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（一）行政違法檢察監(jiān)督符合法律監(jiān)督原理

行政違法檢察監(jiān)督是否符合法律監(jiān)督原理，其實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督理論能否涵蓋對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。由于我國(guó)檢察監(jiān)督存在從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的歷史變遷，在此問(wèn)題上容易產(chǎn)生誤解。我國(guó)檢察制度并非內(nèi)生于中國(guó)傳統(tǒng)文化，其一方面是西方法治文化沖擊的產(chǎn)物，另一方面很大程度上受蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念影響，最終形成我國(guó)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位。借鑒和脫胎于蘇聯(lián)檢察制度，我國(guó)1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》從立法層面明確了檢察權(quán)的具體內(nèi)容，并且確立了我國(guó)檢察權(quán)“一般監(jiān)督”的基礎(chǔ)?！耙话惚O(jiān)督”的目的是維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民遵守法律進(jìn)行監(jiān)督。但基于檢察力量等各方面因素的影響，“一般監(jiān)督”并未在實(shí)踐中實(shí)施，只存在于國(guó)家權(quán)力設(shè)計(jì)理念和憲法規(guī)定之中。1982年《憲法》是我國(guó)新時(shí)期檢察制度發(fā)展的基礎(chǔ)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督就此進(jìn)入“法律監(jiān)督”階段。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，“法律監(jiān)督”主要局限于訴訟領(lǐng)域發(fā)揮作用。行政違法行為監(jiān)督是直接面向行政權(quán)的監(jiān)督，是否違背了法律監(jiān)督原理以至于產(chǎn)生理論實(shí)踐的錯(cuò)位呢？

其一，“法律監(jiān)督”不等于“訴訟監(jiān)督”。檢察制度作為國(guó)家制度不能僅從訴訟制度角度進(jìn)行研究，而應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)家權(quán)力安排中的功能需求，從國(guó)家制度層面考察。在國(guó)家制度設(shè)計(jì)層面，國(guó)家機(jī)構(gòu)定位與功能作用相生相伴，性質(zhì)歸屬在中國(guó)特色語(yǔ)境下應(yīng)該退居其次，而更多地滿足功能需求。為了全面了解我國(guó)的檢察制度，就不能限于以往的研究范圍和研究方法，僅僅或者主要把檢察制度作為訴訟制度來(lái)看待，而應(yīng)當(dāng)從國(guó)家制度的更高層次上加以研究。中國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置中由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督功能，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。我國(guó)人民代表大會(huì)制度下產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)都向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，由于人大監(jiān)督宏觀性的特點(diǎn)，需要設(shè)置專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)擁有的法律監(jiān)督權(quán)是一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，其目的和功能是監(jiān)督、保障和促進(jìn)憲法和法律的統(tǒng)一正施。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于國(guó)家權(quán)力的分配，通過(guò)權(quán)力監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。

檢察權(quán)與行政權(quán)屬于同一層級(jí)的國(guó)家權(quán)力，在我國(guó)兩者之間并不存在制約關(guān)系，而檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)具有有限的監(jiān)督權(quán)。這符合檢察權(quán)的作用和功能。檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”在實(shí)踐中更多地作用于訴訟領(lǐng)域，但訴訟性是檢察權(quán)不得已而為的實(shí)然狀態(tài)，還是檢察權(quán)本身應(yīng)具備的品質(zhì)，值得探討。實(shí)際上，訴訟性只是對(duì)檢察權(quán)實(shí)際特性的歸納，反映的是一種現(xiàn)狀或?qū)嵢粻顟B(tài)。但“法律監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”不應(yīng)等同，“對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督”只是“法律監(jiān)督”的一部分。盡管我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督目前仍局限于訴訟活動(dòng)中的司法監(jiān)督，但憲法明定檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)顯然為檢察權(quán)的拓展預(yù)留了廣闊的空間。從實(shí)踐來(lái)看，檢察監(jiān)督也有對(duì)行政領(lǐng)域的涉足，如檢察機(jī)關(guān)開展社會(huì)治理提出的檢察建議；從檢察制度發(fā)展來(lái)看，檢察公益訴訟制度也突破了訴訟領(lǐng)域。因此，“法律監(jiān)督”集中于訴訟領(lǐng)域只是實(shí)然狀態(tài)，或受限于檢察力量等諸方面因素，但并不意味著將行政違法監(jiān)督排除在外。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位與實(shí)際作用不相符的質(zhì)疑，解決思路不在于降低憲法定位，而在于實(shí)際運(yùn)作中強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)于保證憲法和法律正確統(tǒng)一實(shí)施的功能，構(gòu)建起具有中國(guó)特色的、既不同于蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”又非“訴訟監(jiān)督”的法律監(jiān)督定位。

