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再論土地管理法第七十八條僅是第七十七條其中一種情形的特別規(guī)定
-- 兼論農(nóng)民擅自在耕地上建住宅法律適用
黃世松.萍鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局/林雪嬌.萍鄉(xiāng)市司法局
職權(quán)法定!根據(jù)《土地管理法》第六十二條第七款、第六十七條第二款、第七十八條和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“三定”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，負(fù)責(zé)查處農(nóng)村村民非法占用農(nóng)村宅基地建住宅違法行為。《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)村村民權(quán)益的通知》（國土資發(fā)〔2010〕28 號(hào)）和《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11 號(hào)）均明確指出，宅基地是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，不是農(nóng)用地！農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第9458號(hào)建議的答復(fù)》（農(nóng)辦議〔2020〕85 號(hào)）進(jìn)一步指出：宅基地與耕地地類性質(zhì)不同，宅基地是集體建設(shè)用地，耕地屬于農(nóng)用地。因而第七十八條管轄的土地應(yīng)當(dāng)鎖定為集體建設(shè)用地。具體來講，第七十八條主要涉及以下違法情形：一是未批（或騙批）先建，是指農(nóng)村村民未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批或者采取欺騙手段騙取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批非法占用集體建設(shè)用地建住宅；二是少批多建，超過批準(zhǔn)面積多占集體建設(shè)用地建住宅，多占的屬于未批先建；三是批東建西，雖經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，但實(shí)際占用批準(zhǔn)之外的集體建用地建住宅，嚴(yán)格來說也屬于未批先建。有觀點(diǎn)認(rèn)為，第七十八條的土地與第七十七條一樣，是泛指所有土地，不是特指某種地類，卻又自相矛盾將“國有土地”排除在外，理由是“涉及國有土地的由自然資源部門管轄，不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)”。對(duì)于“農(nóng)村村民非法占用國有土地建住宅”，其違法主體身份、非法占地事實(shí)、建設(shè)房屋類型三方面完全符合第七十八條的適用條件，如果第七十八條的土地非特指，應(yīng)當(dāng)適用！也有觀點(diǎn)認(rèn)為第七十八條的土地是特指“集體土地”，但未能提供法理依據(jù)。如果是特指某種地類，那特指宅基地，根據(jù)本文開篇論述，法理充分、依據(jù)確鑿！拋開農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)宅基地的管轄授權(quán)，不考慮第七十八條土地的地類性質(zhì)，僅從字面理解第七十八條，對(duì)農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅行為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門確實(shí)有權(quán)查處。但要注意的是，該違法行為至少違反了兩個(gè)法律規(guī)范：一是違反《土地管理法》第四十四條，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地；二是違反《土地管理法》第六十二條，未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批擅自占地建住宅。因第七十八條并未設(shè)定“責(zé)令恢復(fù)土地原狀”等措施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門僅能針對(duì)“未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批擅自占地建住宅”違法而予以“責(zé)令拆除房屋、退還非法占用的土地”，對(duì)其中“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”違法，實(shí)際未獲授權(quán)。從《土地管理法》“切實(shí)保護(hù)耕地”的立法本意出發(fā)，“農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅”，首要違法是“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”。根據(jù)《森林法》第七十三條第二款“雖經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。”和土地管理法第七十七條，顯然，只要存在“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的違法，均違反了土地管理法第四十四條“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！币蚨?，未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)占用耕地建房的，與占用林地建房一樣，毫無疑問依法均應(yīng)當(dāng)由自然資源部門依據(jù)土地管理法第七十七條進(jìn)行查處。當(dāng)職責(zé)存在交叉尚未明確邊界時(shí)，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵行高效、節(jié)約的原則。如果自然資源部門先于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門獲得“非法占用耕地建住宅”等類似違法線索時(shí)（如衛(wèi)片圖斑），應(yīng)當(dāng)義不容辭對(duì)只有本部門才有管轄權(quán)的“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”違法行為直接、及時(shí)查處。依法查處后，實(shí)際能達(dá)到消除違法狀態(tài)，恢復(fù)土地原狀的終極執(zhí)法目的，未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批擅自占地所建村民住宅也將被依法拆除，因而沒有必要、更不應(yīng)當(dāng)罔顧職責(zé)再移交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。這樣做也可以避免將“非農(nóng)村村民亂占耕地建房”等違法線索錯(cuò)誤移交給沒有管轄權(quán)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。當(dāng)然，如果農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門先于自然資源部門獲得“農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅”的違法線索，也應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，依據(jù)第七十八條以未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批擅自占地建住宅為由進(jìn)行查處，并及時(shí)將案件移交給自然資源部門依法追究農(nóng)村村民“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的違法責(zé)任。無論是否考慮宅基地這一管轄限定，第七十八條均未對(duì)“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”設(shè)定對(duì)應(yīng)措施，因而第七十八條無權(quán)管轄“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”違法。第七十八條與第七十七條確實(shí)存在交叉和關(guān)聯(lián)，但第七十八條顯然不是第七十七條其中“違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的特殊規(guī)定，因而肯定不是第七十七條整條的特殊規(guī)定。