征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過去、現(xiàn)在和未來
劉正山
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低，關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
我國的土地征用制度，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在一定歷史條件下，曾經(jīng)犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益，以農(nóng)業(yè)的巨額地租來保護(hù)工業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
隨著改革開放的深入，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在發(fā)生變革。從建國初到20世紀(jì)80年代初的“協(xié)商”制，到其后的“鳥籠式浮動(dòng)”制，再到即將出臺(tái)的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)朝著符合市場經(jīng)濟(jì)要求、切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益的方向邁進(jìn)。
1953年～1982年，我國的征地制度及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是剛性的，征地補(bǔ)償數(shù)額可以協(xié)商
新中國的建設(shè)用地的征地制度，開始于1953年。
1953年11月5日政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會(huì)議通過了《國家建設(shè)征用土地辦法》。1957年10月18日國務(wù)院全體會(huì)議第五十八次會(huì)議對(duì)此《辦法》進(jìn)行了修正，經(jīng)1958年1月6日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十次會(huì)議批準(zhǔn)，同日由國務(wù)院公布施行。1973年6月18日，國家計(jì)委、建委發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地規(guī)定的指示的通知》?！秶医ㄔO(shè)征用土地辦法》一直沿用到1982年。
從上述政策法規(guī)可以看出：第一，從1953年到1982年這一段時(shí)期，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是剛性的。
是否給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償，視情況而定，而不是強(qiáng)制性的規(guī)定。如1958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》第七條規(guī)定：“征用土地，應(yīng)該盡量用國有、公有土地調(diào)劑，無法調(diào)劑的或者調(diào)劑后對(duì)被征用土地者的生產(chǎn)、生活有影響的，應(yīng)該發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)?！?br>補(bǔ)償數(shù)額并非剛性規(guī)定。1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定：“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，……一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之?！?958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定：“對(duì)于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)?！?973年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地規(guī)定的指示的通知》強(qiáng)調(diào)：“征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，一般土地應(yīng)以最近二至四年的產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。但是，此標(biāo)準(zhǔn)不是剛性的，而是一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期的征地補(bǔ)償規(guī)定中，被征地農(nóng)民可以給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以以同等數(shù)量質(zhì)量的土地調(diào)換，也可以協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)。如《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會(huì)在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作”。
有些情況下，被征地農(nóng)民甚至不予補(bǔ)償，譬如1958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》第九條規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)。征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),又不以土地收入維持生活，可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)，但必須經(jīng)本人同意?！?br> 第二，這一時(shí)期的征地，實(shí)質(zhì)上采用的是協(xié)商制度。
征地并非強(qiáng)制行為，如1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》第三條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國家建設(shè)的實(shí)際需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無法安置,應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用?！?br> 不過，由于受經(jīng)濟(jì)工作中左傾路線的影響，在一段時(shí)期內(nèi)強(qiáng)調(diào)國家建設(shè)需要多，考慮被征地群眾的利益少，對(duì)被征地群眾主要是以土地為生的農(nóng)民的利益侵占很大，一度嚴(yán)重挫傷了廣大農(nóng)民支援國家建設(shè)的積極性，這集中反映在1958年的“大躍進(jìn)”，六十年代的“三線建設(shè)”，七十年代的“大上軍工項(xiàng)目”等等，全國各地搞了不少勞民傷財(cái)?shù)氖隆?nbsp; 1958年大躍進(jìn)時(shí)，一些人士說：“快進(jìn)入共產(chǎn)主義了，吃飯都不要錢了，國家建設(shè)征地還要什么補(bǔ)償費(fèi)”。所以，征地補(bǔ)償中，協(xié)商制度名存實(shí)亡；而且，很多情況下，征地過程中給農(nóng)民的補(bǔ)償很少，甚至不給補(bǔ)償。