其二，行政違法檢察監(jiān)督不是“一般監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍更加廣泛，只要是行政機(jī)關(guān)的違法行為都可納入檢察監(jiān)督的視野。有觀點(diǎn)認(rèn)為這是對(duì)“一般監(jiān)督”的回歸，應(yīng)當(dāng)在借鑒蘇聯(lián)一般監(jiān)督權(quán)理論的基礎(chǔ)上，保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督，這既是對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治這一時(shí)代訴求的回應(yīng)，也是基于檢察監(jiān)督本義的必然選擇。但現(xiàn)行法律規(guī)定和理論實(shí)務(wù)層面，一般都不認(rèn)為檢察權(quán)屬于一般監(jiān)督權(quán)。一般監(jiān)督的范圍不僅包括對(duì)違反法律的行為實(shí)施的監(jiān)督，還包括對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員違反一般性的決議、規(guī)定或黨和國(guó)家的方針政策的行為實(shí)施的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有全方位、全能型的特點(diǎn)。從“專項(xiàng)監(jiān)督”反觀“一般監(jiān)督”，兩者之間的本質(zhì)區(qū)別是監(jiān)督對(duì)象是否具有一般性，即一般監(jiān)督不針對(duì)特定主體、特定事務(wù)或特定對(duì)象。而法律監(jiān)督與此不同，法律監(jiān)督的基本屬性包括法定性、程序性、事后性、隨機(jī)性、謙抑性，特別是行政違法檢察監(jiān)督還遵循協(xié)同補(bǔ)充的重要原則，可以將其看作國(guó)家監(jiān)督體制中的“專項(xiàng)監(jiān)督”。漫無(wú)邊際的“一般監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)難以做到，也非其應(yīng)承擔(dān)的使命。由“一般監(jiān)督”發(fā)展到“法律監(jiān)督”，有其歷史的必然性和合理性。同時(shí)，在一定的歷史時(shí)期和條件成熟時(shí)可吸納“一般監(jiān)督”的合理內(nèi)核。檢察院專門的“法律監(jiān)督”是對(duì)行政權(quán)力規(guī)制最有效和最可靠的制約手段。法律監(jiān)督的行使以程序控制為限，而不是追求實(shí)體性、終局性的裁決權(quán)。行政違法檢察監(jiān)督也符合這一特點(diǎn)，作為事后監(jiān)督和程序監(jiān)督，并不影響行政行為的程序和實(shí)體。在“法律監(jiān)督”中強(qiáng)化行政違法檢察監(jiān)督，萬(wàn)變不離其宗，仍契合法律監(jiān)督最根本的特點(diǎn)，即“有限性”，而非“一般監(jiān)督”的“一般性”。

（二）行政違法檢察監(jiān)督因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求

中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為時(shí)代命題?！皺z察之治”在“中國(guó)之治”中承擔(dān)了重要?dú)v史使命，行政違法檢察監(jiān)督因應(yīng)了這一時(shí)代需求。

