http://www.gx-info.gov.cn 2004-8-27 11:05:59
摘 自：2003國研報(bào)告
內(nèi)容提要：協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化與城市化應(yīng)從體制改革和發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整兩方面入手。一方面，要加快戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、土地制度、福利保障制度以及投融資體制的改革，消除城市化發(fā)展的障礙；另一方面，要調(diào)整工業(yè)化戰(zhàn)略、“城市偏向”戰(zhàn)略及城市化方針，促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)及各級(jí)城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：工業(yè)化 城市化 協(xié)調(diào)推進(jìn)
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，工業(yè)化(本文的工業(yè)化是指產(chǎn)業(yè)化，不僅包括工業(yè)發(fā)展，而且包括農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。)（Industrialization）與城市化（Urbanization）是相互依存和協(xié)調(diào)推進(jìn)的，先行工業(yè)化國家的歷史經(jīng)驗(yàn)已證明了這一點(diǎn)。但我國過去由于實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)分割體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，導(dǎo)致工業(yè)化與城市化嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為城市化滯后于工業(yè)化，由此造成了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、二元結(jié)構(gòu)惡化等不良后果。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化和城市化是今后一段時(shí)期必須認(rèn)真解決的一個(gè)重大問題。
一、工業(yè)化和城市化的相互依存關(guān)系
（一）工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ)
首先，城市工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所提供的就業(yè)崗位，是人口城市化的基本前提。在城市化推進(jìn)之初，人口基本居住在農(nóng)村，過著自給自足的小農(nóng)生活。隨著技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，一部分勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中分離出來，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在聚集效應(yīng)的作用下，人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)走向集中，于是形成了城市。城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生了更多的農(nóng)業(yè)剩余，使得更多的人可以脫離土地從事專業(yè)化分工水平較高或效率較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了越來越多的就業(yè)崗位，為人口城市化提供了前提。
其次，工業(yè)發(fā)展是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)。城市化既是人口向城市集中的過程，也是城市不斷產(chǎn)生和發(fā)展的過程。城市發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是以工業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相伴隨的技術(shù)進(jìn)步為條件的。沒有工業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，城市的道路、橋梁、電力、通訊、煤氣和上下水等基礎(chǔ)設(shè)施不可能建設(shè)起來。而沒有這些基礎(chǔ)設(shè)施，集中在城市的人口就無法維持基本的生存。
再次，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市市場(chǎng)發(fā)展的依托。城市是“城”和“市”的有機(jī)統(tǒng)一，所謂“市”就是市場(chǎng)，市場(chǎng)交易是城市的基本功能。由于城市（城郊除外）一般不生產(chǎn)糧食和蔬菜，城市居民所必須的這些日常消費(fèi)品必須通過市場(chǎng)交換（以城市工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品相交換）來實(shí)現(xiàn)。而城市所賴以交換的工業(yè)品必須由工業(yè)生產(chǎn)來提供。
（二）城市化是工業(yè)化的促進(jìn)力量
