山西翼城縣“晚婚晚育加間隔”
政策實施效果及思考
李建新
【內(nèi)容摘要】 控制中國人口數(shù)量、尤其是農(nóng)村人口數(shù)量，國家計劃生育政策一直起著很重要的作用。從70年代起，不少中外學(xué)者就提出了較為“寬松”的兩孩生育政策，并從理論上證明了這項政策在人日數(shù)量控制上的可行性。在這樣的背景下，80年代中期，山西省翼城縣試點實行了“晚婚晚育加間隔”的兩孩政策。實踐的效果如何呢？本文在調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過四普資料數(shù)據(jù)把翼城縣和本省及全國的農(nóng)村地區(qū)做了對比分析。結(jié)論是：翼城縣的控制效果是顯著的。同時，本文還討論了翼城縣經(jīng)驗?zāi)Ｊ降目赏茝V性。
1 引言
中國人口數(shù)量問題，實質(zhì)上是農(nóng)村人口數(shù)量問題。在國家計劃生育政策強有力的推動下，中國人口的生育率水平經(jīng)歷了70年代的迅速下降，進入80年代以后，生育率水平起伏波動徘徊不前。目前，中國農(nóng)村人口的潛在增長幅度仍不可忽視，如何有效地控制中國農(nóng)村人口數(shù)量的增長，促進人口轉(zhuǎn)變？從70年代末起，不少中外學(xué)者提出較“寬松”的生育政策即兩胎加間隔（梁中堂，1979；John Bongaarts et al. 1985；曾毅，1991），并從理論上論證了這一政策在人口數(shù)量控制上的可行性。正是在這一理論指導(dǎo)下，80年代中期，在山西省翼城縣農(nóng)村開始試點實行“晚婚晚育加問隔”的兩胎生育政策，如今已近10年過去了，這項與其他農(nóng)村地區(qū)不相同的人口政策，究竟實施的效果如何呢、本文在調(diào)查的基礎(chǔ)上將力求回答以上問題。同時，本文還對山西翼城縣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ降耐茝V可行性進行探討并提出建議。
2 “晚婚晚育加間隔”的實施效果
1985年7月，經(jīng)國家計劃生育委員會、山西省委省政府批準(zhǔn)，翼城縣農(nóng)村實行“晚婚晚育加間隔”生育政策，具體是，在大力提倡一對夫婦只生育一個孩子的基礎(chǔ)上，農(nóng)村男女青年有《中華人民共和國婚姻法》法定年齡推后3年結(jié)婚生育者，可以在婦女30歲左右時生育第二胎。這里主要以女性年齡為主，即婦女在23周歲時婚育，男的可以適當(dāng)放寬些（梁中堂，1994，p12）。翼城縣實行“晚婚晚育加間隔”的政策對生育的控制效果到底如何呢？為了能正確地評價其效果，并且有與其他非“晚婚晚育加間隔”政策地區(qū)的數(shù)據(jù)可比性，本文主要采用可靠性較強的四普資料數(shù)據(jù)。
2.1 人口數(shù)量規(guī)模的控制
從第三次人口普查到第四次人口普查，翼城縣總?cè)丝谟?982年的25.1萬人增加到1990年的27.2萬人，兩次普查間，總?cè)丝谠黾恿?.1萬人。8年間人口增長了8.34%，同期，全國增長了12.45%，山西省增長了13.71%，包括翼城縣的臨汾地區(qū)，同期人口增長了14.54%。顯然，翼城縣人口增長幅度不高，如再考慮到下面兩個因素，其一，翼城縣是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，城鎮(zhèn)人口比例要比！臨汾地區(qū)、山西省以及全國的比例要低的多；其二，機械人口因素，據(jù)地區(qū)公安處的數(shù)字統(tǒng)計，翼城縣從，1982年到1990年遷入人口大于遷出人口，兩次普查間，人口機械增長6258人。可見，翼城縣人口自然增長的有效控制是顯著的。（見表1）。