其一，檢察權(quán)是依法治國(guó)和國(guó)家治理的重要力量。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)全面依法治國(guó)。法律監(jiān)督的產(chǎn)生基于法制統(tǒng)一性的需要，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督有助于把法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。從權(quán)力控制論的理論觀察，在法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行和適用法律的情況進(jìn)行有組織的、制度化的監(jiān)察和矯正，是在現(xiàn)實(shí)中維護(hù)法制統(tǒng)一所不可或缺的保障。維護(hù)法制的統(tǒng)一是與法律相伴而生的制度性要求，法律作為一種制度性、規(guī)則性的設(shè)計(jì)，其目的是為人們的行為提供統(tǒng)一的準(zhǔn)則，要求在一國(guó)的范圍內(nèi)被統(tǒng)一適用。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施的任務(wù)已經(jīng)擺到更加重要的位置。加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督，就是要以嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，更好解決保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施這個(gè)法治中國(guó)建設(shè)的主要矛盾。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲制秩序下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是權(quán)力監(jiān)督體系中的必要環(huán)節(jié)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、司法制度中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是法定的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，是司法監(jiān)督的重要組成部分。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治“高效的法治實(shí)施體系”的重要組成部分，又是“嚴(yán)密的法治監(jiān)督”的重要組成部分。我國(guó)已有的對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督體系中，行政監(jiān)察、復(fù)議均是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，受人事關(guān)系、利益驅(qū)動(dòng)等因素影響較大，輿論、網(wǎng)絡(luò)、群眾監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制約束力，法院通過(guò)司法審查對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督只限于進(jìn)入訴訟程序的行政行為。而檢察權(quán)作為主動(dòng)積極的公權(quán)力，發(fā)揮監(jiān)督作用的空間比較大，又是程序性的權(quán)力，不直接配置、處分權(quán)利義務(wù)，易于保持對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的超然地位。由此，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個(gè)相互分立平行的系統(tǒng)，而是兩個(gè)互相利用和依賴的復(fù)雜系統(tǒng)。

其二，行政違法檢察監(jiān)督契合對(duì)檢察權(quán)功能的需求。依法治國(guó)和國(guó)家治理對(duì)檢察權(quán)功能提出新需求。檢察權(quán)功能和檢察職能的含義有所不同。檢察職能是基于國(guó)家機(jī)構(gòu)分工所應(yīng)該承擔(dān)的工作及具有的能力。檢察權(quán)功能則是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)而對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生的作用和影響。在我國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，由于制度上的某種一體化特點(diǎn)，檢察制度的社會(huì)政治功能更為突出。檢察機(jī)關(guān)兼顧法治原則與特定的政治需求，通過(guò)司法手段貫徹國(guó)家政策，強(qiáng)調(diào)服從服務(wù)于黨和國(guó)家工作的大局?；跈z察權(quán)在社會(huì)政治生活中的作用和影響，可對(duì)其功能作出不同層次的分析，如檢察權(quán)的法治功能和政治功能。從社會(huì)學(xué)領(lǐng)域來(lái)看，結(jié)構(gòu)決定功能是指事物的結(jié)構(gòu)決定著事物功能的發(fā)揮程度，功能對(duì)結(jié)構(gòu)的反作用主要體現(xiàn)在功能指導(dǎo)著結(jié)構(gòu)的構(gòu)建?；诮Y(jié)構(gòu)的決定作用，要想使制度設(shè)計(jì)的功能得到發(fā)揮，必須在功能的指導(dǎo)下設(shè)計(jì)事物的結(jié)構(gòu)，使結(jié)構(gòu)向更有序的方向發(fā)展，符合事物功能的需要。在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，檢察權(quán)功能的發(fā)揮，取決于檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)；檢察權(quán)結(jié)構(gòu)要在檢察權(quán)功能的指導(dǎo)下進(jìn)行構(gòu)建，才能夠確保檢察權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)檢察制度經(jīng)過(guò)七十余年發(fā)展，檢察職能也發(fā)生變化。特別是十八大以來(lái)檢察職能的減損和擴(kuò)大，都是基于國(guó)家權(quán)力功能進(jìn)行的調(diào)適。行政違法檢察監(jiān)督的開展，符合調(diào)整職能適應(yīng)功能之需的內(nèi)在要求。

