了覆蓋全民的健康保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)是一項(xiàng)較為特殊的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，它其實(shí)建立在雇主賠償?shù)姆苫A(chǔ)之上，各國的工傷保險(xiǎn)都以雇主繳費(fèi)、受保人不繳費(fèi)為典型特征，是雇主對(duì)勞動(dòng)者所遭受到的工作傷害與職業(yè)病承擔(dān)賠償責(zé)任的具體體現(xiàn)，它在立法實(shí)踐中通常奉行無過失原則，對(duì)雇主實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任。失業(yè)保險(xiǎn)保障的是勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，其功能在過去主要是救濟(jì)失業(yè)工人的生活，自20世紀(jì)下半葉以后，大多數(shù)國家的失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為就業(yè)保障機(jī)制，即促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能與救濟(jì)失業(yè)工人的功能并重，這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應(yīng)。生育保險(xiǎn)是基于保護(hù)女性勞動(dòng)者權(quán)益而設(shè)立的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，但它并非總是獨(dú)立的制度安排，在一些國家被納入醫(yī)療保險(xiǎn)制度，在發(fā)達(dá)國家則多數(shù)演變成為普惠型的生育津貼，即生育津貼構(gòu)成了婦女、兒童福利的重要組成部分，非職業(yè)婦女也能夠平等享有生育津貼。
還有兩點(diǎn)需要特別指出的是：
一是護(hù)理保險(xiǎn)正在成為具有普遍意義的新型社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，它自1994、2000年先后在德國、日本建立以來，引起許多國家尤其是老年型國家的高度重視，因?yàn)槿丝诶淆g化尤其是高齡化時(shí)代的到來，老年人對(duì)生活照料與醫(yī)療護(hù)理的需求急劇擴(kuò)張，護(hù)理保險(xiǎn)也就日益成為勞動(dòng)者需要的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排。我國雖然暫時(shí)還不可能建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，但現(xiàn)在開始研究并適時(shí)通過相應(yīng)的制度安排來解除老年人的護(hù)理需要，以確保老年人的生活質(zhì)量，顯然具有現(xiàn)實(shí)意義。
二是補(bǔ)充保險(xiǎn)客觀上已經(jīng)成為社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要補(bǔ)充，是多層次社會(huì)保障體系的具體體現(xiàn)，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)只能為勞動(dòng)者提供基本保障。如各國養(yǎng)老金的替代率（養(yǎng)老金替代率有多種含義：從個(gè)人角度看，一般指退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金占其退休前工資收入的百分比；對(duì)一個(gè)地區(qū)或者國家而言，養(yǎng)老金替代率是指該地區(qū)(國家)退休者的人均養(yǎng)老金收入與在職者人均工資收入的比率。）大多在50%左右，我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的替代率也是60%以下，這意味著老年人僅靠基本養(yǎng)老金將難以保證晚年生活質(zhì)量。因此，它客觀上需要建立企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，以彌補(bǔ)正式社會(huì)保險(xiǎn)制度的不足。有鑒于此，多數(shù)國家都大力扶持企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展。
（三） 社會(huì)保險(xiǎn)的功能與原則
近一百多年來，社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立與發(fā)展，不僅使當(dāng)時(shí)較為落后的德國迅速成為世界強(qiáng)國并始終維系著德國的強(qiáng)大，而且促使資本主義社會(huì)由野蠻時(shí)代進(jìn)入文明時(shí)代，西方世界因這一制度消除了勞資之間的激烈對(duì)抗而先后步入持續(xù)繁榮與和諧時(shí)期，這主要是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)飽含著天然的社會(huì)主義因素，其功能無可替代。
客觀而論，社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能主要有：
第一， 調(diào)節(jié)勞資雙方的利益關(guān)系。眾所周知，勞資之間的利益分歧是客觀存在的，在資本主義的發(fā)展史上，資本的強(qiáng)勢(shì)與勞動(dòng)者的弱勢(shì)是因?yàn)槔娣峙涓窬值氖Ш庠斐傻?，勞資矛盾惡化甚至激烈對(duì)抗更是直接由于雇主不顧勞動(dòng)者起碼權(quán)益而唯利是圖的必然結(jié)果，如勞動(dòng)者只要年老、疾病、工傷等就會(huì)喪失收入來源，面臨生存危機(jī)。通過建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，雇主必須承擔(dān)起為勞動(dòng)者參與各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的法定義務(wù)，勞動(dòng)者則可以通過參加社會(huì)保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實(shí)際上照顧到了勞動(dòng)者在特定情形下的諸多利益訴求，不僅是對(duì)勞資雙方利益分配關(guān)系的有力調(diào)節(jié)，而且也是對(duì)整個(gè)社會(huì)公平與效率關(guān)系的有力調(diào)節(jié)。
第二， 解除勞動(dòng)者后顧之憂，增進(jìn)勞動(dòng)者福利。無論哪一種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，客觀上都是在解除勞動(dòng)者的后顧之憂和增進(jìn)勞動(dòng)者的福利，讓勞動(dòng)者養(yǎng)老有保障、疾病醫(yī)療有保障、工傷有保障、失業(yè)有保障。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，是勞動(dòng)者福利權(quán)益實(shí)現(xiàn)的直接表現(xiàn)；社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，則是勞動(dòng)者福利權(quán)益的發(fā)展。