2.2 生育率水平
根據(jù)1990年人口普查資料，1989年7月1日到1990年6月30日翼城縣人口出生率為20.12%，比全國同期低0.86個千分點，比山西省低2.19個千分點，比臨汾地區(qū)低4.17個千分點。
總和生育率是衡量生育水平并且有可比性的一個重要指標(biāo)，根據(jù)四普資料，翼城縣及其它地區(qū)的總和生育率比較見表2。
翼城具的生育水平無論與本省，還是與全國相比，都屬于較低水平，特別是在臨汾地區(qū)，更明顯。事實上、臨汾地區(qū)有3市14縣，其它市縣均實施比翼城縣更嚴(yán)格的政策，然而，臨汾地區(qū)1989年總和生育率最高縣達4.40，最低是侯馬市達2.15，翼城縣居第二。但如果聯(lián)系到人口政策允許的生育水平，即市的總和生育率在1.3左右，縣的總和生育率在1.6左右，翼城縣則為2.0左右。如此對比，不難做出結(jié)論，翼城縣生育控制水平與政策要求最接近，因此，控制效果最明顯，而臨汾地區(qū)的其它市縣則不然，特別是該地區(qū)的吉縣、大寧縣和汾西縣，總和生育率均超過了4.0，生育政策雖嚴(yán)，卻沒有達到控制人口的目的。
2.3 晚育與少育
翼城縣實行了農(nóng)民可以生育“兩胎”的較為“寬松”的政策，卻達到了較明顯的控制效果，事實上，翼城縣是通過大力實行晚婚晚育、拉大間隔、杜絕多胎而實現(xiàn)的（見表3）。
表3顯示出了翼城縣與本省縣以及全國縣在晚育、多育及孩次問題上的明顯差異。翼城縣15—22歲的總和生育率僅0.43，占總和生育率的19.28%，而山西省縣15—22歲的總和生育率0.77，占總和生育率的28.20%，全國也明顯高干翼城縣。翼城縣一孩的平均生育年齡為23.90歲，比山西?。h）和全國（縣）高出1.3和1.18歲。足以可見，翼城縣晚婚晚育工作好于本省縣和全國縣的水平。在杜絕多胎生育上，翼城縣的成績更是明顯，三孩及以上的多孩總和生育率僅0.18，占總和生育率的8.07%，而山西省縣和全國縣的多孩總和生育率分別高達0.76和0.68，占總和生育率分別為27.84%和26.36%，大大高于翼城縣水平。事實上，翼城縣在未實行“晚婚晚育加間隔”的80年代初期，女性生育一孩的平均年齡不足22歲，多孩比例在20%左右。80年代中期后，實行新的人口生育政策，到1990年普查短短四、五年以上指標(biāo)已發(fā)生較大的變化。
2.4 人流比
人流比即出生人數(shù)與人工流產(chǎn)（包括引產(chǎn)）之比。表4列出了翼城縣、臨汾地區(qū)和山西省近幾年人流比的數(shù)據(jù)。翼城縣從實施“晚婚晚育加問隔”以來，人流比就不斷地下降，從1984年的1∶0.89下降到1989年的1∶0.41，又進一步下降到1993年的1∶0.36，人流比的不斷下降至少表明，農(nóng)民群眾執(zhí)行政策的自覺性加強，自我健康保護意識增強。而臨汾地區(qū)和山西省的人流比偏高，且有上升趨勢，這在一定程度上表明，政策與農(nóng)民群眾生育意愿的抵觸?？梢哉f，“晚婚晚育加問隔”在為農(nóng)民群眾自覺接受之后，人流比會不斷下降。
2.5 性別比
近幾年來，出生性別比偏高一直是一個引起關(guān)注的問題，在翼城縣實施了“晚婚晚育加間隔”的政策以后，與山西省及全國相比，性別比問題并不突出（見表5）。
很顯然，翼城縣除1歲組的性別比接近全國水平偏高外，其它年齡組的性別比均屬于正常水平。而對于山西省、全國，尤其是全國縣（第二口徑）的情況，這些低年齡組的性別比明顯偏高，0歲組更是如此。可以這樣認(rèn)為，翼城縣在實行了新的人口政策以后，并未影響其性別比的正常變動，相反，與翼城縣實施不同人口生育政策的全國其它地區(qū)，卻存在著性別比偏高的問題。