（三）行政違法檢察監(jiān)督不乏國(guó)外的制度借鑒

我國(guó)與西方國(guó)家的檢察權(quán)在性質(zhì)與定位上有著本質(zhì)不同，總體上西方檢察權(quán)隸屬于行政系統(tǒng)，檢察權(quán)本質(zhì)上不被認(rèn)為具有監(jiān)督屬性，但從檢察制度的起源和歷史作用來(lái)看，在西方“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)下，檢察權(quán)作為二級(jí)權(quán)力依附于一級(jí)權(quán)力（行政權(quán)）參與權(quán)力制衡，具有隱性監(jiān)督特質(zhì)。更為重要的是，不論檢察權(quán)性質(zhì)如何，仍可抽離出與行政權(quán)相關(guān)的檢察職能，作為域外的借鑒與參考。

其一，各國(guó)檢察職能的設(shè)置不盡相同，普遍存在檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的介入?，F(xiàn)代世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能總體上以刑事訴訟為主，但是作為國(guó)家與社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)職能及于民事行政訴訟領(lǐng)域。如大陸法系國(guó)家中，法國(guó)檢察官有權(quán)參加一切涉及社會(huì)公共利益和公民權(quán)益的行政訴訟案件，包括就行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為而損害社會(huì)公益的案件提起訴訟，并且擁有對(duì)行政法院違背社會(huì)公益的判決提出上訴的權(quán)力。法國(guó)檢察機(jī)關(guān)還行使一定的行政監(jiān)督職能。除此之外，檢察官還負(fù)責(zé)監(jiān)督司法輔助人員，監(jiān)視司法救助機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，監(jiān)督戶政官員，監(jiān)督私立教育機(jī)構(gòu)，監(jiān)督公立精神病院，對(duì)開設(shè)咖啡店、酒店等特種營(yíng)業(yè)的資格進(jìn)行審查，對(duì)新聞、雜志等定期刊物進(jìn)行審查等。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與一切涉及社會(huì)公共利益的行政訴訟案件。英美法系中，英國(guó)對(duì)凡涉及公共權(quán)力和利益的訴訟，并要頒布令狀或宣布加以保護(hù)的，必須有檢察長(zhǎng)參加。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)還對(duì)地方機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)由地方機(jī)關(guān)違法行為造成的損害，給予受害者以救濟(jì)。這一職能類似在行政訴訟中的監(jiān)督職能?？倷z察長(zhǎng)還可以就相關(guān)法律問(wèn)題向政府各部門提供意見，對(duì)慈善事業(yè)行使普遍監(jiān)督權(quán)等。美國(guó)檢察官亦有參與行政訴訟的職權(quán)。當(dāng)然，以上各國(guó)檢察權(quán)對(duì)于行政權(quán)的介入主要是行政公益訴訟，但不難看出檢察權(quán)向行政領(lǐng)域的延伸。

其二，蘇聯(lián)及俄羅斯檢察權(quán)對(duì)行政領(lǐng)域監(jiān)督范圍廣泛。眾所周知，蘇聯(lián)在檢察權(quán)配置方面突出表現(xiàn)在“一般監(jiān)督權(quán)”，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)遵守憲法和法律實(shí)行一般監(jiān)督。蘇聯(lián)還賦予了檢察機(jī)關(guān)廣泛的訴訟監(jiān)督職能，包括刑事訴訟的全過(guò)程及支持民事訴訟的職能。俄羅斯在蘇聯(lián)解體后對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，但在一定程度上還保留了檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，甚至在很多方面更加完善和豐富。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，涉及行政權(quán)的檢察職能主要有對(duì)法律執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)（這項(xiàng)監(jiān)督權(quán)也被認(rèn)為繼承了蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”權(quán)）和訴訟監(jiān)督權(quán)，以及一定范圍的提起違憲審查權(quán)。需要重視的是，俄羅斯檢察機(jī)關(guān)在行政檢察中擁有抗告、消除違法建議、預(yù)防違法警告、訴諸法院、提交結(jié)論、抗訴、檢察檢查、行政調(diào)查、預(yù)防約談、預(yù)防審計(jì)、預(yù)防檢查、處罰等豐富多樣、剛?cè)岵?jì)的手段，使得其無(wú)論面對(duì)的是行政權(quán)還是司法權(quán)，無(wú)論在行政程序中還是在司法程序中，無(wú)論面對(duì)何種違法行為，無(wú)論在違法行為出現(xiàn)前、進(jìn)行時(shí)或完成后，都可以選擇適用最恰當(dāng)、最有效的手段。這對(duì)于完善中國(guó)行政檢察的具體監(jiān)督方式提供了有益借鑒。