第三， 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。由于社會(huì)保險(xiǎn)有效地解除了勞動(dòng)者的后顧之憂，勞資關(guān)系便由對(duì)抗走向妥協(xié)與合作。工業(yè)化國家早期尖銳對(duì)立的勞資關(guān)系與風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動(dòng)，因社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立而被化解。勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定，必然帶來整個(gè)社會(huì)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度通過消化勞資對(duì)抗而直接促進(jìn)并維系著整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。
第四， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、文明發(fā)展。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)因化解了勞資對(duì)立而讓雙方有了更多的、更直接的共同利益，勞資雙贏構(gòu)成了國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康發(fā)展的基礎(chǔ)；另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)在維護(hù)勞動(dòng)者福利權(quán)益的同時(shí)，有效地增強(qiáng)了勞動(dòng)者的安全感與安全預(yù)期，同時(shí)還維護(hù)了勞動(dòng)者的尊嚴(yán)，促進(jìn)了男女平等，從而對(duì)社會(huì)文明的發(fā)展具有很強(qiáng)的牽引與促進(jìn)作用。
第五， 在互助共濟(jì)中促進(jìn)并維護(hù)著社會(huì)公平。社會(huì)保險(xiǎn)依據(jù)的是大數(shù)法則，是參保人共同參與，并在雇主分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)與政府財(cái)政支持的條件下，相互分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如年輕人為老年人做貢獻(xiàn)，健康者為疾患者做貢獻(xiàn)，就業(yè)者為失業(yè)者做貢獻(xiàn)，安全者為工傷者做貢獻(xiàn)，誰都是這一制度的貢獻(xiàn)者，誰都有可能成為這一制度的受益者。正是這種互助共濟(jì)的功能，不僅在很大程度上化解了勞動(dòng)者個(gè)人的生活風(fēng)險(xiǎn)，而且通過對(duì)參保人的收入補(bǔ)償來保障其生活，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)著社會(huì)公平，而社會(huì)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性特征又有效地避免了雇主與勞動(dòng)者的逆向選擇，確保了這一制度覆蓋對(duì)象的公平權(quán)益。
此外，由于社會(huì)保險(xiǎn)制度與收入關(guān)聯(lián)，雇主與勞動(dòng)者的繳費(fèi)都與工資掛鉤，養(yǎng)老金等待遇亦與勞動(dòng)者的工資掛鉤，從而在勞資之間、勞動(dòng)者之間乃至于在全體國民之間具有較強(qiáng)的收入再分配功能。
社會(huì)保險(xiǎn)制度的上述功能，決定了它作為與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)并標(biāo)志著當(dāng)代社會(huì)文明進(jìn)步的重大制度安排，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所具有的不可替代性與重要性。從各國的實(shí)踐來看，社會(huì)保險(xiǎn)制度雖然在各國之間存在一些差異，但在制度建設(shè)中都普遍遵循如下基本原則：
1．強(qiáng)制性原則。從社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)生之日起，所有國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是通過立法確立并強(qiáng)制實(shí)施的，這主要是基于它的制度特性與利益協(xié)調(diào)的需要。各國的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是在立法規(guī)范的條件下，借助行政與司法等公權(quán)來強(qiáng)制實(shí)施，覆蓋范圍內(nèi)的雇主與勞動(dòng)者，以及政府均必須依法承擔(dān)自己的義務(wù)，雇主與勞動(dòng)者均沒有自由選擇是否參保及繳費(fèi)多少等權(quán)力。這種強(qiáng)制性保證了社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性與互助共濟(jì)性。
2．公平性原則。各國社會(huì)保險(xiǎn)都是維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、實(shí)現(xiàn)勞資利益與國民福利合理配置的重大制度安排，它因覆蓋全體勞動(dòng)者并能夠惠及其家屬而維護(hù)了人在發(fā)展過程中的公平。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，強(qiáng)調(diào)打破各種身份限制，公平地對(duì)待每個(gè)勞動(dòng)者并確保其實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。但各國社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)過程，其實(shí)是一個(gè)從不公平到公平漸進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程，它通常都是從產(chǎn)業(yè)工人開始，然后再逐漸覆蓋到農(nóng)民及自由職業(yè)者。
3．責(zé)任分擔(dān)原則。社會(huì)保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)，勞資雙方分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)以及政府參與分擔(dān)一定責(zé)任是各國社會(huì)保險(xiǎn)制度通行的規(guī)則。在絕大多數(shù)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家或地區(qū)，勞資雙方通常各分擔(dān)50％的繳費(fèi)責(zé)任。政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，事實(shí)上承擔(dān)著財(cái)政支持、行政監(jiān)督與公共服務(wù)等三種責(zé)任。其中：政府的財(cái)政責(zé)任又包括兩個(gè)方面，一是作為雇主為其工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)；二是作為政府采取補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)支出或者分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，以及提供管理及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方式來承擔(dān)公共財(cái)政惠及全民的責(zé)任。責(zé)任分擔(dān)是社會(huì)保險(xiǎn)制度得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。