要說是特殊規(guī)定，也只是第七十七條“符合土地利用總體規(guī)劃”這一情形中“違法主體為農(nóng)村村民且違建房屋為住宅”的特殊規(guī)定。當(dāng)農(nóng)村村民非法占用集體建設(shè)用地建住宅時(shí)，第七十八條是第七十七條的特殊規(guī)定，此時(shí)應(yīng)遵從特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依據(jù)第七十八條予以查處。關(guān)于永久基本農(nóng)田保護(hù)。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第五十一條和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條規(guī)定，“非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚”和“占用基本農(nóng)田建窯、建房等破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的”，均由自然資源部門負(fù)責(zé)查處。可見，只要涉及永久基本農(nóng)田，無論是“非農(nóng)化”還是“非糧化”，非法占地行為均由自然資源部門進(jìn)行查處。關(guān)于《土地管理法》第七十五條。全國多數(shù)省、直轄市自治區(qū)對(duì)耕地保護(hù)均有明確的職責(zé)分工。如《江西省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四條第二款、第三款規(guī)定，自然資源部門負(fù)責(zé)耕地全面監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門僅負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的耕地質(zhì)量保護(hù)。而第七十五條正是對(duì)違反耕地質(zhì)量保護(hù)規(guī)定而設(shè)定的一個(gè)專門條款，無論是“破壞耕地種植條件”還是“因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的”，涉及的主要是耕地質(zhì)量保護(hù)問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依法當(dāng)然享有相應(yīng)職權(quán)。對(duì)于其中同時(shí)涉及的“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”違法，第七十五條其實(shí)同第七十八條一樣，也未設(shè)定相應(yīng)措施，參照《森林法》第七十三條規(guī)定，同理依法應(yīng)當(dāng)由自然資源部門依照《土地管理法》第七十七條進(jìn)行查處。有關(guān)法律、政策依據(jù)
1.《土地管理法》第四十四條第一款“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”2.《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！钡诹l第七款“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！?/span>3.《土地管理法》第六十七條第二款“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門監(jiān)督檢查的規(guī)定?！?/span>4.《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）的說明》 “賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。”5.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三定“（三）擬訂深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策。負(fù)責(zé)農(nóng)村村民承包地、農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！?/span>6.《土地管理法》第三十七條第三款“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。”7.《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第五十一條“違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰?！?/span>8.《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/span>9.《土地管理法》第七十五條“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”10.《江西省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四條第二款“設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。設(shè)區(qū)的市人民政府自然資源主管部門在市轄區(qū)設(shè)立的自然資源管理機(jī)構(gòu)，做好轄區(qū)內(nèi)土地管理相關(guān)工作。第四條第三款“縣級(jí)以上人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照各自職責(zé)做好本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量的保護(hù)工作?！?/span>11.《土地管理法》第七十七條“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙 手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”“超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處?！?/span>12.《土地管理法》第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者 采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以 上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”“超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處?！?/span>13.《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)村村民權(quán)益的通知》（國土資發(fā)〔2010〕28 號(hào)）第二大點(diǎn)第四小點(diǎn)“（四）嚴(yán)格宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。宅基地是指農(nóng)村村民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。”14.《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11 號(hào)） 第三大點(diǎn)“宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地?！薄?/span>15.《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第9458號(hào)建議的答復(fù)》（農(nóng)辦議〔2020〕85 號(hào)）第一大點(diǎn)第二部分“一、關(guān)于宅基地違法用地查處。新修訂的《土地管理法》賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地改革和管理有關(guān)工作職責(zé)。按照有關(guān)規(guī)定，宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，耕地屬于農(nóng)用地，宅基地與耕地地類性質(zhì)不同?！?/span>16.《森林法》第七十三條“違反本法規(guī)定，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用三倍以下的罰款?！半m經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。”“在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時(shí)使用林地期滿后一年內(nèi)未恢復(fù)植被或者林業(yè)生產(chǎn)條件的，依照本條第一款規(guī)定處罰?！?/span>
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