首先，城市可以從多方面節(jié)約企業(yè)和個(gè)人的成本，并提高其效益，促進(jìn)工業(yè)化。城市的成本節(jié)約功能有：企業(yè)和個(gè)人在城市可以共享公共資源（如公共基礎(chǔ)設(shè)施等），可以集約利用土地，節(jié)約生產(chǎn)成本；可以利用城市的區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，節(jié)約通勤成本和運(yùn)輸成本；可以利用城市的信息暢通和集中優(yōu)勢(shì)，節(jié)約信息成本；可以利用城市制度的相對(duì)完善，節(jié)約一定的交易成本。與此同時(shí)，城市還能帶來如下多種效益：城市人口和生產(chǎn)要素的聚集可以產(chǎn)生多種聚集效益；城市的空間集中有利于企業(yè)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)(范圍經(jīng)濟(jì)（economies of scope）是指在相同的投入下，由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)品比由多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)品中的每一產(chǎn)品的產(chǎn)出水平要高。)；城市人口的密集和頻繁互動(dòng)可以產(chǎn)生“學(xué)習(xí)效應(yīng)”（提升人力資本）和技術(shù)的“外溢效應(yīng)”(一個(gè)人的技術(shù)發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新可以為全城區(qū)或社會(huì)所享用。)（增加技術(shù)創(chuàng)新機(jī)會(huì)）；城市分工的細(xì)密可以產(chǎn)生“分工效應(yīng)”(可以各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，達(dá)到1+1＞2的效果。)。由于城市具有這些功能，因此與農(nóng)業(yè)相比對(duì)土地依賴性相對(duì)較弱的工商業(yè)及其企業(yè)一般會(huì)向城市集中。不管是節(jié)約成本，還是增加效益，都會(huì)對(duì)工業(yè)化產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。
其次，城市化可以促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城市化是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件，因?yàn)楫?dāng)工業(yè)在農(nóng)村分散發(fā)展的情況下，很多第三產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不起來。與第二產(chǎn)業(yè)相比，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)人口聚集的要求更高。在交通通訊發(fā)達(dá)的情況下，許多第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)完全可以設(shè)在城市遠(yuǎn)郊和農(nóng)村，而許多第三產(chǎn)業(yè)則只有在人口稠密的城市才能生存。城市數(shù)量增加的過程即第三產(chǎn)業(yè)容量增加的過程。城市規(guī)模擴(kuò)大的過程，即第三產(chǎn)業(yè)同時(shí)向廣度和深度發(fā)展的過程，城市人口越多，市場(chǎng)交易范圍越寬，第三產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域越寬，品種越多。
再次，城市化可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化或現(xiàn)代化。其途徑有：城市通過吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的土地使用規(guī)模；以城市現(xiàn)代技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造；城市消費(fèi)增加擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)；城市可以在資金上“反哺”農(nóng)業(yè)。
此外，城市化還有利于技術(shù)革新和技術(shù)擴(kuò)散（1900~1935年，美國共有600項(xiàng)革新，其中半數(shù)以上來自人口超過30萬的城市。）；城市人口的增長(zhǎng)可以擴(kuò)大產(chǎn)品的需求；城市化有利于經(jīng)濟(jì)的貨幣化等。這些都能促進(jìn)工業(yè)化。
二、我國工業(yè)化與城市化嚴(yán)重不協(xié)調(diào)
我國工業(yè)化與城市化嚴(yán)重不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為城市化大大滯后于工業(yè)化。
首先，從城市化率與工業(yè)化率之差來看，多數(shù)指標(biāo)顯示城市化滯后于工業(yè)化。
若以第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來表示工業(yè)化水平，則改革開放前城市化滯后于工業(yè)化的程度（城市化率減工業(yè)化率）從1952年的8.4個(gè)百分點(diǎn)上升到1978年的30.3個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來滯后程度有所緩解，從1978年的30.3個(gè)百分點(diǎn)下降到2001年13.4個(gè)百分點(diǎn)。
若以第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重來表示工業(yè)化水平，則城市化并不滯后,而是適當(dāng)超前，其原因是我國通過城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)制度和戶籍制度等限制農(nóng)村勞動(dòng)力向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但改革開放前城市化超前于工業(yè)化的程度從1952年的5.1個(gè)百分點(diǎn)（1965年一度超前9.6個(gè)百分點(diǎn)）下降到1978年的0.6個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來超前程度有所提高，從1978年的0.6個(gè)百分點(diǎn)上升到2001年15.4個(gè)百分點(diǎn)。
若以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來表示工業(yè)化水平，則改革開放前城市化滯后于工業(yè)化的程度從1952年的37個(gè)百分點(diǎn)上升到1978年的54個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來滯后程度有所緩解，從1978年的54個(gè)百分點(diǎn)下降到2001年47.1個(gè)百分點(diǎn)。
