中國(guó)人民銀行研究局課題組/文

黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化金融體制改革，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。這一論述對(duì)完善中央與地方金融管理體制，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性推動(dòng)金融改革發(fā)展和維護(hù)金融穩(wěn)定具有重要意義。

一、中央和地方

金融管理體制的內(nèi)涵

金融管理是為保證金融活動(dòng)的正常進(jìn)行以及金融業(yè)的安全與穩(wěn)定而實(shí)施的一系列管理活動(dòng)的總和，包括金融發(fā)展戰(zhàn)略制定與執(zhí)行、宏觀貨幣調(diào)控、金融監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定、金融國(guó)有資產(chǎn)管理等。金融管理體制指為實(shí)現(xiàn)上述金融管理活動(dòng)而實(shí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、管理方式方法等方面的體系和制度的總稱。金融管理體制是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，要與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，以保證經(jīng)濟(jì)體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

金融業(yè)由于具有風(fēng)險(xiǎn)高、負(fù)外部性大、信息不對(duì)稱性強(qiáng)等特點(diǎn)，通常要受到較嚴(yán)格的管理。尤其是對(duì)商業(yè)銀行而言，敏感性在于杠桿率高。舊版巴塞爾協(xié)議規(guī)定商業(yè)銀行資本充足率不低于8%，換算成杠桿率就是12.5倍。但在實(shí)際運(yùn)行中，資本充足率按加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)算，計(jì)算時(shí)有很多資產(chǎn)權(quán)重低于1，比如0.5、0.2，銀行真正的杠桿率不止12.5倍。而大多數(shù)其他行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率低于60%~70%，實(shí)際上就是2倍左右的杠桿率。為應(yīng)對(duì)高杠桿帶來的風(fēng)險(xiǎn)，充分保護(hù)存款人的權(quán)益，需要有些特殊的管理，一是相對(duì)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，二是強(qiáng)化資本管理，特別是資本一定要能吸收風(fēng)險(xiǎn)，三是加強(qiáng)日常監(jiān)管，四是對(duì)問題機(jī)構(gòu)需要有一定的風(fēng)險(xiǎn)處置手段，如建立存款保險(xiǎn)制度。非銀行類金融機(jī)構(gòu)（如證券公司、信托公司等）的杠桿率較低，監(jiān)管可以相對(duì)寬松。

隨著金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中的功能與作用不斷加大，其穩(wěn)健與安全對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性也不斷增加。為防范、控制和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融活動(dòng)中各主體特別是存款人的利益，維持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，推動(dòng)金融、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大多數(shù)國(guó)家都通過特定制度安排實(shí)施對(duì)金融活動(dòng)和金融機(jī)構(gòu)的管理。

二、我國(guó)中央和地方

金融管理體制的演變

我國(guó)中央和地方金融管理體制的演變，和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制和金融體制改革過程密切相關(guān)?？傮w看，隨著從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，金融管理體制也從中央集中管理逐步演變?yōu)橐灾醒爰泄芾頌橹鳌⒌胤絽⑴c管理為輔的雙層管理格局。

從建國(guó)以來到1978年，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這一體制下，金融的運(yùn)行主要靠國(guó)家編制計(jì)劃，通過金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，信貸的數(shù)量和投向、利率等都由國(guó)家計(jì)劃確定，政府支配銀行全部剩余并承擔(dān)全部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1978年到1992年，我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)人民銀行統(tǒng)一管理體制。這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以農(nóng)村為突破口，并逐步轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。金融領(lǐng)域的改革，使我國(guó)的金融體制發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。中、農(nóng)、工、建四大專業(yè)銀行恢復(fù)成立，同時(shí)以招商銀行和華夏銀行為代表的一批商業(yè)性銀行相繼成立，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)的多元化，同時(shí)也標(biāo)志著中國(guó)人民銀行開始作為中央銀行行使各個(gè)方面職能。1986年1月國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，確定中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)金融事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，是國(guó)家中央銀行。中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能初期，以貨幣政策為工作核心，以調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量作為貨幣政策的主要中介目標(biāo)，依靠行政手段管理金融以保證貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1992年到2003年，我國(guó)逐步建立和完善了分業(yè)監(jiān)管體制。隨著金融機(jī)構(gòu)種類多樣化和金融業(yè)務(wù)品種的多元化，證券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，以及分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局的基本形成，原有的監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)新的金融格局和加強(qiáng)金融管理的要求。1992年10月，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和證券監(jiān)督管理委員會(huì)。1998年，國(guó)務(wù)院撤銷了證券委，形成了以證監(jiān)會(huì)為主的集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系。中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)分別于1998年11月和2003年4月成立，我國(guó)金融業(yè)由“一行三會(huì)”共同監(jiān)管的格局正式形成。

2003年農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)以后，中央陸續(xù)將農(nóng)村信用社管理和風(fēng)險(xiǎn)處置等金融管理職責(zé)交由地方政府承擔(dān)。目前形成了中央管理銀行證券保險(xiǎn)、地方管理小額貸款及融資性擔(dān)保等個(gè)別業(yè)務(wù)的金融管理體制。中央金融管理部門承擔(dān)了絕大部分的金融管理職能。隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的發(fā)展，各地方政府紛紛成立了金融辦（局），承擔(dān)地方政府交辦的金融管理職責(zé)，主要是擬定本地金融發(fā)展規(guī)劃、為地方政府融資、推動(dòng)企業(yè)上市、監(jiān)管小額貸款公司、處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)等，有的還承擔(dān)地方金融機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)。