（一）行政違法檢察監(jiān)督對(duì)象的限定性

行政權(quán)力內(nèi)容豐富、涉及面廣，行政行為種類繁多，但并非所有行政行為都是行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象。對(duì)此學(xué)界從不同角度進(jìn)行了分析，有觀點(diǎn)將其提煉為“公共行政”，認(rèn)為檢察監(jiān)督之面向并非“行政權(quán)”，也不是一般意義的“行政行為”，而是“公共行政”，其含義指的是各方主體在國(guó)家公權(quán)力范疇內(nèi)管理公共事務(wù)實(shí)施的具有受控性和執(zhí)行性的外部活動(dòng)。有觀點(diǎn)從行政活動(dòng)類型化視角探討，將行政活動(dòng)分為制定規(guī)范、執(zhí)法和解決糾紛。檢察機(jī)關(guān)對(duì)制定規(guī)范中規(guī)章以下一般規(guī)范性文件的監(jiān)督可以論證研究，行政執(zhí)法亟須行政檢察監(jiān)督介入，對(duì)解決糾紛的活動(dòng)包括調(diào)解、裁決、復(fù)議等應(yīng)該介入。還有觀點(diǎn)從檢察機(jī)關(guān)實(shí)際能力出發(fā)，認(rèn)為一個(gè)地方的行政檢察監(jiān)督不可能、不應(yīng)該及于所有領(lǐng)域的所有違法行政行為，而應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況確定對(duì)行政行為監(jiān)督的范圍。根據(jù)以上觀點(diǎn)，可以認(rèn)為行政違法檢察監(jiān)督的范圍包括:

其一，具體行政行為。行政違法檢察監(jiān)督不是涉及所有具體行政權(quán)能，外交權(quán)、軍事權(quán)、審計(jì)權(quán)、赦免權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)，大多與公民權(quán)利沒(méi)有直接關(guān)系，不屬于法院行政訴訟受案范圍，顯然也不屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。在行政權(quán)中，只有行政執(zhí)法權(quán)對(duì)公民權(quán)利有直接、重大的影響，監(jiān)督的必要性最突出，行政違法檢察監(jiān)督主要應(yīng)集中在這個(gè)方面。對(duì)于具體行政行為中的違法進(jìn)行監(jiān)督不存在理解歧義，從違法行為情形來(lái)看，主要是行政行為證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、超越權(quán)限、濫用職權(quán)、不履行或拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等。

從行為類型來(lái)看，行政許可、審批、征收、處罰等具體行政執(zhí)法行為中，那些會(huì)損害相對(duì)人合法權(quán)益的損益性行政執(zhí)法行為是行政檢察的重點(diǎn)。但是在具體實(shí)施中，仍然有限度的考量。（1）主要對(duì)嚴(yán)重違法進(jìn)行監(jiān)督。行政違法檢察監(jiān)督的范圍廣泛，但實(shí)際上不可能做到全覆蓋，應(yīng)當(dāng)限于行政行為嚴(yán)重違法。輕微行政違法則由其自動(dòng)糾正。如對(duì)案件范圍不加以限制，可能大量行政相對(duì)人為降低維權(quán)成本而放棄行政復(fù)議、訴訟等渠道，轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，既不利于行政復(fù)議、行政訴訟制度的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有能力承擔(dān)。（2）主要對(duì)合法性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。合理性問(wèn)題主要取決于具體行政行為所面對(duì)的事實(shí)，具有一定特殊性，屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的內(nèi)容。權(quán)力之間可以相互監(jiān)督和制約，但是不能相互替代。自由裁量權(quán)既有職責(zé)專司帶來(lái)的專業(yè)性、親歷性問(wèn)題，更有不同權(quán)力的界限區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)難以有效進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)對(duì)行政權(quán)保持必要的尊重。（3）行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解和行政仲裁等行政司法活動(dòng)，具有“受控性”和“執(zhí)行性”兩大根本特征，是源于立法授予，裁判之過(guò)程受法律制約，其本身出于執(zhí)行法律以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理之目的，而非以司法身份對(duì)社會(huì)糾紛作出終局性的裁判。有觀點(diǎn)認(rèn)為這些行政司法行為不是行政檢察的對(duì)象。以上行政司法活動(dòng)誠(chéng)然有行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法活動(dòng)性質(zhì)，但涉及對(duì)原行政行為的維持或改變，應(yīng)當(dāng)屬于檢察監(jiān)督范圍，而且基于兩者之間的關(guān)聯(lián)性，可對(duì)于行政行為和行政司法活動(dòng)一并進(jìn)行監(jiān)督。

