《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）第二十一條規(guī)定：“工程總承包單位可根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，將工程總承包合同中的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位。
工程總承包單位同時(shí)具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的，可以將工程的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)分包給具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，但不得將工程總承包項(xiàng)目中設(shè)計(jì)和施工全部業(yè)務(wù)一并或者分別分包給其他單位。工程總承包單位自行實(shí)施施工的，不得將工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位；自行實(shí)施設(shè)計(jì)的，不得將工程主體部分的設(shè)計(jì)分包給其他單位。
工程總承包單位僅具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的全部施工業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位，不得將主體部分的設(shè)計(jì)分包給其他單位。工程總承包單位僅具有相應(yīng)施工資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，不得將工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位。”我認(rèn)為，該條規(guī)定屬于違法分包，理由如下：
一、違反了《建筑法》第二十九條和六十七條
《建筑法》第二十九條規(guī)定：“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。”
建筑工程總承包是解決設(shè)計(jì)與施工的分割承包的弊端，而把設(shè)計(jì)和施工總承包集成融合一體的工程承包方式。它包含了施工總承包的特性，因此按照《建筑法》第二十九條規(guī)定，“建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成”；根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定，“除建設(shè)工程主體部分的勘察、設(shè)計(jì)外，經(jīng)發(fā)包方書面同意，承包方可以將建設(shè)工程其他部分的勘察、設(shè)計(jì)再分包給其他具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)單位?！?/p>
也就是說(shuō)工程總承包，主體部分的設(shè)計(jì)和主體結(jié)構(gòu)的施工都必須由工程總承包單位自行完成；非主體部分設(shè)計(jì)和非主體結(jié)構(gòu)施工，經(jīng)總承包合同中約定或建設(shè)單位認(rèn)可，建筑工程總承包單位可以將其發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位。
工程總承包單位將主體結(jié)構(gòu)施工或主體部分設(shè)計(jì)對(duì)外分包，根據(jù)《建筑法》六十七條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十二條規(guī)定即構(gòu)成違法分包，必須禁止，可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書。
《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建市[2003]30號(hào)規(guī)定，“工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)，分包企業(yè)按照分包合同的約定對(duì)總承包企業(yè)負(fù)責(zé)?！边@里的關(guān)鍵詞是“依法”和“部分工作”，因此只能理解為“非主體結(jié)構(gòu)的施工任務(wù)與非主體的設(shè)計(jì)任務(wù)，而不是全部設(shè)計(jì)或全部施工任務(wù)”。部門規(guī)章、規(guī)范性文件絕對(duì)不能抵觸法律、行政法規(guī)的紅線，政府必須帶頭遵守法律和行政法規(guī)。
二、違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條和五十八條
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條規(guī)定：“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法》第五十八條：“中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人的，將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別轉(zhuǎn)讓給他人的，違反本法規(guī)定將中標(biāo)項(xiàng)目的部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人的，或者分包人再次分包的，轉(zhuǎn)讓、分包無(wú)效，處轉(zhuǎn)讓、分包項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得；可以責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！薄逗贤ā返诙倨呤l規(guī)定，建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)施工必須由承包人自行完成。
2011年發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件的通知》（發(fā)改法規(guī)[2011]3018號(hào)），通知指出：“《標(biāo)準(zhǔn)文件》中的“投標(biāo)人須知”（投標(biāo)人須知前附表和其他附表除外）、“評(píng)標(biāo)辦法”（評(píng)標(biāo)辦法前附表除外）、“通用合同條款”，應(yīng)當(dāng)不加修改地引用?！薄罢袠?biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，在“專用合同條款”中對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)文件》中的“通用合同條款”進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和修改，但不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，以及平等、自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用原則，否則相關(guān)內(nèi)容無(wú)效?！?/p>
“通用條款”4.3 分包和不得轉(zhuǎn)包規(guī)定：“4.3.2 承包人不得將設(shè)計(jì)和施工的主體、關(guān)鍵性工作分包給第三人。除專用合同條款另有約定外，未經(jīng)發(fā)包人同意，承包人也不得將非主體、非關(guān)鍵性工作分包給第三人。這說(shuō)明發(fā)改法規(guī)[2011]3018號(hào)文件認(rèn)為承包人將設(shè)計(jì)和施工的主體、關(guān)鍵性工作分包給第三人是違法分包，這個(gè)解釋可以理解為對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條和五十八條的有權(quán)解釋。