若以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重來表示工業(yè)化水平，則改革開放前城市化滯后于工業(yè)化的程度從1952年的4個(gè)百分點(diǎn)上升到1978年的11.6個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來滯后程度有所上升，從1978年的11.6個(gè)百分點(diǎn)上升到2001年12.3個(gè)百分點(diǎn)。之所以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)表現(xiàn)有所不同,主要是因?yàn)檎畬?duì)農(nóng)村勞動(dòng)力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移限制較向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相對(duì)較少。
1952~2001年城市化滯后于工業(yè)化的程度
其次，從城市化率與工業(yè)化率之比來看，我國的比值離合理范圍存在較大差距。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城市化率與工業(yè)化率之比（城市化率/工業(yè)化率）的合理范圍是1.4～2.5，即城市化水平一般高于工業(yè)化水平。而我國的情況正好相反。若以第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來表示工業(yè)化水平，則1952年城市化率與工業(yè)化率之比為0.6，1978年為0.37，2001年為0.74。若以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來表示工業(yè)化水平，則1952年城市化率與工業(yè)化率之比為0.25，1978年為0.25，2001年為0.44。
1952~2001年城市化滯后于工業(yè)化的程度（%）
注：工業(yè)化本應(yīng)包括農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，由于中國農(nóng)業(yè)基本屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化只是近年來才出現(xiàn)的現(xiàn)象，而且比重不大，因此計(jì)算中國的工業(yè)化可以忽略農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化部分。
資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2002》， 中國統(tǒng)計(jì)出版社，第52、93、118頁；《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1990》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，第89頁。
再次，改革開放以來的城市化水平被高估。“縣改市”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等行政區(qū)劃變動(dòng)，導(dǎo)致城市和城鎮(zhèn)數(shù)量大為增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前54%的城市是“縣改市”設(shè)立的，83%的建制鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”設(shè)立的；改革開放以來城鎮(zhèn)凈增的約3億人中，由行政區(qū)劃變動(dòng)導(dǎo)致的占40%以上；有些縣級(jí)市市區(qū)人口由政區(qū)擴(kuò)展而增加的部分甚至占到80%左右；在湖北省小城市的人口增長(zhǎng)中，約有60%是由政區(qū)擴(kuò)展帶來的。一部分由行政區(qū)劃變動(dòng)而被納入城市和城鎮(zhèn)的人口其實(shí)并沒有真正實(shí)現(xiàn)城市化。“市管縣”體制也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)人口的高估。而且，一部分被納入城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑的小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，根據(jù)1997年國家體改委等11個(gè)部委對(duì)全國18個(gè)省市1035個(gè)建制鎮(zhèn)（包括縣城關(guān)鎮(zhèn)）的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，從小城鎮(zhèn)的人口規(guī)?？矗浅顷P(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模1萬人以下的占65.76%，1~3萬人口之間的占28.79%，5萬人以上的只占6%。據(jù)1997年底18316個(gè)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)，總?cè)丝谄骄挎?zhèn)3.32萬人，非農(nóng)業(yè)人口平均每鎮(zhèn)僅6618人。居住在規(guī)模過小的小城鎮(zhèn)的人口很難說已享受了城市化的生活。
三、工業(yè)化與城市化不協(xié)調(diào)的后果和成因
（一）后果
城市化滯后于工業(yè)化，帶來了如下一系列后果：
