隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，國(guó)有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會(huì)公共利益受到侵害而無(wú)人起訴以及弱勢(shì)群體利益受損而無(wú)力維權(quán)等現(xiàn)象日益突出，人民群眾在關(guān)注自身利益的同時(shí)，開始把目光投向社會(huì)公共利益，針對(duì)目前我國(guó)法律尚未規(guī)定公益訴訟的現(xiàn)狀，呼吁完善立法的聲音一浪高過(guò)一浪。理論研究和司法實(shí)務(wù)均已明確昭示了建立公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)緊迫性和長(zhǎng)遠(yuǎn)必然性，但公益訴訟制度的建立尚需時(shí)日，且從現(xiàn)有的法律體系來(lái)看也并不是完全無(wú)法解決公益訴訟所能解決的社會(huì)問(wèn)題。本文旨在探討公益訴訟出臺(tái)前后的制度設(shè)計(jì)及其相互銜接。
一、支持起訴和督促起訴：公益訴訟制度缺失下的權(quán)宜之計(jì)
由于我國(guó)民事訴訟法沒有明確規(guī)定公益訴訟制度，不能作為民事訴訟起訴主體的檢察機(jī)關(guān)迫于現(xiàn)實(shí)需要，只得以支持起訴或者督促起訴的方式代替和探索公益訴訟之路。所謂支持起訴，是指當(dāng)社會(huì)公共利益、社會(huì)弱勢(shì)群體利益或者個(gè)人合法權(quán)益遭受重大侵害，且在訴權(quán)主體因?yàn)槿狈υV訟能力等原因未提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)支持有訴權(quán)的訴訟主體提起訴訟的法律制度。支持起訴的法律依據(jù)在于民事訴訟法第十五條的規(guī)定：機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴。所謂督促起訴，是指針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或者社會(huì)公共利益，監(jiān)管部門或者國(guó)有單位不行使或者怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，且案件性質(zhì)可以通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或者國(guó)有單位履行職責(zé)，及時(shí)提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的法律制度。
支持起訴和督促起訴在司法實(shí)踐中的不同之處主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：第一，主體不同。支持起訴的主體包括機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位；而督促起訴的主體則僅限于檢察機(jī)關(guān)。第二，法律依據(jù)不同。支持起訴是民事訴訟法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則，而督促起訴則是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人民檢察院組織法所賦予的法律監(jiān)督職能和社會(huì)實(shí)際情況的需要所進(jìn)行的一種制度探索，民事訴訟法尚未加以規(guī)定，其理論基礎(chǔ)在于檢察權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益監(jiān)管部門的直接監(jiān)督和有限監(jiān)督，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力相互制約的司法改革理念。第三，運(yùn)行方式不同。支持起訴往往只是對(duì)受損害者給予道義上的支持以及法律和物質(zhì)上的幫助，鼓勵(lì)受害人以自己的名義向法院起訴，至于受害人是否愿意行使訴權(quán)，支持起訴者無(wú)權(quán)干預(yù)，只能尊重受害人的意愿。而督促起訴則是檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)部門發(fā)出的一種具有法律效力的起訴敦促令，有關(guān)部門不得拒絕接受，這是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一種表現(xiàn)形式。第四，法律效力不同。在支持起訴中，被支持起訴者可以起訴也可以不起訴；而在督促起訴中，凡是涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事項(xiàng)，被督促起訴者必須采納檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見，積極行使職權(quán)范圍以內(nèi)的訴權(quán)，如果有關(guān)部門沒有正當(dāng)理由，拒不提起或者故意拖延而給國(guó)家造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失或者帶來(lái)較為惡劣的社會(huì)影響的，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)提請(qǐng)相關(guān)部門給予直接責(zé)任人黨紀(jì)或政紀(jì)處分，構(gòu)成玩忽職守罪的，依法追究刑事責(zé)任。盡管支持起訴和督促起訴在以上四個(gè)方面均有區(qū)別，但二者的理論基礎(chǔ)相同，都是國(guó)家干預(yù)民事法律關(guān)系的表現(xiàn)，體現(xiàn)了依靠社會(huì)力量維護(hù)國(guó)家法制的思想；二者的最終目標(biāo)一致，都是為了矯治民事違法行為，伸張公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