1982年～現(xiàn)在，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)是，補(bǔ)償數(shù)額在一定范圍之內(nèi)浮動(dòng)，下有保底上有封頂，即“鳥籠式浮動(dòng)”
“文革”結(jié)束之后，特別是改革開放之后，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始恢復(fù)發(fā)展，建設(shè)用地需求大大增加。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，1982年5月14日，國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》，同時(shí)，《國家建設(shè)征用土地辦法》被廢止。
《國家建設(shè)征用土地條例》中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，參見第九條：“征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算?！钡谑畻l規(guī)定：“征用耕地（包括菜地）的，每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按被征地單位征地前農(nóng)業(yè)人口（按農(nóng)業(yè)戶口計(jì)算，不包括開始協(xié)商征地方案后遷入的戶口）和耕地面積的比例及征地?cái)?shù)量計(jì)算。年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過其年產(chǎn)值的十倍?！?br> 1986年6月25日，國家頒發(fā)的《中華人民共和國土地管理法》對(duì)有關(guān)國家建設(shè)征地補(bǔ)償、安置的規(guī)定，與1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》的規(guī)定相同。
1998年修訂的《土地管理法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與《國家建設(shè)征用土地條例》基本類似，區(qū)別在于提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)淖罡弑稊?shù)從10倍提高到30倍：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。......但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”
1998年修訂的《土地管理法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，一直沿用到2004年。
這一時(shí)期的征地制度及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有以下特點(diǎn)：
第一，與前一時(shí)期（1953年～1982年）征地制度不同的是，這一階段的征地制度明顯帶有強(qiáng)制性。1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》第四條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！痹摗稐l例》還附加了這樣的規(guī)定：“用地單位不再與被征地單位擅自商議征地”，“被征地單位不得在本條例規(guī)定的補(bǔ)償范圍以外，額外要求或附加條件”。1986年的《土地管理法》規(guī)定：“國家可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，對(duì)國有土地實(shí)行劃撥。被征（撥）地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！?br> 第二，這一階段，《國家建設(shè)征用土地條例》乃至《土地管理法》及其修訂版，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，繼續(xù)沿用按畝產(chǎn)值的倍數(shù)確定征地標(biāo)準(zhǔn)的做法。這就使得整個(gè)征地制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的基本原則?？梢哉f，這個(gè)“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格“剪刀差”的根本原因。被征土地改變用途后的增值收益被政府剝奪，農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。二是以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并不能反映土地的市場價(jià)值。《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6~10倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的綜合不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地補(bǔ)償費(fèi)以農(nóng)地收益來計(jì)算，并不能反映土地真實(shí)價(jià)值，被征收人的利益在土地征收中沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，補(bǔ)償費(fèi)的基數(shù)既非市場價(jià)格，也無參照系，難以推測其合理與否。在正常年份，同一塊土地的產(chǎn)值變化不大，但隨著全球環(huán)境的日益惡化，連續(xù)幾年遭受大災(zāi)影響的并非個(gè)別地區(qū)，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的變化，以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于失地的農(nóng)民來說，實(shí)有失公平。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的彈性區(qū)間（即補(bǔ)償費(fèi)在一定范圍內(nèi)浮動(dòng)），也為一些地方政府侵吞農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了合理的空間。三是，1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（6-10倍）與1953年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（3-5倍）和1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（3-6倍）相比，相差無幾。在有些地方，即使是按照1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)（土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和30倍）給予補(bǔ)償，仍然無法使相當(dāng)部分農(nóng)民維持原有的生活水平。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
第三，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家征地后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償，并安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，招工，享受國家負(fù)擔(dān)的市民、工人的福利待遇，因而那時(shí)農(nóng)民被征地后的長遠(yuǎn)生計(jì)可以保證。但現(xiàn)在，對(duì)農(nóng)民來說，就業(yè)靠市場，地方政府的安置多是發(fā)放一次性的安置補(bǔ)助費(fèi)，然后被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，缺乏在市場上的競爭能力，失去土地后，很容易陷入失地又失業(yè)的困境，造成生活無出路。