山西省1990年普查有110個農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）即農(nóng)業(yè)人口占該縣（市、區(qū)）總?cè)藬?shù)80%以上。在這110個農(nóng)業(yè)縣中，生育水平相差很大，最高的為4.4，最低的為1.6；經(jīng)濟文化水平也相差很大，農(nóng)村區(qū)民人均純收入最高可達近千元，最低的不足二百元；文盲率最高的力36.8%，最低的為7.8%。翼城縣1990年人均收入為466元，文盲率為14.8%，農(nóng)業(yè)人口比重為88.4%。經(jīng)濟文化指標(biāo)在110個縣中按強弱徘序，翼城縣排在第40位左右，在全省農(nóng)業(yè)地區(qū)屬中等偏上水平。但生育水平控制卻名列前茅，多胎率為8.7%，排在110個農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）的第8位，總和生育率為2.23，排在第18位（表6），事實上，山西省農(nóng)村地區(qū)和全國其他許多農(nóng)村一樣，如安徽（解振明，1993），山東（王秀銀等，1993），經(jīng)濟文化水平并不是造成生育水平明顯差異主要原因，而計劃生育與生育水平顯著相關(guān)。在翼城這樣一個社會經(jīng)濟發(fā)展還比較落后的農(nóng)業(yè)縣，人口控制取得了比有更嚴(yán)格生育政策的臨汾地區(qū)、山西省以及全國（縣）更好的成績，人們不禁會問，這是為什么？許多人認(rèn)為。翼城縣之所以取得較大的成績，是因為有領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和計劃生育部門扎扎實實的工作，固然，離開了領(lǐng)導(dǎo)的重視和扎實的工作，很難想見翼城縣會取得顯著的成績，然而，僅僅以領(lǐng)導(dǎo)重視和工作扎實來解釋翼城縣的經(jīng)驗又是很不夠的。實際上，“晚婚晚育加間隔”的生育政策是翼城縣成功的必要前提。
或許會有不少人懷疑，利用相距三、四年的第四次人回普查資料來做以上分析，是否還有意義？回答應(yīng)當(dāng)是肯定。因為，第一，目前只有四普數(shù)據(jù)才具備真實性和可比性；第二也是更為重要的，這幾年來，特別是小平同志南巡講話以后，雖然中國農(nóng)村社會經(jīng)濟條件發(fā)生了巨大的變化，但經(jīng)濟因素（家庭對勞動力需求、孩子成本效益等），社會因素（文化教育、婦女地位、社會養(yǎng)老保障等）對生育行為的影響依然是有限的，是滯后的，而且傳統(tǒng)生育觀念的改變更是需要時間，所以，目前乃至今后一、二十年，兩胎最好至少有一男孩依然是廣大農(nóng)民群眾的最基本生育意愿。事實上，全國不少農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查研究也證明了這一點（江亦曼，1993），既然“兩胎”最基本的生育意愿沒有改變，那么，以上所分析的事實就必然還存在。當(dāng)然，不容否認(rèn)，這幾年來，我國計劃生育工作又有了長足的進步，計劃生育工作中的“好、中、差”雖然存在，卻也發(fā)生了不小的變化，各地區(qū)的計劃生育工作都在不斷地加強和深入。但是決不可忽視合情合理的生育政策在計劃生育工作中的重要作用。
