此案的出現(xiàn)，引發(fā)一些思索：當前國有土地房地產(chǎn)開發(fā)略有冷卻之勢，農(nóng)村集體土地上的“房地產(chǎn)”開發(fā)漸顯頭角，雖然耕地有法律和制度上的嚴格控制和保護，但對于自留地尚存在一些法律上的滯后，必然產(chǎn)生一些利益上的角逐，由之而來的糾紛逐漸增多，本文就管中窺豹淺議自留地權(quán)益維護。
一、自留地在制度及法律上的沿革
自留地是伴隨初級農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，這一制度是農(nóng)民個體經(jīng)營方式在合作經(jīng)營和集體經(jīng)營中的一種延續(xù)，其發(fā)展脈絡(luò)是：1955年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》首次對自留地的法律性質(zhì)作出規(guī)定，自留地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給成員長期使用的土地，是一項家庭副業(yè)，可以充分利用剩余勞動力和勞動時間，生產(chǎn)各種農(nóng)副產(chǎn)品，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的必要補充。2004年修訂《中華人民共和國土地管理法》時將自留地規(guī)定為農(nóng)民集體所有，與其他耕地的主要區(qū)別在于不征農(nóng)業(yè)稅，2006年全國人大通過決定廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》后，自留地和承包地在法律上沒有任何區(qū)別，但集體性質(zhì)不變，重新承包因涉及集體得益需要集體成員決定。
自留地制度曲折發(fā)展，最終才得到鞏固發(fā)展，具體而言，主要經(jīng)歷了以下幾個時期：
1、初步實施階段：1955年10月，中共七屆六中全會討論并原則通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》，后經(jīng)1955年11月全國人大常委會第二十四次會議通過，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》規(guī)定:“為了照顧社員種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，應(yīng)該允許社員有小塊的自留地”，這是目前所見中央有關(guān)自留地的首個法定文件，雖然十分簡單，但是意義重大，使自留地制度有了現(xiàn)實的合法性，此時的自留地是農(nóng)民私有的土地，農(nóng)民具有完全的處置權(quán)。自留地制度由此也初步成型，實現(xiàn)了初步制度化。
2、曲折發(fā)展階段：1956年6月30日，由一屆全國人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，吸收了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》中有關(guān)自留地的精神，再次明確了自留地制度的合法地位。1959年五六月間中共中央在相繼發(fā)出《關(guān)于農(nóng)業(yè)的五條緊急指示》、《關(guān)于分配私人自留地以利發(fā)展豬雞鴨鵝問題的指示》、《關(guān)于社員私養(yǎng)家禽、家畜、自留地等四個問題的指示》三個重要文件，恢復自留地制度，給予農(nóng)民在自留地相對獨立的自主經(jīng)營權(quán)和完整的收益權(quán)，強調(diào)“自留地不能出賣、出租或私自轉(zhuǎn)讓”，強化了自留地的公有性質(zhì)。
3、基本穩(wěn)定階段:1960年11月3日中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，首先肯定了農(nóng)民有經(jīng)營自留地的權(quán)利，規(guī)定“應(yīng)該允許社員經(jīng)營少量的自留地”，明確規(guī)定“今后不得將社員的自留地收歸公有，也不得任意調(diào)換社員的自留地?！?961年3月廣州會議制定并通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》、同年6月的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》、1962年9月的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》允許社員“耕種由人民公社分配的自留地”、“長期歸社員家庭使用”，賦予了社員相對完整的收益權(quán)。
4、艱難存在階段：自留地制度歷經(jīng)“文化大革命”沖擊，特別是對三自一包的批判，受到嚴峻的考驗，
5、恢復發(fā)展階段：在中共十一屆三中全會以后自留地制度得到全面恢復。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將自留地仍規(guī)定為農(nóng)民集體所有。
二、自留地制度設(shè)計的目的及意義