第四，這一時(shí)期的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也為農(nóng)民和社會(huì)各界所廣泛接受，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下就顯得不盡合理。一是，城市土地（劃撥的土地除外）及其他生產(chǎn)要素均已采取市場機(jī)制進(jìn)行配置，并按市場價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。二是，農(nóng)民在社會(huì)生產(chǎn)過程中，是按照市場價(jià)格購買生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低價(jià)格拿走。三是，土地的財(cái)富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用威廉·配第的話說：土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和重要生產(chǎn)資料，更應(yīng)成為農(nóng)民的一大財(cái)富。
從2004年10月起，征地補(bǔ)償制度醞釀大變革，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將采用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，這在一定程度上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求
2004年10月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))提出：“縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算?！?br> 為指導(dǎo)各地貫徹落實(shí)好《決定》精神，加快開展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)工作，2004年11月3日，國土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定、征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂、土地補(bǔ)償費(fèi)的分配等，提出了指導(dǎo)意見。該《意見》提出，在有條件的地區(qū)，省級(jí)國土資源部門可會(huì)同有關(guān)部門制定省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。
2005年7月23日，國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，要求各地力爭在今年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的制訂及公布工作，屆時(shí)，征地補(bǔ)償依據(jù)將從“前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量”向“制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)”發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一《通知》，顯然是要把《決定》推向執(zhí)行層面上來，因?yàn)樵凇锻ㄖ防?，已?jīng)明確規(guī)定各省市完成這項(xiàng)工作的期限是05年年底。
從國務(wù)院2004年28號(hào)文，到2005年7月國土資源部的《通知》，表明了征地補(bǔ)償依據(jù)的重大轉(zhuǎn)變，這將帶來征地制度的重大變革。
《通知》強(qiáng)調(diào)了制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的指導(dǎo)原則，主要有：一是維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益原則，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不因征地而降低，并體現(xiàn)長遠(yuǎn)生計(jì)和未來發(fā)展的需要。二是同地同價(jià)原則，即相鄰區(qū)域的征地項(xiàng)目，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不因征地目的及土地用途不同而有差異。三是協(xié)調(diào)平衡原則，即在同一個(gè)區(qū)域，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)相銜接，新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相銜接，不得低于當(dāng)?shù)卦鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是公開聽證原則，即征地區(qū)片價(jià)要依法組織聽證，廣泛聽取有關(guān)部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民及社會(huì)各方面的意見和建議。
根據(jù)《通知》，測算征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)要考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格及農(nóng)用地等級(jí)等因素，在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以縣域范圍為主），在主導(dǎo)性農(nóng)用地類別和耕作制度條件下，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格及相關(guān)附加收益為主要依據(jù)進(jìn)行測算。以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，同時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會(huì)保障需要等其他條件，確定補(bǔ)償倍數(shù)，計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用。區(qū)片綜合地價(jià)是征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測算時(shí)要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進(jìn)行測算。已經(jīng)完成了農(nóng)用地定級(jí)的地區(qū)，應(yīng)充分吸收農(nóng)用地定級(jí)成果。已按《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》完成農(nóng)用地征用價(jià)格評(píng)估的地區(qū)，要充分考慮評(píng)估結(jié)果。