那么“晚婚晚育加間隔”的優(yōu)勢何在呢？實事上，“晚婚晚育加間隔”的兩胎生育政策具有退一步進兩步之功效。兩胎政策看似比一胎政策松了，是國家“讓”了農(nóng)民群眾一步，但卻有效地控制住了人口（第一步），而且消除了一些過嚴(yán)政策帶來的弊端（第二步）。“晚婚晚育加間隔”的政策不僅有效地控制了人口，而且還有利于破除計劃生育工作中的不正之風(fēng)，在政策法規(guī)不明確二胎時，計劃外二胎是不可避免的，大量的罰金也就不斷地存在，由于計生部門可以截留相當(dāng)一部分罰金，手中又有一定的權(quán)利，這樣部分計劃生育干部亂花亂用、腐化墮落的前提也就具備了?，F(xiàn)在農(nóng)村一些地區(qū)，計劃生育干部腐化墮落，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村計劃生育的健康發(fā)展。只有讓群眾的普遍二胎有條件地合法化，才能不斷地減少罰款額，從而也有利于鏟除計生干部產(chǎn)生腐敗的溫床。同時，群眾還可以把節(jié)省的罰金用于生產(chǎn)、生活、促進社區(qū)發(fā)展。此外，“晚婚晚育加間隔”還可以避免過嚴(yán)政策所引發(fā)的弊端，其一，在控制了人口數(shù)量的同時，還可以使人口不過速老化、不會加重性別比偏高；其二，由于允許二胎，滿足了大部分群眾的最基本需要，大大地緩解了干部群眾的對立情緒，也孤立了一少部分要生育多胎的人，干群對立關(guān)系也會由此轉(zhuǎn)向互相理解、互相支持，大大減輕計生工作的難度；其三，由于對立面減小，工作強度減輕，領(lǐng)導(dǎo)干部也可以從計生工作的煩瑣事物中擺脫出來，以更多的精力投入經(jīng)濟建設(shè)中。
當(dāng)然，翼城縣在實施“晚婚晚育加間隔”的政策過程中亦遇到了一些困難和問題。例如，經(jīng)費不足是翼城縣計劃生育工作進一步深入發(fā)展的制約因素之一。翼城縣是一個擁有山區(qū)、平川、丘陵的農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟社會發(fā)展水平還比較低，縣財政十分有限，每年計劃生育事業(yè)費10多萬元。目前，基層計生工作經(jīng)費不足主要表現(xiàn)在三個方面：拖欠縣鄉(xiāng)醫(yī)院節(jié)育費；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育技術(shù)設(shè)備無法更新補充；一些村級汁生工作的承包因報酬無法落實而流于形式。
目前，農(nóng)村不少地區(qū)計劃生育經(jīng)費不足可能來自三個方面的原因。第一，黨政部門不重視，不愿將有限資金投入“不產(chǎn)出”的計生部門；第二，基層政府經(jīng)濟實力有限，無法分配更多資金用于計生部門；第三，計劃生育工作搞得比較好，比較細。由于計生工作搞得好，計劃外生育、多胎生育就大大減少，因此罰款金額也就少，也就少了一份“財路”。
翼城縣經(jīng)費不足的原因，以上三種因素都程度不同地存在。計劃生育工作說起來重要，但遇到投資，縣委縣政府還是寧愿放到經(jīng)濟或其他工作方面。此外，翼城縣不是富裕縣，經(jīng)濟實力有限；加上每年的計劃外二胎、多胎在不斷減少，處罰的對象減少了，罰金也自然減少。翼城縣南梁鎮(zhèn)的計生干部拿出這樣兩個數(shù)字：1992年，計劃外生育罰款金額是2.4萬元，1993年僅0.9萬元，計生工作做好了，卻沒有錢了。如何擺脫這種困境呢？近一、兩年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括南梁鎮(zhèn)）已經(jīng)開始采取“自救”措施。其一，加強宣傳，提高群眾的健康保護意識，節(jié)約“四術(shù)”開支，尤其是人工流產(chǎn)，其二，在國家政策允許的范圍內(nèi)征收計劃生育統(tǒng)籌費，取之于民，用之于民。應(yīng)該說，他們的這些做法是積極的，是富有啟發(fā)性的。翼城縣在經(jīng)費不足的情況下能在生育控制方面做出比本地區(qū)其他縣好得多的成績，亦進一步說明“晚婚晚育加間隔”是有利于人口控制的合理可行的政策。