自留地制度的形成，最初是農(nóng)民為了規(guī)避加入初級社的風險，也是中央為了保護農(nóng)民對個體經(jīng)濟的積極性與勞動互助合作的積極性。在自然災(zāi)害時期，自留地是作為解決農(nóng)村嚴重危機的重要措施之一，其目的是為了激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和責任感，因為自留地能夠取得比集體土地更高的生產(chǎn)效率，能盡快發(fā)揮增產(chǎn)、減災(zāi)的效用，緩解農(nóng)村緊張的局面。自留地制度在這一時期也得到了鞏固，被確定為社會主義經(jīng)濟的必要的補充部分。在文化大革命時期遭到?jīng)_擊，但在十一屆三中全會又得以恢復，然而隨著家庭聯(lián)產(chǎn)責任制在農(nóng)村的開展和實施，自留地制度的作用被削弱，甚至取代，但作為一項制度，現(xiàn)如今沒有任何一部法律或一項政策作出相應(yīng)的調(diào)整，反而在2004年中華人民共和國土地管理法修訂中再次確認了自留地的存在及法律性質(zhì)。
三、自留地的權(quán)利性質(zhì)
立身于社會，人們所面臨的權(quán)利，從大的范圍大致劃分為政治權(quán)利、人身權(quán)利、物權(quán)、債權(quán)。在這里我們要探討的是自留地的權(quán)利性質(zhì)，而自留地擁有或滅失應(yīng)歸入那一類權(quán)利呢，當然他不屬于政治權(quán)利、人身權(quán)利，也不是一種債權(quán)，那么是否是屬于物權(quán)呢。
從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山屬于集體所有”，《中華人民共和國土地管理法》第八條作了相同規(guī)定，既然沒有所有權(quán)，那么對于農(nóng)村自留地而言農(nóng)民只使用權(quán)。
農(nóng)民的對自留地的這種使用權(quán)是否應(yīng)屬于物權(quán)，進而由物權(quán)法進行調(diào)整和規(guī)范呢，從現(xiàn)行的物權(quán)法中所規(guī)定的物權(quán)種類來看，物權(quán)分為三大類:所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。所有權(quán)是構(gòu)成物權(quán)的基礎(chǔ),所有權(quán)制度是物權(quán)法的靈魂。擔保物權(quán)和用益物權(quán)是從所有權(quán)派生出來的。所有權(quán)是指權(quán)利人對自己的不動產(chǎn)和動產(chǎn),依照法律的規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。處分權(quán)是所有權(quán)區(qū)別于其它權(quán)利的重要特征。所有權(quán)包括國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，并派生出建筑物區(qū)分所有權(quán)。用益物權(quán),所有權(quán)是自物權(quán),用益物權(quán)就是他物權(quán)(限制物權(quán)),是權(quán)利人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。物權(quán)法所規(guī)定的用益物權(quán)種類有土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。擔保物權(quán),是指擔保物權(quán)人在債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)擔保物權(quán)的情形,依法享有就擔保財產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。設(shè)立擔保物權(quán)的目的就是為了擔保債權(quán)人的債權(quán)的實現(xiàn)。擔保分可分為物的擔保和財產(chǎn)權(quán)利擔保兩種方式，分為抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)和留置權(quán),也即擔保物權(quán)的分類。自留地的使用權(quán)當然地不能納入所有權(quán)和擔保物權(quán)，是否是用益物權(quán)呢。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百一十七條的規(guī)定，用益物權(quán)就是非所有人對他人所有的不動財產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)這四種用益物權(quán)，而自留地既然屬農(nóng)民集體所有，又當然地屬于不動產(chǎn)，從自留地制度形成和確立后由農(nóng)民個人使用、收益，其特征完全符合用益物權(quán)的概念。但自留地是特定歷史時期的稱謂，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三條第一款規(guī)定，“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營，已作為國家在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度被確立，自留地已不復存在?！