第一，影響各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市化滯后對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的影響尤其顯著，其原因是許多第三產(chǎn)業(yè)在分散的農(nóng)村很難生存，只有在人口聚集的城市才能獲得廣闊的發(fā)展空間。目前我國第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的30%稍多，低于同收入組別國家近20個(gè)百分點(diǎn)，這在很大程度上是由城市化滯后造成的。城市化滯后也不利于工業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因?yàn)楣I(yè)企業(yè)在農(nóng)村難以獲得聚集效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。城市化滯后還影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因?yàn)槿丝诓荒苻D(zhuǎn)向城市，農(nóng)村人地矛盾必然惡化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小（1995年農(nóng)村戶均耕地已降至0.41公頃,只及超小經(jīng)營(yíng)的日本農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)耕地的一半。），勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高。
第二，縮小了內(nèi)需，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于城市的專業(yè)化分工水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率高于農(nóng)村，因而城市的人均收入高于農(nóng)村。人均收入較高即人均購買力較高，同樣數(shù)量人口的市場(chǎng)需求較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年全國農(nóng)村人均消費(fèi)水平為1930元，僅為城鎮(zhèn)居民的31.9%，即3個(gè)農(nóng)民還抵不上1個(gè)市民，現(xiàn)金消費(fèi)5個(gè)農(nóng)民才相當(dāng)于1個(gè)市民。城市化滯后意味著城市人口比重過低，國內(nèi)需求總量相對(duì)變小。城市化滯后也使過多的農(nóng)民擁擠在越來越少的土地上，勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入水平降低，制約了農(nóng)民消費(fèi)水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。據(jù)測(cè)算，如果城市化與工業(yè)化同步，則每年可增加上萬億元的消費(fèi)需求。內(nèi)需相對(duì)變小必然影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
第三，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，惡化了二元結(jié)構(gòu)。城市化滯后于工業(yè)化，造成我國人口分布結(jié)構(gòu)和資源分配結(jié)構(gòu)不匹配，即造成在總?cè)丝谥姓驾^小比例的城市人口分享了較多的國民產(chǎn)值（或國民收入）及較好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而占總?cè)丝诒壤^高的農(nóng)村人口只分享了較少的國民產(chǎn)值（或國民收入）及較差的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。如1996年，我國城鎮(zhèn)人口比重為29.9%，而城鎮(zhèn)居民的年末儲(chǔ)蓄存款余額比重卻高達(dá)80.1%；農(nóng)村人口比重為70.1%，而年末儲(chǔ)蓄存款余額比重卻只有19.9%。這使得本來就存在的城鄉(xiāng)差距更加擴(kuò)大，使傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代城市并存的二元結(jié)構(gòu)更加惡化。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大和二元結(jié)構(gòu)的惡化，阻礙了我國人民生活質(zhì)量的全面提高，不利于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。
第四，影響了土地的集約使用和環(huán)境保護(hù)。城市化滯后使得中小企業(yè)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在農(nóng)村盲目分散布局，占用了大量耕地；使得農(nóng)民家家戶戶都建占地面積大的獨(dú)門獨(dú)院房屋，也占用了大量耕地。農(nóng)村居民人均用地高達(dá)182平方米。1986~1996年，我國平均每年凈減耕地750萬畝。農(nóng)村居民居住分散，企業(yè)布局分散，不利于基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不利于集中治理污染。1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二氧化硫排放量所占比重為28.2%，煙塵排放量占54.2%，工業(yè)粉塵排放量占68.3%。
第五，造成了“農(nóng)村病”與“城市病”并存，影響社會(huì)穩(wěn)定。城市化滯后引發(fā)了諸如工業(yè)鄉(xiāng)土化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化、離農(nóng)人口“兩棲化”和小城鎮(zhèn)發(fā)展無序化等“農(nóng)村病”現(xiàn)象。城市化滯后還導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了大規(guī)模的“民工潮”。由于戶籍制度、城鄉(xiāng)差別就業(yè)制度和福利保障制度等的存在，“進(jìn)城民工”常常無法及時(shí)找到就業(yè)崗位，不能獲得與城市居民同等的機(jī)會(huì)及社會(huì)地位，無法有效地融入城市社區(qū)，其中相當(dāng)一部分被迫輾轉(zhuǎn)于城鄉(xiāng)之間，成為擺動(dòng)在城鄉(xiāng)之間的“邊緣人群”。城市管理體制也難以對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育、社會(huì)治安等方面進(jìn)行有效的管理。這些都對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定造成了威脅。