在適用范圍上，支持起訴和督促起訴呈現(xiàn)出各有偏重與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并存的特點(diǎn)：支持起訴的內(nèi)容涵蓋十分寬泛，可以針對(duì)一切侵犯人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的不法行為提出，但在支持起訴者的訴訟地位和權(quán)利義務(wù)等方面，要特別注意把握支持起訴者不是案件當(dāng)事人，既不具有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)，也不影響當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中依法行使處分權(quán)。而督促起訴所針對(duì)的案件類型則被主要限定在國(guó)有資產(chǎn)流失等涉及國(guó)家利益的案件以及諸如環(huán)境污染等公益性案件的范圍內(nèi)，其中，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)是督促起訴工作的重中之重，具體而言，在國(guó)有土地等自然資源出讓開發(fā)過(guò)程中、公共工程招標(biāo)發(fā)包過(guò)程中、國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中、國(guó)有資產(chǎn)拍賣變賣過(guò)程中，如果國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到損害，檢察機(jī)關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或者國(guó)有單位向人民法院提起民事訴訟。
各地實(shí)踐表明，支持起訴、督促起訴正日益成為檢察機(jī)關(guān)履行民行檢察職能的有力方式，其法律價(jià)值概括起來(lái)有兩點(diǎn)：第一，檢察機(jī)關(guān)支持起訴、督促起訴體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，是要求檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法律規(guī)定的手段對(duì)法律實(shí)施情況依法進(jìn)行檢察監(jiān)督，而大量的法律實(shí)施是通過(guò)訴訟得以實(shí)現(xiàn)的，支持起訴、督促起訴使得因?yàn)槟承┨厥庠虿荒苓M(jìn)入訴訟層面的當(dāng)事人的合法權(quán)益獲得了司法救濟(jì)，這無(wú)疑拓寬了檢察機(jī)關(guān)在民行訴訟領(lǐng)域的職能范圍，豐富了民行檢察監(jiān)督的深刻內(nèi)涵。第二，檢察機(jī)關(guān)支持起訴、督促起訴體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)保障合法權(quán)利尤其是公共利益的外在需要，能夠更好地保障社會(huì)公共利益和弱勢(shì)群體利益。然而，支持起訴和督促起訴也有較為明顯的理論短板和實(shí)務(wù)缺陷：第一，檢察機(jī)關(guān)不能以自己的名義直接參與到訴訟過(guò)程之中，無(wú)法履行代表國(guó)家維護(hù)公共利益的職責(zé)，也無(wú)從發(fā)揮相對(duì)于其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人在訴訟成本和法律素養(yǎng)上的優(yōu)勢(shì)。特別是在支持起訴制度中，立法在界定行使該項(xiàng)權(quán)利的主體范圍時(shí)，甚至都沒提到作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，檢察機(jī)關(guān)僅僅只是借助“機(jī)關(guān)”的身份間接獲得支持起訴的法律依據(jù)的，而且還要受到極為嚴(yán)格的條件限制：首先，訴訟范圍僅限于因侵權(quán)行為而產(chǎn)生的糾紛。其次，被支持的受害人沒有起訴。最后，支持的形式一般是道義上或物質(zhì)上的。第二，從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，支持起訴和督促起訴不能確保訴訟行為落到實(shí)處，對(duì)于整個(gè)事件的走勢(shì)處于失控狀態(tài)，不利于通過(guò)公力救濟(jì)維護(hù)社會(huì)公平正義的初衷實(shí)現(xiàn)。支持起訴者對(duì)于被支持起訴者是否行使訴權(quán)不具有強(qiáng)制性監(jiān)督手段的制度特點(diǎn)，大大影響了支持起訴的法律效果和實(shí)際價(jià)值，容易因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)實(shí)可行性而逐漸淪為制度擺設(shè)。督促起訴雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督有關(guān)部門行使訴權(quán)上的強(qiáng)制性，對(duì)于那些應(yīng)當(dāng)起訴而未起訴且在接到起訴督促后依然怠于行使訴權(quán)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位，可以啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查權(quán)等更為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段以保障訴權(quán)得以有效行使，但這未免有些舍本逐末之嫌，不如賦予檢察機(jī)關(guān)在此情形下直接提起民事公訴的非常權(quán)力更能反映督促起訴的根本目的。解決上述問(wèn)題的最佳方案就是正式構(gòu)建公益訴訟制度。
