編輯怡爽
文/
最近，包括鐵道部等在內(nèi)的六大部委密集出臺(tái)了鼓勵(lì)民間投資的具體政策，這被普遍解讀為對(duì)2月份國(guó)務(wù)院明確要求必須在上半年出臺(tái)“民間投資36條”全部實(shí)施細(xì)則的一種回應(yīng)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)下滑的態(tài)勢(shì)明顯的情況下，鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，也被視為民間資本接棒政府投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方式。
然而，對(duì)于鐵道部等部委密集出臺(tái)“民間投資36條”具體實(shí)施細(xì)則的行為，坊間對(duì)“細(xì)則”本身以及動(dòng)機(jī)都提出了深度的質(zhì)疑。以鐵道部出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》為例，總共14條的文件，盡管開(kāi)頭就有諸如“對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件”等令人耳目一新的規(guī)定，但縱觀14個(gè)條文，基本都是“原則性”的規(guī)定，和真正的實(shí)施細(xì)則相去甚遠(yuǎn)。比如，對(duì)于民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的方式，文件多處用到“鼓勵(lì)民間資本投資參與”這種方式，什么“鼓勵(lì)民間資本投資參與建設(shè)鐵路干線、客運(yùn)專線、城際鐵路、煤運(yùn)通道和地方鐵路、鐵路支線、專用鐵路、企業(yè)專用線、鐵路輪渡及其場(chǎng)站設(shè)施等項(xiàng)目”；“鼓勵(lì)民間資本投資參與鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域”；“鼓勵(lì)民間資本投資參與鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)業(yè)務(wù)”等等，但很顯然，“參與”這個(gè)詞并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，民間資本在投資以上鐵路領(lǐng)域時(shí)，是以參股、控股、合資，還是獨(dú)資方式，該實(shí)施意見(jiàn)并沒(méi)有明確規(guī)定，而這種似乎故意留下“模糊地帶”的文件，和我們一直所言的“彈簧門”、“玻璃門”等一樣，是阻止民間資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的真正的制度障礙。
特別是，從文件本身看，民間投資除了可以“參與建設(shè)”鐵路之外，在鐵路整體的體制和運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有根本改變的情況下，如何確保民間資本的合法權(quán)益，在整個(gè)鐵路系統(tǒng)的財(cái)務(wù)狀況不佳的情況下，又如何確保民間資本的投資收益，都根本無(wú)從談起。因此，在坊間看來(lái)，鐵道部率先出臺(tái)鐵道部出臺(tái)鼓勵(lì)民間投資參與鐵路建設(shè)，并且對(duì)引進(jìn)民間資本異乎尋常的積極，不過(guò)是鐵道部真的很差錢而已。最新的數(shù)據(jù)表明，截止一季度總共負(fù)債2.4萬(wàn)億以上，而一季度虧損達(dá)70多億，一些鐵路項(xiàng)目因?yàn)橘Y金不足而被迫停工。鐵路系統(tǒng)吸引民資，絕非要徹底打破鐵路單一的融資體制，而純屬救急而已。如果引進(jìn)民間資本只是為了救急，顯而易見(jiàn)的問(wèn)題就是，在具體的制度設(shè)計(jì)上不會(huì)考慮為了保護(hù)民間投資的利益而改變現(xiàn)行的體制，民間投資的利益就不會(huì)得到保護(hù)。
在此之前，鐵道部并非沒(méi)有出臺(tái)過(guò)鼓勵(lì)民間資本的文件。事實(shí)上，早在2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（即“老36條”后），鐵道部也曾經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》。諸君如果仔細(xì)對(duì)比這兩個(gè)文件，坦率地說(shuō)，2005年的“實(shí)施意見(jiàn)”無(wú)論在具體規(guī)定，還是基本理念方面，都遠(yuǎn)比目前只有“十四條”的簡(jiǎn)陋的規(guī)定要真誠(chéng)和進(jìn)步很多。比如，在引進(jìn)“非公”的意義上，強(qiáng)調(diào)這是“優(yōu)化鐵路國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，盤(pán)活存量，擴(kuò)大增量，促進(jìn)鐵路經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的迫切需要；是推進(jìn)鐵路股份制改革，實(shí)現(xiàn)鐵路體制、機(jī)制與管理創(chuàng)新的迫切需要”；還特別強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)，條件有利，機(jī)遇難得”；在具體的方式上，無(wú)論是鐵路建設(shè)，還是鐵路經(jīng)營(yíng)，都明確規(guī)定了明確的方式。