楊慶威 康永健
再審檢察建議是檢察機關(guān)從維護司法公正和權(quán)威的角度出發(fā)，依據(jù)法律原則和立法精神，對民行檢察監(jiān)督權(quán)行使方式的創(chuàng)新。再審檢察建議在民行檢察實踐中起到了積極的作用，取得了較好的法律效果和社會效果。但實踐中，再審檢察建議存在法律地位不明確、監(jiān)督機制不完備、操作程序不規(guī)范等諸多問題，影響了再審檢察建議的運行及監(jiān)督實效的發(fā)揮。本文嘗試從民行檢察的實踐現(xiàn)狀來分析再審檢察建議運行障礙及成因，并從立法、司法層面探討再審檢察建議的發(fā)展方向。
一、再審檢察建議的概念、司法依據(jù)及性質(zhì)
?。ㄒ唬┰賹彊z察建議的概念
再審檢察建議是指人民檢察院在民事、行政檢察監(jiān)督活動中，對人民法院在民事審判、行政訴訟活動中發(fā)生的不合法行為或?qū)唧w案件處理錯誤，以書面形式向人民法院提出監(jiān)督意見，以利于人民法院自行糾正的一種方式。再審檢察建議是一種以非法定的法律監(jiān)督形式實施法定的監(jiān)督內(nèi)容的檢察活動。
?。ǘ┰賹彊z察建議的司法依據(jù)
最高人民檢察院于2001年9月下發(fā)的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條第一項規(guī)定：原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的。人民檢察院可向人民法院提出檢察建議。最高人民法院2002年9月下發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》第十七條規(guī)定：人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議，人民法院應(yīng)認真研究改進工作；經(jīng)與人民法院協(xié)商同意的對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權(quán)啟動再審程序。最高人民檢察院、最高人民法院2011年3月下發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第七條規(guī)定：地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解，經(jīng)檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院提出抗訴。 兩高《規(guī)則》、《紀要》、《意見》的規(guī)定，可以視為檢察機關(guān)適用檢察建議啟動再審的司法依據(jù)。
?。ㄈ┰賹彊z察建議的性質(zhì)
檢察機關(guān)在民事行政檢察監(jiān)督實踐中適用再審檢察建議，是為了履行檢察機關(guān)民事行政法律監(jiān)督職責(zé)，根源于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，因此，再審檢察建議具有監(jiān)督性。同時，因為再審檢察建議并非民訴法規(guī)定的法律監(jiān)督方式，檢察機關(guān)向人民法院發(fā)出個案再審檢察建議，人民法院是否啟動再審程序，由人民法院自行決定，不具有強制性，因此，再審檢察建議具有指導(dǎo)性，缺乏強制約束力。
二、再審檢察建議對民行檢察的重要意義
再審檢察建議作為抗訴監(jiān)督方式的補充，是檢察機關(guān)對民行檢察監(jiān)督方式的創(chuàng)新與發(fā)展，對加強檢察機關(guān)特別是基層院民行工作具有重要的實踐意義，在司法實踐中已顯現(xiàn)出它的生命力。
?。ㄒ唬┯欣谡{(diào)動基層檢察機關(guān)工作積極性，節(jié)約司法資源
基層檢察院與社會接觸最廣泛，聯(lián)系群眾最多，大量的一審民事行政案件發(fā)生在基層，但根據(jù)現(xiàn)行《民訴法》的規(guī)定，基層檢察院卻沒有民行抗訴權(quán)，只能將案件提請上級檢察院抗訴，這就出現(xiàn)了兩級檢察機關(guān)重復(fù)審理同一案件的情況，造成大量民行案件積壓在上級檢察院，既浪費了司法資源，也使基層院民行檢察部門缺乏工作積極性。而適用再審檢察建議，基層檢察院對于同級人民法院的民行裁判實現(xiàn)了同級監(jiān)督，增強了監(jiān)督實效，充分調(diào)動了基層院民行工作的積極性，同時緩解了上級院的辦案壓力，節(jié)約了司法資源。
?。ǘ┯欣跍p輕當(dāng)事人訴累，緩解社會矛盾
目前，民訴法對抗訴案件辦案期限沒有明確規(guī)定，往往導(dǎo)致一個抗訴案件從申訴到再審要用上一年以上的時間，正如“遲來的正義非正義”，由于案件長期懸而未決，當(dāng)事人的權(quán)益長期處于不確定狀態(tài)，無論案件最終的結(jié)果如何，案件無限期的拖延都會給當(dāng)事人造成難以估量的損失，也造成社會矛盾長期得不到解決。而再審檢察建議由人民檢察院直接向同級法院發(fā)送，減少了辦案環(huán)節(jié)，縮短了辦案周期，減輕了當(dāng)事人的訴累，相比抗訴有高效、便民的優(yōu)勢，緩解了社會矛盾。
（三）有利于建立檢法之間的良好工作機制