二、構(gòu)建公益訴訟制度：填補(bǔ)公力救濟(jì)空白的必然選擇
我國(guó)傳統(tǒng)理論認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的公益訴訟是在圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛的基礎(chǔ)上形成的訴訟，是指機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)違反法律而給國(guó)家和社會(huì)公共利益造成事實(shí)損害或者潛在損害的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。從中不難看出，公益訴訟的原告具有多元性特征，即與一般的民事和行政訴訟中的原告必須是與案件本身有直接利害關(guān)系的人不同，公益訴訟的原告是否直接受到違法行為的侵害不是訴的構(gòu)成要件。這在法理上被稱為多元訴訟啟動(dòng)模式，與只有國(guó)家才有權(quán)提起公益訴訟的一元訴訟啟動(dòng)模式相反，多元訴訟啟動(dòng)模式可由兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體分別提起公益訴訟。根據(jù)主體范圍的不同又可分為二元制和三元制：二元制規(guī)定只有國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體組織可以提起公益訴訟；三元制在此基礎(chǔ)上增加了公民訴訟?？梢?，上述定義屬于多元訴訟啟動(dòng)模式中的三元制。
既然允許社團(tuán)組織和個(gè)人成為公益訴訟的起訴主體，就應(yīng)為防止訴權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張以及公益訴訟的不當(dāng)啟動(dòng)給國(guó)家造成的司法資源浪費(fèi)做出制度設(shè)計(jì)。這種限制包括兩層含義：一是在起訴主體和法院之間設(shè)置一個(gè)有如過(guò)濾裝置的行政處理前置程序，又稱前置審查起訴模式，將部分沒有必要或者不用司法救濟(jì)就能解決的案件排除在公益訴訟的范疇之外，以減輕司法機(jī)關(guān)的額外負(fù)擔(dān)和杜絕公益訴權(quán)的無(wú)度濫用；二是限定公益訴訟的起訴主體自由處分訴權(quán)的條件和程序，避免出現(xiàn)起訴主體以訴訟為手段，以犧牲國(guó)家和社會(huì)公共利益為代價(jià)，與被告進(jìn)行不法交易。具體而言，社團(tuán)組織和個(gè)人在提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止損害社會(huì)公共利益的違法行為或者提起公益訴訟，只有當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)怠于起訴時(shí)，社團(tuán)組織和個(gè)人才可直接提起訴訟；進(jìn)入訴訟程序之后，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，除非被告主動(dòng)糾正了被訴行為并對(duì)受害方進(jìn)行了合理賠償，法院不得主動(dòng)調(diào)解案件，原則上也不能同意原告撤訴以及允許雙方當(dāng)事人自行和解，否則，就有可能產(chǎn)生訴訟雙方利用司法程序進(jìn)行非法交易的道德風(fēng)險(xiǎn)，不但會(huì)使公益訴訟的救濟(jì)目的落空，而且還為損害公共利益的不法行為披上了合法的外衣。
以上就是我國(guó)當(dāng)前關(guān)于公益訴訟基本理論的總體認(rèn)識(shí)，其中大有值得商榷之處。公益訴訟簡(jiǎn)稱公訴，是相對(duì)于私益訴訟即自訴案件而言的，是檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，代表國(guó)家對(duì)違反法律和損害公益的行為向法院提起控訴并出庭支持其主張的活動(dòng)，既是以公權(quán)力維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益的政治需要，也是以公力救濟(jì)保障人權(quán)和捍衛(wèi)法治的社會(huì)需求。公益訴訟的應(yīng)有之義表明，刑事公訴、民事公訴和行政公訴都是它的重要組成部分，因此，民事和行政公益訴訟制度也應(yīng)當(dāng)像刑事公益訴訟制度那樣按照公訴的模式設(shè)計(jì)，而不是以刑事、民事和行政訴訟的部門法一般理論分別構(gòu)建刑事、民事和行政公益訴訟制度，后者的主要問(wèn)題在于沒有堅(jiān)持從公訴與自訴在實(shí)體和程序上的分野出發(fā)建立不同類型的訴訟體系，而是將公益訴訟界定成了一個(gè)排除刑事公訴和自訴在外而又囊括民事公訴和自訴以及行政公訴和自訴在內(nèi)的相互矛盾的大雜燴。