吨腥A人民共和國土地管理法》是2004年8月第二次修正，晚于2003年3月1日實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，其第八條仍然出現(xiàn)了自留地屬于農(nóng)民集體所有。如果自留地必須要依《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定進行承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，在此后修訂的《中華人民共和國土地管理法》中就應(yīng)該有所規(guī)定，并且作為母法的《憲法》中仍然規(guī)定了自留地的權(quán)屬。況且，自留地從當時分配時為農(nóng)民安身立命之本的思想早就遺留下來，認為自留地就是分配給自己的，祖祖輩輩可以任意使用。從歷史的角度及現(xiàn)行法律制度的規(guī)范來看，自留地權(quán)益作為用益物權(quán)來進行維護是相對恰當一些。
四、自留地權(quán)益的維護路徑
在現(xiàn)實生活中，山區(qū)的一些自留地因缺乏勞動力早已荒蕪，而平川一些地方的自留地成了香餑餑。有人為了在自留地上修建房屋，寧愿以四倍面積的承包地進行兌換，這種協(xié)議在當?shù)厥谴逦瘯晳T的調(diào)整土地的方法。但更為甚者的是，一些不法投機者，利用改、擴建房屋之機，在自留地大興土木，形成事實上的自留地上的“房地產(chǎn)開發(fā)”。引子中的案例反映出當前農(nóng)村自留地使用的現(xiàn)狀。在上述的探討中，將自留地權(quán)益劃歸用益特權(quán)，按照《中華人民共和國物權(quán)法》第三十五條規(guī)定，妨害物權(quán)或可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請求排除妨害或消除危險，也即我們常說的恢復原狀或賠償損失。
但在法律適用上，我們又面臨著尷尬：2003年3月1日實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三條第一款規(guī)定，“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營，已作為國家在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度被確立，自留地已不復存在。2004年8月第二次修正《中華人民共和國土地管理法》時，第八條仍然規(guī)定自留地屬于農(nóng)民集體所有。
兩部法律在位階上都是對土地的特別規(guī)定，按照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)按新法的規(guī)定辦理，即按《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理，自留地由用用益物權(quán)來規(guī)范和調(diào)整，這也是符合《中華人民共和國憲法》第十條的規(guī)定。雖然是由《中華人民共和國土地管理法》來規(guī)范和調(diào)整，但作為特別法性質(zhì)，其第十六條規(guī)定，因土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生爭議的由當事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的由人民政府處理。在程序上就必然的是一個前置，沒有當事人的協(xié)商或人民政府的處理，法院是不能事前介入進行裁判的。當然在大調(diào)解機制的作用下，法院是可以提前介入進行調(diào)解。當事人協(xié)商不成時，由人民政府解決，人民政府應(yīng)當對自留地的權(quán)屬作出確認。如果當事人不服人民政府的解決，此時在自留地使用權(quán)上已作出了確認，人民法院則可以按照妨害物權(quán)或可能妨害物權(quán)進行處理。
綜上，自留地既然作為歷史遺留的產(chǎn)物，并且以國家法律賦予了農(nóng)民使用權(quán)，就不應(yīng)該沒有依據(jù)的從人們的思想中消失。大量的因自留地耕種、轉(zhuǎn)讓、建房、修墳等原因引發(fā)的糾紛并不少見，法院在處理這類糾紛時只能治表不治本，為了徹底解決糾紛，我們還必須有法可依。對于自留地是賦予農(nóng)民長期無限期的使用，還是按照《中華人民共和國土地承包法》進行承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)民集體組織可以有償或無償收回，都應(yīng)該以法律來調(diào)整。既然《中華人民共和國物權(quán)法》中未提及自留地使用權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，將自留地的使用權(quán)納入用益物權(quán)缺失法律支撐。國家的土地制度關(guān)系著農(nóng)民的基本生活問題和農(nóng)村的穩(wěn)定，自留地是農(nóng)村土地的一部分，因為自留地的使用權(quán)引發(fā)的糾紛不能依法解決勢必影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。希望盡快出臺相應(yīng)的法律規(guī)定。
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