抗訴是法定啟動法院再審的檢察監(jiān)督方式，但這種監(jiān)督方式對抗性較強，導(dǎo)致部分法院及法官對檢察機關(guān)的抗訴工作存在抵觸情緒，對檢察機關(guān)的抗訴消極對待，這種情況不利于檢察機關(guān)與法院的溝通。再審檢察建議改變了這種激烈的對抗方式，檢察機關(guān)向法院發(fā)出建議，雙方心平氣和的協(xié)商，以理服人，由法院自行啟動再審程序，自我糾錯，以達到司法公正的目的。相比抗訴這種法定的剛性監(jiān)督方式，再審檢察建議這種檢察機關(guān)自我創(chuàng)新的柔性監(jiān)督手段，更易被法院所采納。退一步講，即便再審檢察建議不被法院采納，檢察機關(guān)還可以通過抗訴的方式來行使檢察監(jiān)督權(quán)，這也使得檢察機關(guān)民行監(jiān)督手段更加豐富，也更加靈活。
三、再審檢察建議在實踐中的困境
現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規(guī)定 ，人民檢察院有權(quán)通過抗訴的方式對民事審判、行政訴訟活動進行法律監(jiān)督，但均未對再審檢察建議的法律地位作出明確的規(guī)定。再審檢察建議作為檢察機關(guān)啟動民事行政申訴案件再審程序的一種方式，除《民事訴訟法》第 14條、《行政訴訟法》第 10條對檢察機關(guān)開展民事、行政審判訴訟監(jiān)督的原則規(guī)定，目前只在《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》、最高人民法院2002年9月下發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》和兩高《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》中得到了確認，因此其不是法律規(guī)定的民事行政檢察監(jiān)督方式。這就造成了再審檢察建議法律地位不明確，法律監(jiān)督效力薄弱，缺乏強制約束力的困境。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
?。ㄒ唬┝⒎ㄈ笔В梢?guī)定不明確
再審檢察建議的現(xiàn)行的司法依據(jù)是最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》、最高人民法院《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》和兩高聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》這三個司法解釋。但三個司法解釋規(guī)定都較為粗疏:《辦案規(guī)則》第47條僅規(guī)定人民檢察院可以向人民法院提出(再審)檢察建議的四種情形；而《紀要》第17條只是提示性規(guī)定，人民檢察院對人民法院審判工作提出檢察建議的，人民法院應(yīng)認真研究改進工作，經(jīng)與人民法院協(xié)商同意對個案提出檢察建議的，可依職權(quán)啟動再審程序?！兑庖姟返?條雖然規(guī)定，地方各級人民檢察院可以提出再審檢察建議，人民法院應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)審查并將審查結(jié)果書面通知人民檢察院，人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院提出抗訴，但對于再審檢察建議相關(guān)運行機制均未作出詳細規(guī)定。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》并未規(guī)定再審檢察建議的監(jiān)督方式，這使得再審檢察建議在運用過程中無明確的法律支持。
(二)缺乏詳細的操作規(guī)范，削弱了監(jiān)督效果
兩高《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》對再審檢建議的適用范圍以及法院采納、回復(fù)、啟動再審程序等方面做了簡單規(guī)定，但是這種簡單的規(guī)定并不能滿足當(dāng)前日益復(fù)雜的民事行政檢察工作對再審檢察建議的需要，可操作性仍然很差，難以發(fā)揮再審檢察建議的效力，在一定程度上削弱了檢察機關(guān)民行檢察監(jiān)督的實際效果。
?。ㄈ┤鄙袤w制保障，法律監(jiān)督力度薄弱
目前，由于再審檢察建議不是法定的民事行政檢察監(jiān)督方式，還沒有形成一套完整的行之有效的運行機制，對法院反饋的期限和方式?jīng)]有相應(yīng)的規(guī)定，也缺乏有效的跟蹤監(jiān)督制度。司法實踐中，部分法官認為檢察機關(guān)民事行政監(jiān)督法定形式是抗訴，再審檢察建議不具有法律效力，不是法定的監(jiān)督形式，對再審檢察建議采取消極應(yīng)付的態(tài)度，認為再審檢察議既可以接受，也可以不采納，再審與否，主動權(quán)在人民法院。有的人民法院甚至將再審檢察建以當(dāng)事人申訴案件對待，使再審檢察建議難達到監(jiān)督的目的，更難以在公眾中樹立法律監(jiān)督關(guān)的威望。
(四) 認識錯誤，不利于再審檢察建議的運行
在實踐中，檢察機關(guān)內(nèi)部對再審檢察建議的地位也存在錯誤的認識。一種觀點將再審檢察建議凌駕于抗訴至上，即基于再審檢察建議具有不受審級限制和訴訟便捷的特點,認為再審檢察建議可以取代抗訴程序成為民事行政檢察監(jiān)督的主要方式，只有在人民法院收到再審檢察建議后不采納、不答復(fù)，或者采納后再審維持原判的情形下，符合抗訴條件的，依法提請上級檢察院提起抗訴。而另一種觀點則認為，因為再審檢察建議沒有明確的法律依據(jù)，開展再審檢察建議工作困難重重，如法院不支持、不配合等等，因此，沒有必要開展或者不想開展再審檢察建議工作。這些錯誤認識，勢必會弱化檢察機關(guān)民事行政審判監(jiān)督職責(zé)。
四、再審檢察建議的發(fā)展及完善
