來源：監(jiān)察理論與實務(wù)，文：赤壁市紀(jì)委監(jiān)委 王為君。歡迎原創(chuàng)稿件，采用就有獎勵，郵箱：jcllysw@qq.com。歡迎直接轉(zhuǎn)載分享本公號原創(chuàng)文章，未經(jīng)允許，禁止將原創(chuàng)文章進(jìn)行任何形式的重新編輯轉(zhuǎn)發(fā)，違者按侵權(quán)處理。
近期，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，對職務(wù)犯罪案件管轄范圍、管轄分工和協(xié)調(diào)等作出了規(guī)定，主要解決了一直以來尚不明確的職能管轄問題，但也留下了一些模糊地帶。
一、關(guān)于國家監(jiān)委職能管轄的爭論
職能管轄又叫立案管轄，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間，在直接受理刑事案件立案上的分工。它是由這幾個機(jī)關(guān)的職權(quán)原則所決定的，公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中是專門偵查機(jī)關(guān)，大多數(shù)的刑事案件特別是重大、復(fù)雜的案件，都由公安機(jī)關(guān)管轄；檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由它受理司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的案件，監(jiān)察體制改革前它還負(fù)責(zé)受理國家工作人員利用職務(wù)進(jìn)行犯罪的案件，如貪污賄賂、失職瀆職等；審判機(jī)關(guān)主要職責(zé)是行使審判權(quán)，它只能直接受理一些不需要偵查的輕微刑事案件；而監(jiān)察機(jī)關(guān)是對監(jiān)察對象職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查處置的專門機(jī)關(guān)。監(jiān)察體制改革后，學(xué)術(shù)界對監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的范圍曾經(jīng)有各種探討和爭論。
一種的觀點認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆兩局轉(zhuǎn)隸后，其查辦的國家工作人員職務(wù)犯罪中的“貪污賄賂罪”（14個）、“瀆職罪”（37個）和國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪（7個）的管轄職能，也隨之轉(zhuǎn)移到新的監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此主張監(jiān)察委員會管轄的罪名為５８個。
一種觀點也是比較主流的觀點認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。很顯然它包括了原由檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆兩局查辦的國家工作人員職務(wù)犯罪中的“貪污賄賂罪”（14個）、“瀆職罪”（37個），同時也包括了原由公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門查辦的非國家工作人員職務(wù)犯罪（１８個）。但不包括國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪（7個），因此主張監(jiān)察委員會管轄的罪名為６９個。
還有一種觀點認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪中的報復(fù)陷害罪、破壞選舉罪，不屬于司法機(jī)關(guān)專門的司法活動中的犯罪行為，是監(jiān)察對象濫用職權(quán)或行使公權(quán)力過程中的犯罪行為，與改革后的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不相符，應(yīng)劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄為宜，因此主張監(jiān)察委員會管轄罪名為７１個。
上述三種觀點各有其優(yōu)劣，各大媒體都有刊載，但均未定論。
二、關(guān)于國家監(jiān)委職能管轄解析
《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》中規(guī)定了國家監(jiān)委管轄８８個罪名，主要由單獨管轄的四大類和部分管轄的兩大類組成。其中貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊四類５５個罪名的犯罪案件由國家監(jiān)委單獨管轄；而公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責(zé)任事故和其他犯罪案件共計３０個罪名，國家監(jiān)委按照主體是公職人員、客觀方面是行使公權(quán)力過程中這兩個必備要件進(jìn)行專門管轄，同時公職人員涉嫌貪污賄賂犯罪案件中的非國家工作人員受賄罪；對非國家工作人員行賄罪；對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪也是由國家監(jiān)委專門管轄。這類似于原來的鐵路、海事和軍事等與專業(yè)部門有聯(lián)系的犯罪案件，而監(jiān)委的專門管轄是按人（公職人員）和事（行使公權(quán)力過程中）進(jìn)行管轄。這８８個罪名分別如下：