4．權(quán)利義務(wù)相結(jié)合。社會(huì)保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)參保人權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，不參保當(dāng)然不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不繳費(fèi)也通常不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)基金是全體參保人的共同財(cái)產(chǎn)，只有履行了相應(yīng)的義務(wù)才能享受相應(yīng)的權(quán)益。堅(jiān)持參保人個(gè)人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合原則，正是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度有別于納稅型全民福利制度的重要區(qū)別，它要求全體參保人均有清晰的繳費(fèi)記錄與待遇給付對(duì)應(yīng)關(guān)系，這構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)管理與經(jīng)辦中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
5．與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。社會(huì)保險(xiǎn)是一種與收入關(guān)聯(lián)的再分配手段，它必然要建立在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之上。一方面，工業(yè)化程度愈高，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求愈大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化及其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，直接影響著社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)；另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，無一例外地需要有相應(yīng)的財(cái)力支撐，制度建設(shè)中需要考慮到勞動(dòng)者的客觀需要，還要考慮到勞資雙方的繳費(fèi)承受能力，以及國家財(cái)政可能承受的扶持力度。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段，強(qiáng)調(diào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是持續(xù)高速增長三十年的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而不能將我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革開放初期的水平上。將經(jīng)濟(jì)增長逐漸通過社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)制度安排直接轉(zhuǎn)化為國民福利，應(yīng)當(dāng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要取向。
6．自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則。各國社會(huì)保險(xiǎn)制度（只要未演變成全民福利）通常都自成系統(tǒng)，它受政府主管部門監(jiān)督，在接受政府財(cái)政支持的同時(shí)又與政府財(cái)政保持距離，通過專門的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，追求自我發(fā)展、自我平衡。堅(jiān)持自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則，就是為了持續(xù)落實(shí)勞資雙方分擔(dān)直接責(zé)任、落實(shí)參保人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合、保持制度理性發(fā)展并避免成為政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，養(yǎng)老保險(xiǎn)因人口老齡化沖擊與老年人分享國家發(fā)展成果的需要，各國政府多給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，但這并不改變社會(huì)保險(xiǎn)制度自成系統(tǒng)、自我發(fā)展和追求自我平衡的本質(zhì)屬性。
二、 我國社會(huì)保險(xiǎn)改革的回顧
與其他國家立法先行的社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐相比，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度開始也是遵循這一規(guī)則的。1951年制定的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及其1953年的修訂，就為當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度提供了具體的法律依據(jù)。
改革開放以來，由于我國選擇了漸進(jìn)改革的發(fā)展道路，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也不可避免地采取了試點(diǎn)先行、逐漸推進(jìn)的改革方式。現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)立法，當(dāng)然既不是對(duì)20世紀(jì)50年代勞動(dòng)保險(xiǎn)立法的簡(jiǎn)單繼承，也不可能像其他國家那樣在沒有制度的條件下，通過制定全新的社會(huì)保險(xiǎn)法律來確立這一制度。我們只能在以往社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過立法來最終促使這一制度走向定型、穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要對(duì)近二十多年來社會(huì)保險(xiǎn)改革進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧與評(píng)估。