從《通知》可以看出，征地補(bǔ)償依據(jù)的轉(zhuǎn)變將帶來征地制度的變革。在這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，補(bǔ)償數(shù)額有一個(gè)底線，即“使農(nóng)民保持原有生活水平”。在這個(gè)底線得到保障的前提下，補(bǔ)償價(jià)格的算法，即按照統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合地價(jià)，這在一定程度上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求。
第一，征地補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，將使得征地補(bǔ)償數(shù)額接近土地的市場價(jià)值，在一定程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)條件下“按價(jià)補(bǔ)償”的要求。
新的征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)已經(jīng)從單一因素出發(fā)開始考慮綜合因素了。舊的征地補(bǔ)償依據(jù)是前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)量或產(chǎn)值，新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)綜合考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、等級(jí)、區(qū)位等多種因素。
當(dāng)然，作為另一個(gè)重要征地補(bǔ)償依據(jù)，征地區(qū)片綜合地價(jià)也將遵循“綜合因素“的原則?！锻ㄖ分赋?，征地區(qū)片綜合地價(jià)制定時(shí)將主要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進(jìn)行測算。
這對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償會(huì)有一個(gè)很大的提高，能夠與土地本身的價(jià)值更為接近。以北京為例，城鄉(xiāng)結(jié)合部和遠(yuǎn)郊區(qū)縣的耕地年產(chǎn)值是一樣的，但是城鄉(xiāng)結(jié)合部的地價(jià)要比區(qū)縣高很多。長三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地年產(chǎn)值與西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的沒有太多的差別，兩個(gè)區(qū)域的地價(jià)差距卻非常大，全部按照前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均年產(chǎn)值或產(chǎn)量來進(jìn)行補(bǔ)償顯然是不合理的。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，可以解決這個(gè)問題。
第二，征地補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，體現(xiàn)了政府維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的態(tài)度，將起到緩和征地補(bǔ)償安置矛盾和糾紛的積極作用。
征地安置補(bǔ)償過程中，之所以屢屢發(fā)生矛盾，是因?yàn)?，補(bǔ)償費(fèi)是由被征土地三年來的平均產(chǎn)值乘以若干倍，通常是六到十倍，加上安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)以及地面附屬物構(gòu)成。這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民的當(dāng)期效益而言無疑是一大筆收入，但對(duì)農(nóng)民的長期效益來看就成了負(fù)數(shù)。因?yàn)檗r(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)等都是依附在土地上的，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只以年收益的固定倍數(shù)為限，沒有充分考慮失地農(nóng)民的各種社會(huì)保障。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，許多地方一畝地僅僅補(bǔ)償7000元左右，即使全部存到銀行一年的利息收入也才一百多元，無法補(bǔ)償生計(jì)。這就難怪一些農(nóng)民不愿耕地被征從而引發(fā)矛盾。
按照現(xiàn)代政治的一般原理，公共權(quán)力來源于公民私權(quán)利的讓渡，政府代表公民行使國家權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，盡可能保障公民權(quán)利，是行政權(quán)力行使的前提，也有利于增強(qiáng)行政行為的可接受性。據(jù)悉，作為新的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂將綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地供求關(guān)系和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂，也將考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量及農(nóng)用地等級(jí)等因素。如此，新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將能夠保證農(nóng)民原有生活水平不下降、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，從而更有效地保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
第三，征地補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，表達(dá)了政府程序行政的理念。程序行政的好處在于，由于它讓各種社會(huì)力量都能進(jìn)入到一個(gè)預(yù)設(shè)的行政程序中，通過參與可以使這種力量轉(zhuǎn)化為推動(dòng)政府決策合理性的外在力量。即將出臺(tái)的新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)正是將征地補(bǔ)償行為轉(zhuǎn)化為一種有效的機(jī)制：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，糾正了以往同地不同價(jià)的現(xiàn)象；二是根據(jù)最高人民法院11日發(fā)布的司法解釋，當(dāng)事人可按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定向有關(guān)部門申請(qǐng)裁決。這樣，農(nóng)民在可以很清楚地了解自己耕種土地的征地價(jià)格水平的情況下，將促使其成為積極有效自主維權(quán)的主角。同時(shí)，也有望減少因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的爭議，對(duì)提高行政效率、塑造政府信譽(yù)都將大有裨益。
更為重要的是，由于將征地補(bǔ)償活動(dòng)中政府與農(nóng)民的行為均納入到一種規(guī)范的行政程序中，改變傳統(tǒng)的“命令——服從”的行政權(quán)力行使模式，使行政權(quán)力不僅尋求一個(gè)維持正常秩序的結(jié)果，還有利于其行使權(quán)力的程序合法化、透明化。在這里，政府和公民均按照既定的程序來行使權(quán)力（利）和履行義務(wù)，從而保證政府行政行為不失位、不越位、不錯(cuò)位。