一是貪污賄賂犯罪案件(17個），包括貪污罪；挪用公款罪；受賄罪；單位受賄罪；利用影響力受賄罪；行賄罪；對有影響力的人行賄罪；對單位行賄罪；介紹賄賂罪；單位行賄罪；巨額財產(chǎn)來源不明罪；隱瞞境外存款罪；私分國有資產(chǎn)罪；私分罰沒財物罪；非國家工作人員受賄罪；對非國家工作人員行賄罪；對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪。這１７個罪名中，前面１４個是原反貪局查辦的貪污賄賂類犯罪案件。后邊３個是原由公安機(jī)關(guān)管轄的案件劃轉(zhuǎn)而來，如果非公職人員涉嫌這３個犯罪的由公安機(jī)關(guān)管轄。
二是濫用職權(quán)犯罪案件（15個），包括濫用職權(quán)罪；濫用管理公司、證券職權(quán)罪；食品監(jiān)管瀆職罪；故意泄露國家秘密罪；阻礙解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪；幫助犯罪分子逃避處罰罪；違法發(fā)放林木采伐許可證罪；辦理偷越國（邊）境人員出入境證件罪；放行偷越國（邊）境人員罪；國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪；挪用特定款物罪；非法剝奪公民宗教信仰自由罪；侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪；打擊報復(fù)會計、統(tǒng)計人員罪；報復(fù)陷害罪。這１５個罪名中，前面９個是原反瀆局查辦的案件劃轉(zhuǎn)而來，中間５個是公安機(jī)關(guān)管轄的案件劃轉(zhuǎn)而來，最后１個報復(fù)陷害罪是由檢察機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪案件劃轉(zhuǎn)而來。
三是玩忽職守犯罪案件（11個），包括國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪；簽訂、履行合同失職被騙罪；國家機(jī)關(guān)工作人員簽訂 、履行合同失職被騙罪；玩忽職守罪；環(huán)境監(jiān)管失職罪；傳染病防治失職罪；商檢失職罪；動植植物檢疫失職罪；不解救被拐賣、綁架婦女兒童罪；失職造成珍貴文物損毀、流失罪；過失泄露國家秘密罪。這１１個罪名中，前面２個是由公安機(jī)關(guān)管轄的案件劃轉(zhuǎn)而來，后面９個是由原反瀆局查辦的案件劃轉(zhuǎn)而來。
四是徇私舞弊犯罪案件（15個），包括徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪；非法經(jīng)營同類營業(yè)罪；為親友非法牟利罪；非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪；枉法仲裁罪；徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪；商檢徇私舞弊罪；動植物檢疫徇私舞弊罪；放縱走私罪；放縱制售偽劣商品犯罪行為罪；招收公務(wù)員、學(xué)生徇私舞弊罪；徇私舞弊不移交刑事案件罪；違法提供出口退稅憑證罪；徇私舞弊不征、少征稅款罪。這１５個罪名中，前面３個是由公安機(jī)關(guān)管轄的案件劃轉(zhuǎn)而來，后面１２個是由原反瀆局管轄的案件劃轉(zhuǎn)而來。
五是公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責(zé)任事故犯罪案件（11個)，包括重大責(zé)任事故罪；教育設(shè)施重大安全事故罪；消防責(zé)任事故罪；重大勞動安全事故罪；強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪；不報、謊報安全事故罪；鐵路運(yùn)營安全事故罪；重大飛行事故罪；大型群眾性活動重大安全事故罪；危險物品肇事罪；工程重大安全事故罪。
六是公職人員在行使公權(quán)力過程發(fā)生的其他犯罪案件（19個），包括破壞選舉罪；背信損害上市公司利益罪；金融工作人員購買假幣、以假幣換取貨幣罪；利用未公開信息交易罪；詐騙投資者買賣證券、期貨合約罪；背信運(yùn)用受托財產(chǎn)罪；違法運(yùn)用資金罪；違法發(fā)放貸款罪；吸收客戶資金不入賬罪；違規(guī)出具金融票證罪；對違法票據(jù)承兌、付款、保證罪；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪；私自開拆、隱匿、毀棄郵件、電報罪；職務(wù)侵占罪；挪用資金罪；故意延誤投遞郵件罪；泄露不應(yīng)公開的案件信息罪；披露、報道不應(yīng)公開的案件信息罪；接送不合格兵員罪。其中的破壞選舉罪是檢察機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件之一。
從這８８個罪名的劃轉(zhuǎn)來源看，１４個是原反貪局查辦的貪污賄賂類犯罪案件，３０個是原反瀆局查辦瀆職類犯罪案件，１個是檢察機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件，１３個是公安機(jī)關(guān)管轄的經(jīng)濟(jì)類或普通刑事犯罪案件。３０個與公安機(jī)關(guān)共同管轄的犯罪案件中，２９個是公安機(jī)關(guān)管轄的案件，１個是檢察機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件中破壞選舉罪。