其二，抽象行政行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于抽象行政行為的普遍約束性、反復(fù)適用性和準(zhǔn)立法性，其中可能包含大量的專業(yè)設(shè)定和較全面的行為考慮，就檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院現(xiàn)階段的力量來(lái)看，難以對(duì)抽象行政行為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。這僅僅從能力角度考慮，而未從權(quán)力角度考量。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)法制統(tǒng)一的基本職責(zé)，其監(jiān)督應(yīng)及于抽象行政行為，應(yīng)該有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督，而且這一職責(zé)在整個(gè)檢察監(jiān)督中應(yīng)該居于首要地位。但檢察監(jiān)督亦應(yīng)有重點(diǎn)，主要針對(duì)行政主體制定的規(guī)范性文件違反上位法或制定規(guī)范性文件的程序違反法律規(guī)定的情況。行政立法權(quán)中，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章等文件，《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定了裁決、改變、撤銷的程序和權(quán)限。只有對(duì)于規(guī)章以下規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行附帶審查，認(rèn)為該文件不合法的，應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。需要注意的是，對(duì)于抽象行政行為監(jiān)督還包括提請(qǐng)違憲審查。對(duì)于規(guī)章和法律，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有提請(qǐng)違憲審查權(quán)，必要時(shí)可以提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查，通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)改變或撤銷違憲的規(guī)章和法律。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)規(guī)章和法律進(jìn)行監(jiān)督并提請(qǐng)啟動(dòng)審查，從而形成檢察監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查相銜接的格局，可以使中國(guó)違憲審查由虛變實(shí)、由弱變強(qiáng)。但違憲審查有其自身的獨(dú)立性，可作為檢察職能或行政檢察職能，不宜將其歸于行政違法行為監(jiān)督。

（二）行政違法檢察監(jiān)督屬于程序性權(quán)力

法律監(jiān)督權(quán)的顯著特征之一是其屬于程序性權(quán)力，而沒(méi)有實(shí)體上的處分權(quán)，其特點(diǎn)還包括附帶性、偶然性、隨機(jī)性等。行政違法檢察監(jiān)督也不違背法律監(jiān)督的基本原理，其監(jiān)督本質(zhì)上屬于程序性權(quán)力。

其一，行政違法檢察監(jiān)督是程序性權(quán)力而非實(shí)體性權(quán)力。檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)不同，它沒(méi)有實(shí)體上的處分權(quán)，所作決定并無(wú)終局性，實(shí)質(zhì)上屬于程序性權(quán)力。行政違法檢察監(jiān)督?jīng)]有終局權(quán)和強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法只能對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，而不能取代其作出決定，也不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。檢察建議的強(qiáng)制性體現(xiàn)于啟動(dòng)程序，有關(guān)行政機(jī)關(guān)必須在程序上接受，不得拒絕、推脫，而要按照檢察建議對(duì)涉及行政事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容予以審議并作出有根據(jù)的答復(fù)。作為監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)只有異議權(quán)而沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)或代行使決定權(quán)，兩者從權(quán)力行使的程序和實(shí)體上相互分離，從而達(dá)成相互制約、平衡的局面。至于更具剛性的監(jiān)督方式，如檢察意見、糾正違法通知書、檢察令狀甚至行政公訴，還有待實(shí)踐中的探索。