翼城縣計劃生育工作也還存在著其它問題，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生工作開展的不平穩(wěn)；“晚婚晚育加間隔”政策中“間隔”做得還不夠等，但這些問題隨著計生工作深入和完善，會不斷地得到解決。
3 思考與建議
翼城縣“晚婚晚育加間隔”的試驗應(yīng)該說是成功的。那么，翼城縣模式是否有推廣的價值呢？要回答這個問題，首先必須澄清以下三種認(rèn)識。
第一種觀點認(rèn)為，要搞好計劃生育，必須保持現(xiàn)行既定政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性。所以，對那種有悖于當(dāng)前生育政策的翼城模式不應(yīng)宣傳，更不應(yīng)推廣。如何去理解政策的穩(wěn)定性、一致性這是一個十分關(guān)鍵的問題，是不是保持現(xiàn)行政策不變才意味著政策的穩(wěn)定和一致呢？這是值得深入討論的。當(dāng)今，市場經(jīng)濟的大潮沖擊著社會生活的方方面面，經(jīng)濟的改革的成功也影響著社會各種關(guān)系的變化。計劃生育工作在新的形勢下，面臨著巨大的挑戰(zhàn)，此其一，其二，人口問題不再是單一的數(shù)量規(guī)模問題、人口素質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)等問題也日益突出。其三，現(xiàn)行既定的人口生育政策本身存在著不少弊端，因此，再采取“捂”，“蓋”的辦法，不求前進，修修補補，已大大落后于形勢。我們應(yīng)當(dāng)有勇氣面對和反思我們既定的生育政策。穩(wěn)走性只有在不斷的變革中得以維持；連續(xù)性是在不斷地解決新問題中得以伸延；一致性是在不斷地適應(yīng)于社會經(jīng)濟發(fā)展需求中得以維護。只有這樣，才能搞好計劃生育，才能使計劃生育工作健康持續(xù)的發(fā)展。有了這樣一個基本認(rèn)識，才能正確對待翼城縣經(jīng)驗，才能正確評價翼城縣的典型意義。
第二種觀點認(rèn)為，如果推廣“晚婚晚育加間隔”的政策，會存在很大困難，不易實施。事實上，推行現(xiàn)行政策和“晚婚晚育加間隔”的目的都是為了能有效地控制人口，以適應(yīng)于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。然而，現(xiàn)行政策不僅實施困難更大，而且也沒能有效地控制人口，還引發(fā)了許多新問題（如干群關(guān)系對立，性別比偏高等）。“晚婚晚育加間隔”有沒有困難，有！從翼城縣的實踐中看到，并不是所有農(nóng)民群眾完全嚴(yán)格按照晚婚晚育加間隔去實行，不少農(nóng)民仍要早婚早育，兩孩間隔也沒有達到，但這正是我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)造成的，正是我國計劃生育工作面臨的任務(wù)和對象，它和國家實行什么樣的計劃生育政策以及控制人口方略無關(guān)，而是什么樣的政策和方略有助于解決這個問題。早在新政策實施初期，不少人擔(dān)心二胎間隔太長，人流、引產(chǎn)等補救措施會大大增加，因此會嚴(yán)重地?fù)p害婦女的心身健康。但事實上，從未實行新政策的1984年到1993年，人流比由1∶0.89降到1∶0.36，比1993年的臨汾地區(qū)以及山西省也低許多。一孩平均年齡與二孩平均年齡差也由2歲多增加到近4歲。相比現(xiàn)行政策，有目共睹，新政策問題變少了，困難變小了，最為重要的是“晚婚晚育加間隔”的實施達到了我們控制人口的目的。