我國的社會(huì)保險(xiǎn)改革，是基于經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切需要而開始的，它自20世紀(jì)80年代中期以來，事實(shí)上經(jīng)歷了三個(gè)階段：
第一階段自1986年至1993年，它以1986年國家實(shí)施勞動(dòng)合同制、建立國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度等為改革起步的重要標(biāo)志，這一階段是將社會(huì)保險(xiǎn)改革作為國有企業(yè)改革的配套機(jī)制。
第二階段自1993年至1998年，將社會(huì)保險(xiǎn)制度明確為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，在這一階段，原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度臨近崩潰，而新的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革又被打上了效率優(yōu)先的烙印，同時(shí)政府亦未承擔(dān)起支付改革成本的責(zé)任，不僅造成了數(shù)以百萬計(jì)的離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，而且眾多行業(yè)自我統(tǒng)籌導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步被分割。
第三階段是1998年以來，它以上一屆政府推進(jìn)的“兩個(gè)確?！薄ⅰ叭龡l保障線”為重點(diǎn)，通過政府（主要是中央政府）承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的相應(yīng)成本，加快了社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)步伐。這一階段以來，社會(huì)保險(xiǎn)管理體制得到了一定程度的理順，離退休人員的養(yǎng)老金與下崗職工基本生活保障金得到了保障，社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化服務(wù)取得了重大進(jìn)展。因此，近十年是我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革最有成效的十年，但以往改革的不足、缺陷乃至重大失誤，均決定了現(xiàn)行制度安排離健全、理性、定型的社會(huì)保險(xiǎn)制度依然存在著相當(dāng)?shù)木嚯x。
回顧我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革二十多年所走過的歷程，成就是有目共睹的。它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1．勞動(dòng)者依靠國家與單位的保險(xiǎn)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮茇?zé)任分擔(dān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)保險(xiǎn)實(shí)際上是單位包辦的單位保險(xiǎn)，國有單位的長生不死、勞動(dòng)者的鐵飯碗和生老病死靠單位是三位一體的，單位幾乎承擔(dān)著保障職工及其家屬基本生活的全部責(zé)任，這種單一責(zé)任主體的形成，不可避免地在人們的觀念中打上單純依靠單位提供各種保險(xiǎn)待遇的烙印。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革以來，個(gè)人繳費(fèi)成為新制度存在與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，勞動(dòng)者開始承擔(dān)與單位分擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)，再加上政府的必要補(bǔ)貼，責(zé)任分擔(dān)的意識(shí)逐漸強(qiáng)化，現(xiàn)在已經(jīng)被人們普遍接受，這應(yīng)當(dāng)是改革的首要成就。
2．單位化的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型。原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度是單位包辦、封閉運(yùn)行的制度安排，經(jīng)過二十多年的變革，現(xiàn)在已轉(zhuǎn)變?yōu)橛瑟?dú)立于企事業(yè)單位之外的公營機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、勞資分責(zé)、政府監(jiān)管、社會(huì)化運(yùn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度。
3．較好地化解了我國經(jīng)濟(jì)改革中的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了社會(huì)的基本穩(wěn)定與國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長。假如沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，越來越多的勞動(dòng)者退休后將因企業(yè)的倒閉、破產(chǎn)、兼并或者效益不良而領(lǐng)不到養(yǎng)老金；假如沒有失業(yè)保險(xiǎn)，每年數(shù)以百萬計(jì)的失業(yè)工人將面臨著收入完全中斷的風(fēng)險(xiǎn)；假如沒有工傷保險(xiǎn)，眾多的工傷受害者將陷入生活困境；假如沒有醫(yī)療保險(xiǎn)改革，同樣會(huì)有更多的人無處報(bào)銷或者無法報(bào)銷疾病醫(yī)療費(fèi)用。因此，盡管國家在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中付出的直接成本不多，但這一制度起到的作用卻特別巨大。政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中的投入，可以說是效益最大的投入。
4．部分地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新。我國在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中選擇了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式，這種獨(dú)特的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式雖然因過早被采用并且沒有相應(yīng)的后備措施而留下了嚴(yán)重后遺癥，但畢竟為世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革提供了一種新鮮的方案，等等。
上述成就的取得非常不易，因?yàn)槭澜缟蠜]有哪一個(gè)國家，能夠?qū)σ惶滓呀?jīng)成熟并為億萬國民享有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行全方位的變革。因此，盡管改革并未完成，社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的任務(wù)還非常繁重，但我國社會(huì)保險(xiǎn)制度以往的改革尤其是近十年的改革成就依然值得充分肯定。