三、當(dāng)前中央地方

金融管理體制存在的問題

總體上看，現(xiàn)行的金融管理體制與我國(guó)金融發(fā)展階段基本相適應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展提供了有力保障；也增強(qiáng)了金融體系的管控能力，為成功抵御國(guó)際金融危機(jī)做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及不斷國(guó)際化的需要，特別是本次金融危機(jī)產(chǎn)生了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有必要結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步完善我國(guó)的金融管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)提出金融改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是明確中央與地方金融管理事權(quán)，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

改革開放后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、不活躍，地方金融管理體制的問題顯得并不突出。近年來，地方金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司等具有金融功能的組織發(fā)展很快，各地開展區(qū)域性金融改革的積極性也很高。未來隨著普惠金融的發(fā)展，還可能出現(xiàn)大量區(qū)域性中小法人金融機(jī)構(gòu)，如合作金融組織、社區(qū)金融組織等。完善地方金融管理體制的迫切性日益突出。

從我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)看，我國(guó)的金融管理體制未明確中央與地方的事權(quán)分配問題，中央和地方政府金融管理的行為邊界沒有合理界定，由此產(chǎn)生了一些問題，主要表現(xiàn)為：

一是金融管理事權(quán)過于集中在中央，不能很好地適應(yīng)地方差異化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。中央金融管理部門偏重風(fēng)險(xiǎn)防控，金融市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高，金融供給體系不能充分滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)多層次需求。

二是地方政府行政干預(yù)仍然過多，影響金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)和金融資源的市場(chǎng)化配置。多數(shù)地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，缺乏長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控安排。

三是地方政府金融管理職責(zé)定位不清晰，責(zé)任落實(shí)不到位。地方金融辦（局）履職缺乏法律法規(guī)的支撐，往往既管融資又管監(jiān)管，有的還行使出資人職責(zé)。從實(shí)際情況看，多數(shù)金融辦的主要精力放在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資上，同時(shí)由于金融辦客觀上存在人手不夠、專業(yè)監(jiān)管能力不強(qiáng)的情況，造成了地方金融管理“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的工作格局，不利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)和地方融資沖動(dòng)。

四是中央和地方監(jiān)管協(xié)調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不明確。由于中央金融管理部門更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)最小化，地方政府更多考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化，條塊之間仍然缺乏持續(xù)穩(wěn)定的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配合機(jī)制和信息共享機(jī)制。對(duì)于小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等組織，地方政府普遍未建立明確的投資者保護(hù)制度和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)救助體系。

四、完善中央地方

金融管理體制的思路

中央和地方金融管理體制改革的原則，是要始終堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的改革方向，處理好促發(fā)展和保穩(wěn)定的關(guān)系，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。既要堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，該放的堅(jiān)決放開，充分發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中的決定性作用，又要加強(qiáng)監(jiān)管，該管的堅(jiān)決管好，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，切實(shí)維護(hù)金融安全與社會(huì)穩(wěn)定。明確政府作用的領(lǐng)域和邊界，加快轉(zhuǎn)變政府職能，大力減少行政干預(yù)，落實(shí)金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，支持金融創(chuàng)新，更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供支撐。明確界定中央、地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，處理好事權(quán)和責(zé)任的關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

一是健全中央、地方金融管理體制要有利于構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性金融服務(wù)體系。從全球?qū)嵺`看，金融業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)業(yè)，不需要壟斷經(jīng)營(yíng)，也不需要對(duì)投資者的身份來源有過多的限制，以實(shí)現(xiàn)公平和充分競(jìng)爭(zhēng)。按照十八屆三中全會(huì)的要求，立足于建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供必要的競(jìng)爭(zhēng)性供給。在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)。未來一個(gè)時(shí)期，從加快構(gòu)建立足當(dāng)?shù)?、特色鮮明的中小金融機(jī)構(gòu)出發(fā)，需要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，共同推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性基層服務(wù)體系的完善，為改善小微、“三農(nóng)”金融服務(wù)創(chuàng)造條件。

二是明確界定中央、地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。不斷理順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，既堅(jiān)持中央對(duì)金融的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，維護(hù)金融政策和金融市場(chǎng)的統(tǒng)一性；又注重引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，發(fā)揮好地方政府在地方金融管理中的作用。從信息優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)傳染性、外部性等因素考慮，對(duì)于涉及客戶眾多、風(fēng)險(xiǎn)容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)，由中央金融管理部門審慎監(jiān)管；對(duì)于涉及客戶有限、經(jīng)營(yíng)范圍有限、地方具有監(jiān)管信息優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域外部性較小的金融活動(dòng)，交由地方監(jiān)管。要堅(jiān)持中央金融管理部門對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一管理，引導(dǎo)地方政府遵循“區(qū)域性”原則履行好相關(guān)職能。明確地方政府對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)，以及在地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的責(zé)任，強(qiáng)化日常監(jiān)管，減少行政干預(yù)，加大對(duì)非法金融活動(dòng)的打擊力度，及時(shí)有效地處置轄區(qū)金融業(yè)突發(fā)事件，改善本地區(qū)金融生態(tài)。規(guī)范地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的出資人職責(zé)，避免對(duì)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政干預(yù)。

三是切實(shí)減少行政干預(yù)，落實(shí)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。完善中央和地方的雙層金融管理體制，并不是簡(jiǎn)單地將中央政府的審批權(quán)部分移交給地方政府，核心是減少行政干預(yù)，更好地發(fā)揮政府作用。無論是中央還是地方政府，都要切實(shí)減少對(duì)金融微觀活動(dòng)的干預(yù)，遵循依法、公開、公正和效率的原則，充分尊重金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，正確履行職責(zé)，該管的要切實(shí)管好，不該管的不要行政干預(yù)，真正做到既不缺位，也不越位，為使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件。