此外，城市化滯后還影響了資源的優(yōu)化配置，阻礙了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高（勞動(dòng)力從農(nóng)村傳統(tǒng)部門向城市現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)生產(chǎn)率可提高4~5倍。韓國從60年代至90年代初期的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，其中一個(gè)重要因素就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重從60%降到20%以下。），影響了國民素質(zhì)的提高（目前，我國國民平均受教育年限尚不足5年，全國文盲半文盲總數(shù)在2億人以上。農(nóng)村人口中文盲半文盲占到44%，小學(xué)文化程度占37.2%,相比之下城市已基本普及9年制義務(wù)教育。這種狀況顯然與城市化滯后導(dǎo)致農(nóng)村人口比重過大有關(guān)。），影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展等。
（二）成因
為什么我國的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化？主要是由如下四個(gè)相互影響的原因造成的。
首先，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略導(dǎo)致了工業(yè)化超前或城市化滯后。建國初，我國面臨一些特殊的國際國內(nèi)背景：一是國內(nèi)工業(yè)化基礎(chǔ)非常薄弱（1952年，我國人均國民收入僅有39.74美元(當(dāng)時(shí)的匯率是1:2.617)，資金高度匱乏；87.5%的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全社會(huì)勞動(dòng)力的比重高達(dá)83.5%；農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)占國民收入的比重高達(dá)69%；全社會(huì)能提供的積累僅為130億元，其中生產(chǎn)性積累只有66億元。）；二是國際上強(qiáng)國都是工業(yè)發(fā)達(dá)國家，蘇聯(lián)在發(fā)展的初期成功地實(shí)現(xiàn)了重工業(yè)化，這給我國以強(qiáng)大的示范作用；三是西方國家的封鎖和敵視，使我們不得不重點(diǎn)發(fā)展國防和軍事工業(yè)等重工業(yè)；四是1840年來被淪為半殖民地的屈辱歷史使我國政府和人民對(duì)軍事、國防和高科技格外重視；五是共和國第一代領(lǐng)導(dǎo)人從心底深處渴望在自己的有生之年盡快將中國建設(shè)成一個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)國；六是當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論大都支持加速工業(yè)化（除了斯大林的生產(chǎn)資料優(yōu)先增長(zhǎng)理論外，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中也有不少支持加速工業(yè)化發(fā)展的理論，如：二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論中的劉易斯模型；激進(jìn)主義發(fā)展理論中的普雷維什和辛格的“貿(mào)易條件惡化論”；赫爾希曼建立在“聯(lián)系效應(yīng)”基礎(chǔ)上的“不平衡增長(zhǎng)理論”；佩魯（F.Perroux）的“發(fā)展極”理論等。）。在這種背景下，循序漸進(jìn)、各產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略難以獲得廣泛認(rèn)可，而優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略則成為巨大的誘惑。
趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，一方面使重工業(yè)超常規(guī)發(fā)展，使以工業(yè)產(chǎn)值比重為衡量標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)化水平超常規(guī)上升；另一方面使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)受到破壞，使廣大農(nóng)民難以積累起向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的起始資本，城市化的正常機(jī)制被破壞。因?yàn)樵诠I(yè)基礎(chǔ)薄弱且沒有多少外援的情況下采取趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，必然要以剝奪國內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)，以農(nóng)民相對(duì)貧困為代價(jià)。
其次，中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制保證了趕超型工業(yè)化的實(shí)施。趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略是以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為主要特征的，重工業(yè)是資本密集型的產(chǎn)業(yè)，而我國當(dāng)時(shí)資本極為稀缺。如何在資本稀缺的情況下，將資本需求很大的重工業(yè)快速發(fā)展起來，是一個(gè)必須突破的難題。顯然，遵循比較優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)體制是不可能在資本稀缺的資源稟賦下優(yōu)先發(fā)展資本密集的重工業(yè)的，趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略只能靠中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來推進(jìn)。因此，中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在20世紀(jì)50年代的中國應(yīng)運(yùn)而生。中央政府通過計(jì)劃手段，一方面將城鄉(xiāng)資源強(qiáng)行配置到工業(yè)部門，使工業(yè)產(chǎn)值或工業(yè)化水平超常規(guī)增長(zhǎng)；另一方面強(qiáng)行轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余，并阻止農(nóng)民進(jìn)城（即直接阻礙城市化），以維持城市居民的高福利、低工資，加速工業(yè)化原始積累。