三、 通過立法來確立社會(huì)保險(xiǎn)制度
前已述及，世界各國的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是通過立法來確立的，先立法后實(shí)施是這一制度的內(nèi)在要求。這主要是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)制度是消除勞動(dòng)者后顧之憂和不確定風(fēng)險(xiǎn)而給人以安全感與安全預(yù)期的，這一制度主體各方的責(zé)任也只有通過立法機(jī)關(guān)的討論才能實(shí)現(xiàn)合理分擔(dān)，這一制度的公平性、強(qiáng)制性與可靠性更是需要通過上升到法律規(guī)范才能得到保證。政府作為社會(huì)保險(xiǎn)制度責(zé)任主體的一方，可以主導(dǎo)這一制度，但不能包辦這一制度，其制定的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)也不足以確立這一制度，其強(qiáng)制性不足以促使用人單位全部參與，公平性則因?yàn)檎灿凶约旱睦鎲栴}而可能導(dǎo)致失衡。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度不通過立法機(jī)關(guān)的法律規(guī)范，便不可能走向定型與穩(wěn)定。
從現(xiàn)階段國家發(fā)展的客觀需要、城鄉(xiāng)居民的普遍呼聲及社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中存在的問題出發(fā)，我國社會(huì)保險(xiǎn)改革確實(shí)需要盡快通過立法規(guī)范來進(jìn)入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展階段。改革面臨的問題急切需要通過法律規(guī)范給予明確回答，社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性與可靠性需要通過立法來確立，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制亦只有通過立法機(jī)關(guān)的審議才能更為充分地兼顧各方的權(quán)利與責(zé)任。因此，制定社會(huì)保險(xiǎn)法是確立社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，是維護(hù)勞動(dòng)者福利權(quán)益的必要保障，也是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。
從各國社會(huì)保險(xiǎn)立法實(shí)踐來看，立法需要重點(diǎn)關(guān)注的問題包括：
1．立法宗旨要突出維護(hù)勞動(dòng)者福利權(quán)益、解除勞動(dòng)者后顧之憂、促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧。盡管社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)建初期具有被動(dòng)性，但它也是通過解除勞動(dòng)者的后顧之憂來實(shí)現(xiàn)調(diào)和勞資矛盾的政治目標(biāo)的。二戰(zhàn)以后，世界各國建立社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅由被動(dòng)應(yīng)對(duì)工人階級(jí)的反抗變?yōu)橹鲃?dòng)積極解除勞動(dòng)者的后顧之憂，而且增進(jìn)了社會(huì)公平與促使勞動(dòng)者福利增長的色彩。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者的權(quán)益法、勞動(dòng)者的福利法。立法中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出國家建立這一制度的根本目的，在于解除勞動(dòng)者的后顧之憂，創(chuàng)造并維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)明確運(yùn)用強(qiáng)制手段加以實(shí)施，明確它是全體勞動(dòng)者的一項(xiàng)福利權(quán)益，由國家、用人單位與勞動(dòng)者分擔(dān)責(zé)任。與勞動(dòng)合同法必須保護(hù)勞資雙方合法權(quán)益的宗旨相比，社會(huì)保險(xiǎn)法才是真正專門維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益并增進(jìn)勞動(dòng)者福利的法律。
2．需要充分體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性與強(qiáng)制性。社會(huì)保險(xiǎn)是為解除全體勞動(dòng)者后顧之憂的制度安排，立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者福利權(quán)益的社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)，即使條件不成熟，也應(yīng)當(dāng)以縮小現(xiàn)實(shí)中的不公平為出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散與財(cái)務(wù)穩(wěn)定，也需要遵循大數(shù)法則，通過覆蓋盡可能多的參保人來讓風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)分散，從而拒絕雇主或用人單位與勞動(dòng)者的自由參與和逆向選擇，這就要求必須采取強(qiáng)制手段來保障所有參保單位與參保人真正全部參加進(jìn)來。因此，立法中必須明確相應(yīng)的法律強(qiáng)制手段，包括賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)強(qiáng)制權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)制權(quán)以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)。賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制權(quán)，是確保社會(huì)保險(xiǎn)制度良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展的基本保證。
3．要妥善解決社會(huì)保險(xiǎn)制度適用范圍或者覆蓋面的問題。由選擇性制度安排到普惠性制度，由重點(diǎn)人群到一般人群，是各國社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然。因此，在各國社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)過程中，一開始往往并非是覆蓋全體勞動(dòng)者的普惠性制度安排，而是面向受雇的產(chǎn)業(yè)工人的一種選擇性制度安排。我國在1951年頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》亦非覆蓋所有城市職工，而是限制在一定規(guī)模以上的企業(yè)，1953年通過修訂《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》才進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此，任何社會(huì)保險(xiǎn)立法都必定要明確這一制度的適用范圍或者覆蓋范圍。一旦法律明確規(guī)范，覆蓋范圍內(nèi)的用人單位與勞動(dòng)者便必須參加，并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。因此，如何根據(jù)實(shí)際情況合理確定適用范圍，是社會(huì)保險(xiǎn)立法中應(yīng)當(dāng)解決的問題。