實(shí)施意見(jiàn)要求“研究借鑒特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)以及BT、BOT、PPP等多種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式”；在投資者的利益保護(hù)方面，要求“在有關(guān)投資補(bǔ)償、融資渠道、財(cái)稅政策、運(yùn)價(jià)機(jī)制等方面，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有資本投入鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障投資者的合法權(quán)益”，“積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)西部鐵路等公益性鐵路建設(shè)項(xiàng)目給予低息或貼息貸款政策，降低融資成本；有條件的合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目，也可以探索發(fā)行企業(yè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、設(shè)備融資租賃等多樣化融資方式”等。
可以說(shuō)，無(wú)論是字?jǐn)?shù)（2005年的實(shí)施意見(jiàn)3300多字，而2012年的實(shí)施意見(jiàn)只有1400多字），還是具體的制度設(shè)計(jì)，2005年的實(shí)施意見(jiàn)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比2012年的更顯真誠(chéng)和完善。即便如此，在整個(gè)鐵路體制改革沒(méi)有太大進(jìn)展的情況下，2005年的實(shí)施意見(jiàn)也基本淪為一紙空文。在這個(gè)過(guò)程中，被稱為中國(guó)第一條民營(yíng)鐵路的羅岑鐵路建設(shè)6年也沒(méi)有完工，被視為民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域的“完敗案例”。在民間資本無(wú)法進(jìn)入的情況下，鐵路建設(shè)資金只能依靠單一的國(guó)家投入，鐵道部的主要融資方式只能是銀行貸款。以京滬高鐵為例，這條長(zhǎng)達(dá)1318公里的線路總投資是2209億元，其資金來(lái)源一大半是銀行貸款，每年的利息支出至少在50億元，考慮到設(shè)備折舊等費(fèi)用，京滬高鐵每年的總運(yùn)營(yíng)成本將不少于170億元。短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)盈利是非常困難的。
鐵路吸引民間資本的前提是徹底進(jìn)行改革，無(wú)論是在運(yùn)營(yíng)體制，還是在投資體制上，都要加大市場(chǎng)化的力度。目前中國(guó)鐵路從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，都缺乏一個(gè)市場(chǎng)化的生存模式。這種模式本身不僅存在巨大的官員敗德風(fēng)險(xiǎn)，更主要的是，無(wú)法為民間資本的進(jìn)入提供足夠的吸引力。如果鐵路吸引民間投資只是因?yàn)槿卞X，那這樣的“鼓勵(lì)政策”注定不會(huì)有積極的回應(yīng)，這樣的鼓勵(lì)也沒(méi)有任何意義。
事實(shí)上，站在整個(gè)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，“民間投資36條”的確具有劃時(shí)代的里程碑意義，而包括鐵路在內(nèi)的壟斷行業(yè)的改革更是成為中國(guó)有沒(méi)有魄力和勇氣推行更深層改革的風(fēng)向標(biāo)。這無(wú)論對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，還是中國(guó)鐵路自身而言，都是一個(gè)自我救贖的歷史性的契機(jī)。如果中國(guó)的鐵路系統(tǒng)不能抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，真正打破壟斷，通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，形成市場(chǎng)化和多元化的投資和運(yùn)營(yíng)格局，鐵路建設(shè)是沒(méi)有未來(lái)的。對(duì)民間資本真誠(chéng)，既是為了民間資本，更是為了鐵路自身避免陷入尷尬的落伍境地。
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