近年來，浙江省紹興市逐步開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，2009年~2011年，共辦理303戶，發(fā)放貸款金額4548萬元人民幣。在實(shí)踐中，農(nóng)房抵押貸款逐漸顯現(xiàn)出法律上的瓶頸，在機(jī)制創(chuàng)新和制度完善上期待進(jìn)一步的破題之舉。
農(nóng)房抵押貸款面臨法律限制
政策、法律對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了限制，而且農(nóng)民大多沒有房屋產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)村房屋能否設(shè)立抵押，農(nóng)房抵押的法律效力，抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，這些問題都備受爭(zhēng)議。
農(nóng)村房屋普遍無產(chǎn)權(quán)證?！段餀?quán)法》第十七條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。但農(nóng)村房屋普遍僅具有集體土地使用權(quán)證，沒有房屋產(chǎn)權(quán)證。紹興市部分地方試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證制度，向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證，但在上面標(biāo)記“僅用于金融機(jī)構(gòu)貸款”，限制了農(nóng)民對(duì)農(nóng)房的所有權(quán)能。
農(nóng)房抵押法律效力受限制。宅基地屬農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，而不具備處分權(quán)?！稉?dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另有規(guī)定外，不得抵押?！段餀?quán)法》第一百八十二條規(guī)定了“地隨房走、房隨地走”的原則，要求以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押;以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)，宅基地不能隨房屋一同轉(zhuǎn)移，即否認(rèn)了房屋不動(dòng)產(chǎn)的抵押特性。
農(nóng)房抵押登記無明確法律依據(jù)。房屋抵押權(quán)的設(shè)定，除簽訂抵押合同外，還需完成抵押登記。根據(jù)《房屋登記辦法》第八十七條之規(guī)定，申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理。由此可知，農(nóng)村房屋的移轉(zhuǎn)登記僅發(fā)生于同村村民之間，而農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)既不在同一行政村范圍，更無法律法規(guī)另有規(guī)定的除外情形，因此房屋管理部門通常拒絕辦理抵押登記。而根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，房屋抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立，若農(nóng)民無法辦理抵押登記，則抵押權(quán)并未設(shè)立。
農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在困難。農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在兩個(gè)問題:一是農(nóng)房的價(jià)值評(píng)估，二是現(xiàn)行法律框架下農(nóng)房抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村房屋建設(shè)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建房成本、質(zhì)量差異很大，而且房屋位置、距城市的遠(yuǎn)近等都會(huì)影響其價(jià)值。一旦發(fā)生不良貸款，金融機(jī)構(gòu)無法與抵押人協(xié)議以抵押農(nóng)房折價(jià)或者以拍賣、變賣該農(nóng)房所得的價(jià)款受償，只能借助訴訟途徑。但是，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，抵押農(nóng)房的受讓人僅限于無宅基地的同村村民，而同村村民礙于面子購(gòu)買意愿往往不高，城鎮(zhèn)居民更不準(zhǔn)購(gòu)買農(nóng)房，因此資產(chǎn)有效處置變現(xiàn)困難。
建立協(xié)作機(jī)制探索租賃制度
對(duì)農(nóng)房抵押貸款，應(yīng)從以農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的出發(fā)，注重農(nóng)民通過農(nóng)房抵押實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與防范金融機(jī)構(gòu)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)的平衡，促進(jìn)農(nóng)房抵押貸款依法運(yùn)行。
妥當(dāng)認(rèn)定農(nóng)房抵押貸款合同的效力。非禁即入是法律的一大原則。首先，法律從來沒有禁止農(nóng)房抵押，雖然農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)不能抵押，但農(nóng)民的房子建在宅基地上，它已變成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，根據(jù)《擔(dān)保法》第三十四條和《物權(quán)法》第一百八十條的規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)可對(duì)其擁有的農(nóng)房進(jìn)行抵押;其次，農(nóng)房抵押涉及的是宅基地使用權(quán)，《物權(quán)法》第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，并未提及宅基地使用權(quán)須與土地上的建筑物一并抵押;最后，《土地管理法》第二條和第六十二條明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，只不過農(nóng)民只有“一錘子買賣”，不能得到第二處宅基地。因此，對(duì)于不存在其他無效因素的農(nóng)房抵押合同，一般不宜輕易認(rèn)定為無效。
注重對(duì)農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)質(zhì)性要件的審查。農(nóng)村房屋通常沒有房產(chǎn)證，無法對(duì)房屋所有權(quán)提供有力的直接證據(jù)。而房屋產(chǎn)權(quán)證恰恰對(duì)金融機(jī)構(gòu)非常重要。這首先是因?yàn)椋鶕?jù)《物權(quán)法》第十七條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明，房屋產(chǎn)權(quán)證則是農(nóng)民對(duì)自己所有房屋權(quán)屬的直接證據(jù);其次，通常抵押人僅就擁有處分權(quán)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押，金融機(jī)構(gòu)目前僅受理以自己所有的農(nóng)房進(jìn)行抵押的貸款;第三，如債務(wù)人到期不能歸還貸款本息或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，具有房屋產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)房在折價(jià)或變賣時(shí)在操作上也比無房屋產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)房容易實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。因此，從防控金融機(jī)構(gòu)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)方面考慮，在審查農(nóng)房抵押權(quán)設(shè)立時(shí)，按照《物權(quán)法》第一百八十七條“不動(dòng)產(chǎn)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”的規(guī)定，應(yīng)注重審查抵押農(nóng)房須取得集體土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，并辦理抵押登記。
建立政府與法院的協(xié)作機(jī)制。農(nóng)房抵押貸款涉及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記發(fā)放、抵押權(quán)登記及實(shí)現(xiàn)、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，因此，支持農(nóng)房抵押貸款，需要政府職能部門和法院加強(qiáng)分工合作。國(guó)土資源局負(fù)責(zé)集體土地使用權(quán)證辦理，建設(shè)局負(fù)責(zé)房屋所有權(quán)證辦理，規(guī)劃局負(fù)責(zé)規(guī)劃調(diào)整，財(cái)政局提供財(cái)政保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)宣傳和組織實(shí)施，法院負(fù)責(zé)農(nóng)房抵押貸款違約后的司法裁判和處置。
在農(nóng)房抵押權(quán)登記及實(shí)現(xiàn)、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，政府職能部門和法院需予以制度保證，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)房及所占宅基地的流轉(zhuǎn)范圍可適當(dāng)擴(kuò)大至試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口人員。
對(duì)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可探索實(shí)行“宅基地租賃權(quán)”制度。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)房買受人取得農(nóng)房所有權(quán)，至于農(nóng)房所占用的宅基地，并非取得物權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”，而是取得債權(quán)性質(zhì)的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)，農(nóng)房買受人可以占有使用該宅基地，集體土地所有權(quán)人也能收取相應(yīng)的宅基地租金，用于保障抵押人的基本居住權(quán)。
(作者單位:浙江省紹興市中級(jí)人民法院)
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