再次，城鄉(xiāng)分割體制直接阻礙了城市化進(jìn)程。以戶籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動(dòng)就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)分割體制直接阻止了城市化進(jìn)程。在這種體制下，市民享有福利保障等特權(quán)，而農(nóng)民不僅不能分享國家的許多福利保障待遇，而且要通過“剪刀差”等途徑為工業(yè)化做奉獻(xiàn)。農(nóng)民進(jìn)城意味著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重和市民平均福利“蛋糕”的縮小，因此政府通過嚴(yán)格的戶籍制度將農(nóng)民阻止在城門外，持續(xù)推行“就地消化”方針，以減輕自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并維持市民對(duì)城市文明的壟斷特權(quán)。政府、國有企業(yè)和城市居民顯然都不歡迎農(nóng)民進(jìn)城，這是阻礙我國城市化進(jìn)程最深刻的經(jīng)濟(jì)利益根源。
為了保證城鄉(xiāng)分割體制的實(shí)施，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了人民公社制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。人民公社以集體生產(chǎn)、集體生活的形式剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)和收益支配權(quán)；統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)成果支配權(quán)和流通自主權(quán)。這些都為強(qiáng)制轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余、控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)提供了制度保障。
城鄉(xiāng)分割體制從如下幾個(gè)方面阻礙了城市化進(jìn)程：一是通過戶籍制度限制農(nóng)民進(jìn)城，直接阻礙城市化；二是通過資金等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市的過度輸出，破壞了農(nóng)村自身正常的積累機(jī)制，削弱了農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，阻礙了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展或農(nóng)村城市化進(jìn)程；三是使農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量滯留在越來越少的耕地上，造成人地關(guān)系高度緊張，抑制了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，導(dǎo)致糧食等農(nóng)產(chǎn)品在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的供給不足以支撐人口的城市化；四是城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布格局，嚴(yán)重抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)水平的提高，制約了城市化進(jìn)程。
第四，嚴(yán)格控制大城市的城市化方針和“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化方針抑制了城市化。自1980年以來長(zhǎng)期實(shí)施的“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化方針，阻礙了城市化的正常發(fā)展。我國是一個(gè)擁有13億人口的大國，出現(xiàn)一批大城市、特大城市甚至超大城市都是完全正常的。但長(zhǎng)期以來，為了維護(hù)現(xiàn)有大城市居民的利益，我們過分強(qiáng)調(diào)防止“城市病”，而相對(duì)忽視人口擁擠在耕地越來越少的農(nóng)村也會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“農(nóng)村病”，無視大城市所具有的聚集效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而過分將城市化的重心放在農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中小城市身上（1999年，中國建制鎮(zhèn)和3萬個(gè)集鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口為2.2億人，其中非農(nóng)業(yè)戶口1.4億人，分別占全國城市總?cè)丝诤?#8220;非農(nóng)業(yè)戶口”人數(shù)的56.57%和44.36%。在全國667個(gè)城市中，市區(qū)非農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)在20萬人以下的小城市占54.72%，中等城市占32.38%，大城市、特大城市、超大城市的比重僅為13%。）。