其二，行政違法檢察監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督而非過(guò)程監(jiān)督。對(duì)于行政違法檢察監(jiān)督是過(guò)程監(jiān)督還是結(jié)果監(jiān)督，存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因傳統(tǒng)行政檢察的介入時(shí)間點(diǎn)是行政違法行為或行政不作為已經(jīng)導(dǎo)致了損害人民利益的事實(shí)，此時(shí)作為末端監(jiān)督的行政檢察再介入顯然為時(shí)已晚。因此，只有聚焦于行政運(yùn)作全過(guò)程的檢察監(jiān)督才能真正維護(hù)人民權(quán)益。對(duì)正在運(yùn)行的行政行為實(shí)施程序控制具有十分重要的意義。行政行為的運(yùn)行有了其明確的法定程序后，檢察機(jī)關(guān)所要跟蹤、監(jiān)督的就是這一法定程序是否得到遵守。但檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政過(guò)程的監(jiān)督既不可能，也不符合法律監(jiān)督原理。行政違法檢察監(jiān)督不同于行政訴訟監(jiān)督，檢察環(huán)節(jié)并不屬于其必經(jīng)程序。如果建立類似審核或備案的機(jī)制，則超出法律監(jiān)督的范疇，造成對(duì)行政權(quán)的侵害，同時(shí)不具備現(xiàn)實(shí)可行性。只有行政行為既已違法，檢察機(jī)關(guān)才有可能發(fā)現(xiàn)并開展監(jiān)督。因此，行政檢察，即檢察院對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督，必須以不損及行政過(guò)程的完整性為前提，這就為具體的監(jiān)督手段及其法定效果確定了一條總體界限。

（三）行政違法檢察監(jiān)督遵循補(bǔ)充謙抑原則

檢察權(quán)鍥入行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，是以積極主動(dòng)的形式出現(xiàn)的，不同于行政復(fù)議、行政訴訟等被動(dòng)監(jiān)督方式。但是這一主動(dòng)性具有前提，只有法律規(guī)定的情形出現(xiàn)時(shí)才能實(shí)施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持司法能動(dòng)檢察，同時(shí)也要堅(jiān)持監(jiān)督的基本原則。

其一，行政違法檢察監(jiān)督具有協(xié)同補(bǔ)充性。在當(dāng)前制度條件下進(jìn)行行政檢察的制度探索，應(yīng)當(dāng)在宏觀層面充分了解依法行政制度積累、制度保障的現(xiàn)狀，盡量避免來(lái)自檢察院的監(jiān)督與既有的監(jiān)督機(jī)制之間形成疊床架屋、甚至互相扯皮的狀況。行政權(quán)監(jiān)督體系由多元主體構(gòu)成，各項(xiàng)監(jiān)督制度均有其優(yōu)勢(shì)。法律監(jiān)督并非全能型監(jiān)督，行政違法行為監(jiān)督在行政權(quán)監(jiān)督體系中要找到合適的定位，要尊重其他監(jiān)督機(jī)關(guān)職權(quán)的行使和職能的發(fā)揮，并盡可能依托其他監(jiān)督機(jī)制和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮，在其他各種外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督方式不能或難以發(fā)揮預(yù)防、制止和糾正行政違法行為的情況下，秉持謙抑有限理念，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、政策性文件明確授權(quán)而開展“特定監(jiān)督”，確保行政檢察的實(shí)效。在行政權(quán)監(jiān)督體系中，檢察監(jiān)督應(yīng)與其他監(jiān)督發(fā)揮合力。凡是其他監(jiān)督主體已經(jīng)在進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)重復(fù)介入，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是制止和糾正違法行政行為，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益的“最后一道防線”。