第四，同地同價(jià)，符合市場經(jīng)濟(jì)的公平原則。自古中國農(nóng)民“不患寡而患不均”，而目前征地補(bǔ)償不均的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，相同條件的土地，不同類型的項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有的差異很大，引起農(nóng)民不滿。而通過制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，在相同土地條件的區(qū)片內(nèi)征地價(jià)格相同，保障了農(nóng)民的利益。
對(duì)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的期待
新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即將出臺(tái)，將在很大程度上避免被征土地者正當(dāng)權(quán)益受到侵害，也將解決一些地方政府在面臨征地補(bǔ)償糾紛時(shí)有法可依、從而依法行政的問題。但是，正如國土資源部有關(guān)人士指出的，要從根本上解決征地中的深層次問題，必須繼續(xù)深化征地制度改革，對(duì)有些問題作進(jìn)一步探索。如根據(jù)嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的原則，如何嚴(yán)格控制征地規(guī)模，逐步縮小征地范圍；如何確認(rèn)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律改進(jìn)征地補(bǔ)償辦法；如何落實(shí)安置責(zé)任，著眼于長遠(yuǎn)生計(jì)，積極開拓多種安置途徑，為失地農(nóng)民提供長遠(yuǎn)的社會(huì)保障；如何進(jìn)一步賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)，規(guī)范政府行為，建立征地管理、征地事務(wù)、征地裁決相分離，體現(xiàn)公開、公平、公正原則的征地程序等等。
就當(dāng)前而言，要讓新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)）得以完善和實(shí)施，下述問題值得深入討論。
第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)價(jià)的制定問題?！锻ㄖ芬髺|部地區(qū)在城市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，制訂區(qū)片綜合地價(jià)；中、西部地區(qū)大中城市郊區(qū)和其他有條件地區(qū)推進(jìn)區(qū)片綜合地價(jià)制訂工作。這從兩個(gè)意義上對(duì)地方政府提出了要求。一是制定綜合地價(jià)的范圍，劃定在“總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)”或“大中城市郊區(qū)”，這就是說，當(dāng)前要制定區(qū)片綜合地價(jià)的，是已確定征用或未來將要征用的土地；二是制定區(qū)片綜合地價(jià)的實(shí)際操作，是由地方政府來完成的。這就極有可能帶來這樣一些問題：因?yàn)橹贫▍^(qū)片綜合地價(jià)的土地即將被征用，一些地方政府可能會(huì)出于自身利益考慮，不惜損害被征用者的利益，有意壓低區(qū)片綜合地價(jià)；再有，各地政府對(duì)同類土地制定的綜合地價(jià)，差距有可能非常懸殊，很難談得上科學(xué)合理。對(duì)此，我們認(rèn)為，區(qū)片綜合地價(jià)的確定，一定要有權(quán)威的鑒定、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)予以規(guī)范，這樣的機(jī)構(gòu)，至少應(yīng)該是省級(jí)以上國土資源管理部門。
第二，應(yīng)考慮對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償發(fā)放方式。事實(shí)上，當(dāng)前圍繞征地引發(fā)的諸多矛盾與問題，除了征地補(bǔ)償款數(shù)額的多少，還有一個(gè)至關(guān)重要的問題是補(bǔ)償款有不少都因?yàn)橥ㄟ^行政渠道層層下?lián)?，?dǎo)致基層政府、村官們層層截留或貪污，很多到不了農(nóng)民手里。因此，征地補(bǔ)償發(fā)放方式的改革，同樣應(yīng)該列入法規(guī)規(guī)范中。只有區(qū)片綜合地價(jià)制定得科學(xué)、合理、透明，補(bǔ)償發(fā)放及時(shí)、到位，百姓才能對(duì)自己的未來利益有個(gè)可靠預(yù)期?；救藱?quán)得到保障，社會(huì)矛盾才能減少，未來新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的精神實(shí)質(zhì)才能得以體現(xiàn)。
第三，可否變“適當(dāng)補(bǔ)償”為“完全補(bǔ)償”？我國目前采用的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則,這與當(dāng)時(shí)國力和觀念有關(guān)。但隨著國力增強(qiáng)和公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式的認(rèn)可,采用完全補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)日臻成熟。通過補(bǔ)償原則的改變?yōu)樘岣哒鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)打下基礎(chǔ)。特別是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場存在的前提下,以及一些地方的征地補(bǔ)償已接近“市價(jià)補(bǔ)償”的示范作用下,采用“完全補(bǔ)償”原則能從主觀上改變被征地者對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嫌低的看法。新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，從理論上講，這在向市價(jià)補(bǔ)償靠近，但還有應(yīng)程度的差距。參照世界慣例,絕大多數(shù)國家也是以被征地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價(jià)格作為主要參考標(biāo)準(zhǔn)。因而,我國在未來的征地中以土地市場價(jià)格作為測算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是大勢所趨。所以，“統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)，可否作為征地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，也就是說，此標(biāo)準(zhǔn)作為征地補(bǔ)償?shù)牡拙€和參考標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)征地行為發(fā)生的時(shí)候，在此基礎(chǔ)上浮動(dòng)，即按照市場價(jià)格補(bǔ)償被征地農(nóng)民？（中國土地雜志2005年第10期）
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