“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化方針也阻礙了城市化的正常發(fā)展。因?yàn)槿绻试S勞動(dòng)力和資金等在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，則許多農(nóng)村的中小企業(yè)完全可以轉(zhuǎn)移到聚集效益較好的城市和城鎮(zhèn)，這樣可以大大促進(jìn)城市化。而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村分散發(fā)展的情況下，許多本來可以城市化的人口被滯留在農(nóng)村，延遲了城市化進(jìn)程。2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為1.27億人，占鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的1/5和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的50%。
四、協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化與城市化的對(duì)策
協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化與城市化、逐步消除城市化滯后的對(duì)策可以分為體制改革和發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整兩個(gè)大的方面。
（一）體制改革對(duì)策
第一，加快戶籍制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的身份障礙
根據(jù)世界各國通行做法和20世紀(jì)50年代我國憲法曾確定的國民有遷徙自由的原則，允許廣大農(nóng)民根據(jù)自己的意愿和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點(diǎn)，實(shí)行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動(dòng)制度，及以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。根據(jù)近幾年石家莊等城市的大膽實(shí)踐，那種擔(dān)心放開戶籍會(huì)導(dǎo)致天下大亂的擔(dān)心是多余的。
第二，加快勞動(dòng)就業(yè)制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)障礙
改革阻礙農(nóng)民進(jìn)城的勞動(dòng)就業(yè)制度、建立鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城的勞動(dòng)就業(yè)制度，是消除城市化滯后的核心舉措。為此，要打破“城市保護(hù)主義”，取消嚴(yán)格限制民工就業(yè)范圍的歧視性政策；促使城市機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位改革僵化的勞動(dòng)用工制度和人事制度，按照公開、公平、公正的原則，招聘包括農(nóng)民在內(nèi)的各類人才；堅(jiān)決取消農(nóng)民外出務(wù)工許可證和流動(dòng)就業(yè)證等制度，歸還、賦予和保護(hù)農(nóng)民自由擇業(yè)的權(quán)利；保障民工的勞動(dòng)權(quán)益，保證民工享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊母＠Ｕ洗龊凸駲?quán)利（如子女教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、失業(yè)保險(xiǎn)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等）；將就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)推廣到城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)者；加快城鄉(xiāng)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立全國性的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力供求信息中心，促進(jìn)全國統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成等。
第三，深化土地制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的產(chǎn)權(quán)障礙
土地不能順利流轉(zhuǎn)，土地收益不能得到補(bǔ)償，是城市化的重大障礙。因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民難以徹底“離土”，不得不成為城鄉(xiāng)“兩棲”公民。因此，必須進(jìn)一步深化土地制度改革，改革的方向是使農(nóng)民獲得永久的土地使用權(quán)或部分土地所有權(quán)，讓土地盡量流轉(zhuǎn)起來，使土地作為一種生產(chǎn)要素能與其他要素形成優(yōu)化配置，使進(jìn)城農(nóng)民能順利地將土地以合理的價(jià)格轉(zhuǎn)讓出去，獲得應(yīng)有的土地收益，增加進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資本。城鎮(zhèn)土地制度改革的重點(diǎn)是改土地的無償使用為有償使用，培育土地市場(chǎng)，提高土地配置效率。實(shí)行將新興城鎮(zhèn)或新城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地同進(jìn)城農(nóng)民承包地按級(jí)差收益比例調(diào)換或置換的政策。
第四，加快福利保障制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的利益障礙
以住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞保、就業(yè)、教育等為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元福利保障制度，是城鄉(xiāng)分割體制的內(nèi)核，戶籍制度只是外殼和表象。二元福利保障制度是城市化的重大障礙。因此，必須逐步消除市民的福利保障特權(quán)，大力推進(jìn)城市住宅、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的改革，讓農(nóng)民也回到福利保障的大家庭中來。中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)模式應(yīng)該是高度統(tǒng)一、社會(huì)化、法制化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。但現(xiàn)階段可以考慮建立一種既符合社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)，又適合當(dāng)前國情的、過渡性的、能夠使城鄉(xiāng)社會(huì)保障有機(jī)銜接的、由“全民基本保障”、“單位補(bǔ)充保障”、“個(gè)人附加保障”組成的“三層次”社會(huì)保障模式。此外，從土地增值收益中拿出一部分建立農(nóng)民進(jìn)城保險(xiǎn)基金。