原檢察機(jī)關(guān)管轄的瀆職類犯罪案件和國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件，分別有３０個和２個劃轉(zhuǎn)給國家監(jiān)委管轄后，分別還剩下徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪、執(zhí)行判決裁定失職罪、執(zhí)行判決裁定濫用職權(quán)罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪、循私舞弊減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行罪（７個）和非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪（５個），共計１２個罪名的案件，留給了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。這１２個罪名的案件主要是由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的民事行政監(jiān)督部門、監(jiān)所監(jiān)督部門進(jìn)行查辦，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。
三、監(jiān)委管轄原則與刑事訴訟管轄原則的異同與困惑
１、監(jiān)委管轄與刑事訴訟管轄原則相同的地方
一是級別管轄優(yōu)先于地域管轄。該規(guī)定第三條規(guī)定“按照干部管理權(quán)限和屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級分工負(fù)責(zé)”，也就是先按干部管理權(quán)限確定級別管轄，再按轄區(qū)確定地域管轄。刑事管轄同樣是級別管轄優(yōu)先，在確定級別管轄的前提下再按“犯罪嫌疑人工作單位所在地”確定地域管轄。
二是最初受理原則是確定地域管轄的重要原則。該規(guī)定第二十條中規(guī)定“幾個省級管轄機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的案件，由最初受理的監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄”。必要時才由主要犯罪地的監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，與刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)的原則相似。
三是管轄爭議的解決均是由共同的上級機(jī)關(guān)解決。四是管轄變通的原則基本相同。
２、監(jiān)委管轄與刑事訴訟管轄不同的地方
一是確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)不同。司法機(jī)關(guān)的級別管轄以案件的重大程度和影響范圍確定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的級別管轄按管理權(quán)限確定。二是確定地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)不同。司法機(jī)關(guān)的地域管轄以犯罪嫌疑人工作單位所在地為標(biāo)準(zhǔn)確定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地域管轄以本轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)確定。三是解決職能管轄合并的原則不同。在刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)之間存在職能管轄需要合并時，是按承辦輔罪的司法機(jī)關(guān)將案件并入承辦主罪的司法機(jī)關(guān)的案件中去。而監(jiān)委管轄規(guī)定第十九條規(guī)定一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)委為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以配合的原則解決。當(dāng)然也有例外，那就是該規(guī)定第二十一條規(guī)定的“在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院管轄更為適宜的可以由人民檢察院管轄”。
３、管轄原則不同帶來的困惑
由于司法機(jī)關(guān)確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)比較原則，而確定地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)則很明確，因此司法實踐中司法機(jī)關(guān)很少發(fā)生級別管轄與地域管轄相沖突的情況。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的級別管轄標(biāo)準(zhǔn)很明確，而地域管轄標(biāo)準(zhǔn)相對原則，就很容易發(fā)生級別管轄與地域管轄的沖突。比如中央垂直管理單位的工作人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，在刑事訴訟中一般由該單位所在地人民檢察院立案偵查；而在監(jiān)察調(diào)查中首先要按照管理權(quán)限確定級別管轄，對于非中央管理的局級及以下公職人員由中紀(jì)委國家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組調(diào)查，但派駐紀(jì)檢監(jiān)察組更多側(cè)重于日常監(jiān)督，特別是中央垂管單位大量人員都在地方，由其調(diào)查和處置是否具備條件和能力？
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