其二，行政違法檢察監(jiān)督具有謙抑性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在憲法法律的框架內(nèi)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)，遵守憲法關(guān)于國(guó)家權(quán)力分工的規(guī)定，對(duì)行政審判權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)保持一定的尊讓和克制。檢察機(jī)關(guān)可以直接監(jiān)督行政行為，即依職權(quán)進(jìn)行，體現(xiàn)出監(jiān)督的主動(dòng)性。但主動(dòng)性不能是肆意的、放任的，相反要保持謙抑性、有限性。

第一，不替代行政權(quán)。行政違法檢察監(jiān)督針對(duì)行政行為的違法性開展，不介入行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程、不取代行政權(quán)行使。無(wú)論是監(jiān)督對(duì)象的限定，還是監(jiān)督權(quán)力的局限，都是為了明確檢察權(quán)與行政權(quán)的界限。檢察監(jiān)督不是行政權(quán)運(yùn)行的必經(jīng)程序，其監(jiān)督不伴隨行政權(quán)運(yùn)作的過(guò)程，不介入行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)程之中；檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮和權(quán)力行使以程序控制為限，只具有提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重新審視行為并作出調(diào)整糾正的請(qǐng)求權(quán)，并不影響行政行為的程序和實(shí)體；檢察監(jiān)督具有補(bǔ)充性，對(duì)于行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)糾正的，不必開展監(jiān)督。由此，才能保證行政違法檢察監(jiān)督不構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的干預(yù)。

第二，不替代當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)。行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為違法、侵犯其自身合法權(quán)益的，其救濟(jì)方式包括行政復(fù)議、行政訴訟以及一定條件下的調(diào)解、和解等。行政違法檢察監(jiān)督與行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)是否會(huì)產(chǎn)生沖突？從指向來(lái)說(shuō)，行政違法檢察監(jiān)督指向的是公權(quán)力，體現(xiàn)的是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，只要行政違法存在，對(duì)其監(jiān)督的必要性就存在。但在實(shí)踐中需區(qū)分情況處理。（1）如果當(dāng)事人喪失了救濟(jì)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，彌補(bǔ)當(dāng)事人權(quán)益是其附帶后果。（2）如果當(dāng)事人正在行使救濟(jì)權(quán)，啟動(dòng)了行政復(fù)議或行政訴訟來(lái)尋求救濟(jì)，此時(shí)應(yīng)由行政權(quán)或?qū)徟袡?quán)先行確認(rèn)。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院審判有誤，則可通過(guò)行政訴訟監(jiān)督職能繼續(xù)監(jiān)督。（3）如果當(dāng)事人有救濟(jì)權(quán)而不行使，產(chǎn)生這種情況的原因較為復(fù)雜，有當(dāng)事人因行政違法而不當(dāng)獲利的，如應(yīng)處罰不處罰、不應(yīng)許可而許可，也有行政程序違法而對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益未發(fā)生損害的，還有當(dāng)事人放棄救濟(jì)的，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督。

第三，不替代對(duì)“人”的監(jiān)督。行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象是“機(jī)關(guān)”或“行為”，而不是“人員”。行政違法行為監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的“個(gè)人”違法在實(shí)際中有可能涉及政紀(jì)、黨紀(jì)和監(jiān)察三方面，由于三種情形分別規(guī)定有不同的處理和追責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別處理。（1）發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員違法需予以行政處理的，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌違反黨紀(jì)或者公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪線索的，按照規(guī)定移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)黨組織、任免機(jī)關(guān)和單位依規(guī)依紀(jì)依法處理。行政違法檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的人員違法，檢察機(jī)關(guān)并不自行處理，而是采取移送方式。這既不會(huì)替代和干擾有權(quán)機(jī)關(guān)的處置，而且能夠彌補(bǔ)不足、形成合力。監(jiān)察監(jiān)督主要聚焦于紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督、權(quán)力腐敗監(jiān)督，但對(duì)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程是否符合法律規(guī)范的要求，是否存在應(yīng)當(dāng)適用而未適用或錯(cuò)誤適用法律法規(guī)的情況，以及是否存在權(quán)力不作為等問(wèn)題，缺少正面回應(yīng)。而這正是行政違法檢察監(jiān)督可以彌補(bǔ)的。