三、不符合專家學(xué)者公知
邱創(chuàng)是中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)總承包招標(biāo)文件（2012版）主要起草專家。他在《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)總承包招標(biāo)文件（2012版）合同條件使用指南》一書中認(rèn)為：“據(jù)此，本項(xiàng)約定（標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)總承包招標(biāo)文件4.3.3）禁止承包人將設(shè)計(jì)和施工的主體、關(guān)鍵性工作分包給第三人；合同履行過(guò)程中，經(jīng)發(fā)包人同意，承包人可以將工程的其他非主體、非關(guān)鍵性工作分包給第三人?！薄氨卷?xiàng)隱含著承包人應(yīng)同時(shí)具備與工程匹配的設(shè)計(jì)和施工能力?！庇诌M(jìn)一步解釋，“起草人在一開(kāi)始起草本條款時(shí)，曾試圖避免這種隱含，刪除了“承包人不得將設(shè)計(jì)和施工的主體、關(guān)鍵性工作分包給第三人”，只有“除專用條款另有約定外，未經(jīng)發(fā)包人同意，承包人不得將工程的其他部分或工作分包給第三人”。最后在征求專家意見(jiàn)，并考慮到與上位法的銜接，最終形成了現(xiàn)在的條款。”這也說(shuō)明，這個(gè)條款凝聚了更多專家的公知，是科學(xué)的、合理的，也是合法的。
四、不符合《征求意見(jiàn)稿》的立法宗旨
《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）（下稱《征求意見(jiàn)稿》）第一條規(guī)定，“為了規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動(dòng)，促進(jìn)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各階段的深度融合，提高工程建設(shè)效率，依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法?！?/p>
本條開(kāi)宗明義提出辦法的立法宗旨是提高工程建設(shè)效率，而規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動(dòng)和促進(jìn)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各階段的深度融合是提高效率的手段，也就是說(shuō)不是為了規(guī)范而規(guī)范，不是為了融合而融合，一切要從提高效率作為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。
工程總承包的核心在于效率，效率從哪里來(lái)？效率在于將設(shè)計(jì)與施工的外部合同關(guān)系整合為內(nèi)部管理關(guān)系，就是科斯在《企業(yè)性質(zhì)》中表達(dá)的節(jié)約交易成本。如果工程總承包單位僅具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，將工程總承包項(xiàng)目中的全部施工業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位；工程總承包單位僅具有相應(yīng)施工資質(zhì)的，將工程總承包項(xiàng)目中的全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，這種把全部施工業(yè)務(wù)（主體結(jié)構(gòu)在內(nèi)）或全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)（主體部分或關(guān)鍵部分設(shè)計(jì)在內(nèi)）對(duì)外分包，就沒(méi)有體現(xiàn)設(shè)計(jì)與施工有機(jī)融合，就難以發(fā)揮工程總承包這種組織實(shí)施方式的優(yōu)勢(shì)，就不可能有效率。因此，這種做法不符合立法目的，不符合開(kāi)展工程總承包的初衷，也違反了總承包的市場(chǎng)規(guī)律。
五、長(zhǎng)期得不到業(yè)主的認(rèn)可
提出發(fā)展工程總承包三十多年了，為什么一直發(fā)展遲緩？關(guān)鍵是業(yè)主不認(rèn)可，市場(chǎng)不接受，所以縱然有雄心壯志和滿腹才華，縱然發(fā)一萬(wàn)份文件，在市場(chǎng)面前都是不堪一擊的。
建筑業(yè)是建筑工業(yè)，華為是中國(guó)工業(yè)企業(yè)標(biāo)桿，華為之路自然也就是中國(guó)優(yōu)秀建筑企業(yè)的發(fā)展之路。在華為的核心價(jià)值觀中強(qiáng)調(diào)以顧客為本，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鐵律，順之者昌，逆之者亡。在建筑業(yè)中，業(yè)主就是顧客，就必須樹立“以業(yè)主為本”的理念。業(yè)主是衣食父母，是用來(lái)幫他們解決問(wèn)題的，不是用來(lái)抱怨、欺騙、指責(zé)、批評(píng)的，當(dāng)然無(wú)理要求，也要拒絕。以業(yè)主為本的理念才是市場(chǎng)機(jī)制的靈魂，是建筑業(yè)市場(chǎng)化改革的基石。
為什么業(yè)主不認(rèn)可？因?yàn)槲覀儧](méi)有為業(yè)主著想，業(yè)主想什么？當(dāng)然是投資回報(bào)的高效率，即質(zhì)量好、造價(jià)低、工期短?？墒俏覀兊哪繕?biāo)呢？一直想培育一批有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的工程承包公司，而不是把業(yè)主的需求放在心上。業(yè)主的眼睛是雪亮的，設(shè)計(jì)院和施工企業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)我何事？
工程總承包對(duì)業(yè)主到底有什么好處？試想，設(shè)計(jì)院把總包項(xiàng)目承接下來(lái)后就把施工分包出去，施工企業(yè)將總包項(xiàng)目承接下來(lái)后就把設(shè)計(jì)分包出去，都變成了二業(yè)主。如果我是業(yè)主，我也不干，干脆直接平行發(fā)包，直截了當(dāng)分別找一家設(shè)計(jì)院和施工單位豈不簡(jiǎn)單？老是玩這種假游戲，你讓業(yè)主怎么信任你？
業(yè)主想要什么？總承包企業(yè)既會(huì)設(shè)計(jì)又會(huì)施工，這樣才可有效率?？蔀槭裁丛O(shè)計(jì)企業(yè)或施工企業(yè)非要這樣做呢？因?yàn)樗麄円粗欢O(shè)計(jì)，要么只懂施工，因此游說(shuō)政府，讓政府告訴業(yè)主他們這樣干就是總承包?？墒遣还苣阍趺窗l(fā)文件，業(yè)主就是不信，沒(méi)有金剛鉆，就別攬瓷器活，這樣的總承包不搞也罷。歸根結(jié)底，總承包必須建立市場(chǎng)化思維，只有業(yè)主想要，才會(huì)成功。天道不可違，民心不可欺，不直面這個(gè)問(wèn)題，再過(guò)三十年，工程總承包還是在文件上。
綜上所述，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）二十一條建議修改為：“工程總承包單位不得將主體部分設(shè)計(jì)和主體結(jié)構(gòu)施工分包給其他單位；根據(jù)總承包合同約定或經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，建筑工程總承包單位可以將非主體部分設(shè)計(jì)和非主體結(jié)構(gòu)施工分包分包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位。”
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