筆者認(rèn)為，民事和行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)以及其與支持起訴和督促起訴制度之間的相互關(guān)系應(yīng)當(dāng)表述如下：首先，在訴訟啟動(dòng)方式上，必須也只能堅(jiān)持一元啟動(dòng)模式，即由作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)的人民檢察院代表國(guó)家對(duì)損害公共利益的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人向人民法院提起行政或者民事公訴，其余主體一律不具有此項(xiàng)特殊權(quán)力。這一方面是由公益訴訟的本質(zhì)特征和檢察機(jī)關(guān)的基本職能決定的，另一方面也是我國(guó)國(guó)情的必然選擇。公益訴訟案件往往涉及面廣，影響力大，單憑社團(tuán)組織和個(gè)人的能力和財(cái)力并不足以應(yīng)對(duì)繁重復(fù)雜的調(diào)查取證和來(lái)自社會(huì)方方面面的阻力。從公益與私利的關(guān)系來(lái)看，如果被賦予公益訴權(quán)的社團(tuán)組織和個(gè)人是沒有受到直接損失的案外人，他們的起訴動(dòng)機(jī)要么難以保證要么值得懷疑；如果是案件的利害關(guān)系人，則其要么相互觀望都不起訴，要么僅以賠償私利作為訴訟請(qǐng)求而不涉及公共利益，不利于公益訴訟的正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至有違這一制度的設(shè)立初衷。檢察機(jī)關(guān)以外的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)于諸如國(guó)有資產(chǎn)流失和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公益訴訟案件同樣不宜享有訴權(quán)，因?yàn)樵诘胤奖Ｗo(hù)主義的庇護(hù)下和在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，許多類似公害本來(lái)就是部分行政機(jī)關(guān)行政不作為或者濫用行政權(quán)的結(jié)果，難道還能指望它們自己去告自己?jiǎn)幔克?，只有在今后的立法中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的唯一主體，才能確保在節(jié)省訴訟成本和提高司法資源利用效率之間真正實(shí)現(xiàn)平衡統(tǒng)一。
其次，在訴訟程序構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)接到社團(tuán)組織和個(gè)人的舉報(bào)和投訴或者在行使職權(quán)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)危害公共利益的違法行為之后，要對(duì)案件線索進(jìn)行初步審查并形成意見，如果認(rèn)為符合立案標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)按照屬地管轄原則的規(guī)定，由危害行為實(shí)施地和危害結(jié)果發(fā)生地的檢察機(jī)關(guān)立案受理。如果接到舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)公害行為的檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管轄，應(yīng)將有關(guān)材料移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)決定受理有告發(fā)人或者舉報(bào)人的公益訴訟案件的，應(yīng)當(dāng)采取書面方式通知告發(fā)人或舉報(bào)人，以便他們進(jìn)一步反映相關(guān)情況和提供證據(jù)材料?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在受理公益訴訟案件后，有權(quán)就判斷該案是否屬于公益訴訟以及危害的具體程度等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查取證、詢問(wèn)證人和受害人、采取搜查、扣押等必要措施和非常手段以及聘請(qǐng)專家學(xué)者對(duì)有關(guān)材料進(jìn)行技術(shù)鑒定。在收集到充分的證據(jù)之后，就進(jìn)入了審查起訴環(huán)節(jié)，即對(duì)證據(jù)材料是否符合法律規(guī)定的起訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，從而決定是否提起公益訴訟。如果相關(guān)證據(jù)不符合公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)或者侵害主體在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證過(guò)程中主動(dòng)停止損害、消除危險(xiǎn)并對(duì)受害人的相應(yīng)損失承擔(dān)了賠償責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)可以酌情作出不起訴的決定。在行政公益訴訟中，由于雙方當(dāng)事人分別是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，為了盡量避免這種國(guó)家機(jī)關(guān)直接對(duì)簿公堂的情形發(fā)生，建議檢察機(jī)關(guān)在案件符合起訴條件時(shí)，通過(guò)發(fā)送檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)自行改正違法行為并對(duì)已經(jīng)造成的公共損害擔(dān)負(fù)賠償責(zé)任，如果行政機(jī)關(guān)拒不承認(rèn)行為違法也拒絕履行賠償義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)再向法院提起公訴不僅不會(huì)耽誤糾紛的盡快解決，而且能在最大限度內(nèi)維護(hù)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有權(quán)威。
聯(lián)系客服