開展再審檢察建議，要高度重視規(guī)范和改進再審檢察建議的適用，提高再審檢察建議的質(zhì)量和效率，增強再審檢察建議的科學(xué)性、規(guī)范性、針對性和實效性，以促使民事行政檢察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。
?。ㄒ唬┩晟屏⒎ǎ鞔_法律地位
盡管再審檢察建議這種監(jiān)督方式目前法無明文規(guī)定，尚處探索之中，但實踐證明，再審檢察建議作為抗訴監(jiān)督的補充是非常必要的，它與抗訴相輔相成，構(gòu)成一個完整的監(jiān)督體系。要保證再審檢察建議能充分發(fā)揮類似抗訴的作用，有效啟動民行再審程序，其關(guān)鍵在于明確再審檢察建議的法律地位，賦予其相應(yīng)的法律效力。筆者建議通過立法的形式將再審檢察建議作為民行檢察監(jiān)督的一種形式在法律規(guī)范中予以確認。不再將抗訴規(guī)定為啟動再審的唯一方式，而把再審檢察建議作為與抗訴效力相當(dāng)?shù)膹娭品蓷l件啟動再審程序。只有使再審檢察建議具有法律上的強制約束力，才能保證其法律地位和執(zhí)行的有效性。
?。ǘ┙⒁?guī)范的再審檢察建議運行機制
再審檢察建議是檢察機關(guān)在司法實踐中對民事行政檢察監(jiān)督方式的創(chuàng)新與發(fā)展，其目的是為了實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，既要保證檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，又要使其起到較抗訴更好的社會效果。規(guī)范的運行機制是保證再審檢察建議落實監(jiān)督實效的制度保障。因此應(yīng)從立法上規(guī)范再審檢察建議的適用范圍、適用程序等方面完善運行機制。
首先，要明確再審檢察建議的適用范圍。結(jié)合《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》和兩高《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》的規(guī)定，筆者認為,提出再審檢察建議的范圍可設(shè)定為: (1)生效裁判確有錯誤但涉及當(dāng)事人間利益紛爭不大、標的較小、社會影響不大的；(2)違反自愿原則或內(nèi)容違反法律規(guī)定的調(diào)解書；(3)對于按照督促程序、公示催告程序、企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序和撤訴或按撤訴處理等程序裁判確有錯誤的；（4)對于人民法院在民事行政審判工作中存在一般性、程序性錯誤的；(5)應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形。同時在立法中應(yīng)當(dāng)明確適用再審檢察建議的排除情形，即對于明顯錯誤的生效裁判,嚴重損害國家、社會公眾利益的裁判以及審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的裁判,只能提出抗訴而不宜以檢察建議的方式監(jiān)督。
其次，要規(guī)范適用再審檢察建議的程序。規(guī)范再審檢察建議的適用程序可參照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，作如下規(guī)定: (1)提出。由作出生效裁判的人民法院的同級人民檢察院提出,應(yīng)當(dāng)制作《民事行政再審檢察建議書》,一式二份分別送達同級人民法院及上級人民檢察院。再審檢察建議書應(yīng)載明案件來源、基本案情、原審情況、提出檢察建議的理由及法律依據(jù)。(2)受理。人民檢察院提出的再審檢察建議由人民法院立案庭受理，并于15日內(nèi)決定是否立案復(fù)查。決定再審的,應(yīng)將再審裁定書送達人民檢察院；不同意再審的，應(yīng)向人民檢察院作出書面答復(fù)。(3)審理。人民法院決定再審的案件，應(yīng)當(dāng)將開庭時間提前3天告知提出再審檢察建議的人民檢察院。人民檢察院可以派員出席再審法庭。(4)判決。受案人民法院對再審檢察建議案件作出再審判決、裁定后，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)將裁判文書送達提出再審檢察建議的人民檢察院。判決、裁定文書中應(yīng)當(dāng)有該案件系由檢察機關(guān)提出再審檢察建議而啟動再審的具體表述。
?。ㄈ┏吻逭J識，正確處理再審檢察建議與抗訴的關(guān)系
抗訴相對于再審檢察建議具有周期長、程序煩瑣和受審級限制等不利于檢察機關(guān)行使民事行政抗訴權(quán)的因素，但是,不能由此錯誤地認為再審檢察建議可以取代抗訴成為一種主要的監(jiān)督方式?？乖V仍然是檢察機關(guān)行使民事行政審判監(jiān)督權(quán)的主要方式，至于抗訴存在的弊端則屬于另一問題,不可相互混淆。由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的,具有獨立性和強制性,其行使監(jiān)督權(quán)不以與被監(jiān)督者協(xié)商為條件。如果一味適用再審檢察建議勢必會造成檢察機關(guān)民事行政審判監(jiān)督權(quán)的弱化和旁落。
注釋：
?。?）高立新、龔瑞：“民行檢察中的再審檢察建議”，載《中國檢察官》2006年第5期，第40-42頁。
(來源:新華廉政)
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