4．要明確合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。讓用人單位與勞動(dòng)者承擔(dān)起法定的繳費(fèi)義務(wù)，不僅是社會(huì)保險(xiǎn)制度存在與發(fā)展的決定性因素，而且也是勞動(dòng)者享受社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的前提條件。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)作為當(dāng)代社會(huì)滿足勞動(dòng)者乃至其家屬福利需求的重大制度安排，亦要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，這種責(zé)任不僅是指直接分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)或者補(bǔ)貼支出的責(zé)任，而且也包括作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的雇主而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的雇主繳費(fèi)責(zé)任、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共財(cái)政責(zé)任，以及對(duì)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型帶來的中老年職工的歷史責(zé)任。
5．要明確責(zé)任主體各方的權(quán)利與義務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)立法不能用含模糊的語言界定這一制度責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)，而是需要用明確的、規(guī)范的語言來界定各方的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)雇主或者用人單位而言，法律必須明確其為職工參加社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性義務(wù)，同時(shí)亦獲得解除或者減免其對(duì)勞動(dòng)者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益。對(duì)勞動(dòng)者而言，除工傷保險(xiǎn)外，法律不僅應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其參保并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予其享受各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的法定權(quán)益。此外，法律同樣應(yīng)當(dāng)明確政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度所負(fù)有的財(cái)政責(zé)任與行政責(zé)任。
6．要構(gòu)建起真正權(quán)威、高效的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督體制。在各國社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐中，賦予主管部門切實(shí)的監(jiān)督權(quán)力，同時(shí)按照問責(zé)制的要求來促使其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是社會(huì)保險(xiǎn)立法中必備的內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督權(quán)與社會(huì)保險(xiǎn)管理及實(shí)施權(quán)通常是分離的，即對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)，通常專屬政府行政主管部門，其他行政部門則按照各自的職責(zé)履行責(zé)任；而社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的具體管理與實(shí)施權(quán)，通常被賦予給專門的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。因此，要維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度的良性運(yùn)行，在立法中就必須強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門的監(jiān)督權(quán)力與權(quán)威，同時(shí)明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，集權(quán)監(jiān)督較分散監(jiān)督更有效率，也更有力度，因?yàn)椴扇〖瘷?quán)監(jiān)督不僅是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管問責(zé)制的內(nèi)在要求，也是讓主管部門真正承擔(dān)起對(duì)這一制度理性、持續(xù)發(fā)展的直接責(zé)任的前提條件。但為了制衡監(jiān)督部門的權(quán)力，往往要求社會(huì)保險(xiǎn)制度同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督，包括工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督。