第五，改革投融資體制，形成新的城市建設(shè)擴(kuò)張機(jī)制
改變城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單一靠政府財(cái)政投入的老辦法，向政府投資、社會(huì)集資、企業(yè)投資、居民入資、國外引資等多渠道發(fā)展，即變“國家建城，居民享受”的政府單元投資體制為政府、企業(yè)、居民多元投資體制。通過政策引導(dǎo)，提高政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人共同參與城市建設(shè)的積極性。鼓勵(lì)大企業(yè)以市場(chǎng)運(yùn)作方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)。將部分基礎(chǔ)設(shè)施逐步商品化，對(duì)市政設(shè)施逐步實(shí)行有償使用，實(shí)行合理的服務(wù)收費(fèi)。通過城鎮(zhèn)建設(shè)體制改革，逐步改變?nèi)藗冞M(jìn)城收益總是絕對(duì)大于進(jìn)城成本或政府投資總是得不償失的不均衡狀況，即逐步緩解城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的矛盾，消除政府對(duì)城鎮(zhèn)人口增加的恐懼，形成正常的城鎮(zhèn)擴(kuò)展機(jī)制。
（二）戰(zhàn)略調(diào)整對(duì)策
第一，調(diào)整工業(yè)化戰(zhàn)略，促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
徹底改變由政府主導(dǎo)優(yōu)先或重點(diǎn)發(fā)展某種產(chǎn)業(yè)（如優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、重點(diǎn)發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)之類）的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和做法，充分相信市場(chǎng)，由市場(chǎng)來決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，由市場(chǎng)來決定各地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)品，由市場(chǎng)來決定產(chǎn)業(yè)布局。要防止政府以“結(jié)構(gòu)調(diào)整”為名，過度干預(yù)和介入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的項(xiàng)目開發(fā)。不能將工業(yè)化狹隘地理解為工業(yè)發(fā)展，而要理解為各產(chǎn)業(yè)按照市場(chǎng)需求和自身競(jìng)爭(zhēng)力協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，為此有必要將工業(yè)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)由工業(yè)產(chǎn)值比重改為專業(yè)化分工推進(jìn)的程度等。
第二，調(diào)整“城市偏向”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
農(nóng)村與城市之間是相互依存的關(guān)系，農(nóng)村與城市的比重是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段決定的，既不能以政府干預(yù)方式搞“城市偏向”，通過剝奪農(nóng)村來發(fā)展城市，也不能搞“農(nóng)村偏向”，通過剝奪城市來發(fā)展農(nóng)村，而要由市場(chǎng)來決定人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的分布。當(dāng)前，尤其要盡快切斷城市剝奪農(nóng)村的一系列渠道，如城鄉(xiāng)征稅起點(diǎn)不一致、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、財(cái)政支出過度向城市傾斜、農(nóng)村金融資金過度流出、農(nóng)村土地增值收益轉(zhuǎn)移等。同時(shí)，要防止部分地方以推進(jìn)城市化為名，大搞與國情不相稱的只惠及少數(shù)人的高檔城市現(xiàn)代化工程，而將城市化的真正重點(diǎn)——吸納農(nóng)民進(jìn)城拋于腦后或放在次要位置上的不良傾向。
第三，調(diào)整城市化方針，促進(jìn)各級(jí)城市協(xié)調(diào)發(fā)展
要調(diào)整以城市規(guī)模為內(nèi)容的城市化方針，通過市場(chǎng)制度促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市帶和城市群的形成。新的城市化方針可以確定為：“盡快改革城鄉(xiāng)分割體制，掃除城市化的障礙，恢復(fù)城市化的正常機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；以盡可能多地吸納農(nóng)村人口為主要目的，大力發(fā)展新體制新興城鎮(zhèn)和新城區(qū)；避免城鎮(zhèn)的過分分散發(fā)展，遵循城市化的普遍規(guī)律，形成完整的城市體系和網(wǎng)絡(luò)”。
“新型工業(yè)化道路研究”課題組
李佐軍 執(zhí)筆
課題負(fù)責(zé)人：劉世錦 馮飛
課題協(xié)調(diào)人：石耀東
課題組成員：楊建龍 錢平凡 李佐軍 梁仰椿 來有為 周宏春