第三種觀點，也是目前較為流行的一種觀點。這種觀點認(rèn)為，目前嚴(yán)格的現(xiàn)行政策尚不能實現(xiàn)人口控制，允許一個實際上是兩個，若是允許兩個豈不會是要生三個四個，這種擔(dān)憂似乎有一定的道理。因為長期以來，農(nóng)民在生育孩子上是為了國家的整體利益而犧牲了個人利益，一旦政策松勁，有可能會出現(xiàn)補償生育，會造成新的人口生育高峰。但是從翼城縣的實踐來看，這種擔(dān)憂又是可以消除的。翼城縣1985年實施“晚婚晚育加間隔”之前也是十分嚴(yán)格的一孩政策，在新舊政策轉(zhuǎn)換過渡時期，翼城縣從宣傳入手，讓每個農(nóng)民知道國家允許主二胎，給農(nóng)民吃了“定心丸”，牢固地樹立起“國家給予我們農(nóng)民照顧，我們農(nóng)民要為國家分憂”的觀念，從而爭取了一大片生育兩孩的群眾，孤立了一部分搶生、多生的人。計劃生育工作的難度大大降低，真正使計生工作建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎(chǔ)上。當(dāng)然，翼城縣在實施“晚婚晚育加問隔”前就有扎實的計生工作，這一點十分重要。誠如我們一再強調(diào)的，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是新政策得以實施貫徹的勝利保障。沒有領(lǐng)導(dǎo)的重視，沒有過硬的人口計生管理隊伍，再好的生育政策也只能付之東流。翼城縣的經(jīng)驗告訴我們，只要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)真切實地抓計劃生育，那么生育政策的調(diào)整將不會引起波動，更不會出現(xiàn)人口失控。
澄清了以上三種認(rèn)識，才能心平氣靜地思考翼城縣模式的意義所在?？陀^他說，翼城縣計劃生育的成功，固然有合理的人口政策和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視這“兩大法寶”，但其人文背景、社區(qū)發(fā)展也在不同程度上影響著計劃生育的具體實施。中國農(nóng)村幅員遼闊，各地區(qū)的社會、經(jīng)濟、文化等也千差萬別。生育控制的“兩大法寶”是否具有一種推廣意義？眾所周知，人口控制是一項系統(tǒng)工程，要走出中國人口困境，絕不是說調(diào)整人口政策便解決了一切問題。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、婦女地位改善、文化教育水平的提高，都將大大促進我國走出人口困境，但在中國特別是在農(nóng)村這種現(xiàn)實的條件下，人口政策仍然是有重要的一個方面。因此，對出現(xiàn)種種弊端的、無法適應(yīng)新形勢的現(xiàn)行政策，我們應(yīng)當(dāng)有勇氣反思和調(diào)整現(xiàn)行政策。正是“解鈴還需系鈴人”。從這一點上講，生育控制的“兩大法寶”是具有較高的推廣價值。對此，我們建議：
第一，宣傳翼城縣”兩晚一間隔”的經(jīng)驗，那種采取“不宣傳”的態(tài)度是消極的，也不是實事實是的科學(xué)態(tài)度。
第二，在條件成熟的地區(qū)，推廣翼城縣的經(jīng)驗，特別是在那些事實上已經(jīng)默允二胎的地區(qū)，這樣既可加強人口的控制效果，又可避免計劃生育工作中的不良現(xiàn)象產(chǎn)生。在那些社會經(jīng)濟較差，但通過高壓行政手段控制人口的地區(qū)，建議改進工作方法，推廣翼城縣經(jīng)驗，緩解干群緊張關(guān)系，照顧群眾意愿，最終有利于社區(qū)發(fā)展。
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