7．要賦予并規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相應(yīng)的責(zé)任與權(quán)力，同時(shí)明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以確保社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的真正管理機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)構(gòu)，它肩負(fù)著保障社會(huì)保險(xiǎn)制度良性運(yùn)行并落實(shí)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的直接責(zé)任。沒有一個(gè)健全的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不可能有健康、持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，社會(huì)保險(xiǎn)立法必須強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)范，一方面應(yīng)當(dāng)確保社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行進(jìn)行管理與實(shí)施的權(quán)力不被分割，另一方面必須同時(shí)明確其法律責(zé)任，以及接受監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。而在賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)利并推行問責(zé)制的同時(shí)，構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，建立一支專業(yè)化的經(jīng)辦隊(duì)伍，是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)并完成其使命的基本條件。
8．要妥善解決社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐中的基金監(jiān)管與投資問題。我國在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度中選擇了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，它是一種板塊結(jié)構(gòu)型部分積累模式，這種模式因個(gè)人賬戶采取完全積累的財(cái)務(wù)機(jī)制，基金積累及其規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大便成為社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的必然現(xiàn)象，而要維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全亦成為社會(huì)保險(xiǎn)制度健康、持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。在基金安全方面，實(shí)際上包括著兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)，即資金的積累與沉淀如果不能進(jìn)行相應(yīng)的投資活動(dòng)，結(jié)果必定是貶值，這種損失當(dāng)然是勞動(dòng)者權(quán)益的損失，也是基金制的失敗；二是基金管理中的風(fēng)險(xiǎn)，包括被挪用、貪污等，這種風(fēng)險(xiǎn)通常較易控制。從當(dāng)前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)來看，貶值風(fēng)險(xiǎn)是首要的，管理風(fēng)險(xiǎn)是次要的。因此，在社會(huì)保險(xiǎn)立法中，不僅需要明確社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的安全性原則與相應(yīng)的規(guī)避措施，而且需要明確社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y營運(yùn)，在確?；鸢踩耐瑫r(shí)實(shí)現(xiàn)基金的保值與增值。
9．要妥善解決好企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展問題。我國多層次的社會(huì)保障體系，主要體現(xiàn)在企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保險(xiǎn)上。因此，盡管補(bǔ)充保險(xiǎn)不是強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)，不屬于社會(huì)保險(xiǎn)立法規(guī)范的范疇，但各國在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中，同時(shí)高度關(guān)注并重視企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)卻是一個(gè)客觀事實(shí)。大多數(shù)國家通常根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)的需要，明確確定企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展空間與稅收優(yōu)惠等政策，并將這些政策措施與社會(huì)保險(xiǎn)緊密地結(jié)合起來，以便能夠更好地解除勞動(dòng)者的后顧之憂。因此，盡管不宜在社會(huì)保險(xiǎn)立法中對(duì)企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)進(jìn)行具體規(guī)范，但明確國家鼓勵(lì)并支持企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展，則是社會(huì)保險(xiǎn)立法中非常必要的。
10．要為社會(huì)保險(xiǎn)改革與這一制度的進(jìn)一步完善留出相應(yīng)的空間。由于我國的社會(huì)保險(xiǎn)改革還在進(jìn)行之中，各地區(qū)發(fā)展的不平衡與社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的步伐不一，亦決定了我國的社會(huì)保險(xiǎn)立法還不可能一步到位地走向完善，一些具體問題甚至是重大問題，還難以在現(xiàn)階段的社會(huì)保險(xiǎn)立法中加以明確。對(duì)此，在盡可能明確應(yīng)當(dāng)明確且能夠明確的社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)容的同時(shí)，有必要留出社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步改革與完善的空間，即對(duì)一些一時(shí)無法通過立法規(guī)范的事項(xiàng)，通過授權(quán)中央政府制定相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行調(diào)控，以后再通過修正社會(huì)保險(xiǎn)法律來完善，將是一個(gè)理性的選擇。
總之，我國的社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)，急切需要通過社會(huì)保險(xiǎn)立法來規(guī)范，但現(xiàn)階段指望制定一部完美的社會(huì)保險(xiǎn)法律顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在盡可能地制定一部較好的社會(huì)保險(xiǎn)法律的同時(shí)，加快社會(huì)保險(xiǎn)改革步伐及相關(guān)法規(guī)建設(shè)，仍然是確立這一制度并使之不斷走向完善的重要條件。
（2007.12.29 全國人大常委會(huì)委員，中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組組長 鄭功成）
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