何正啟 陳良周德洋
2013年10月25日，十二屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國消費者權益保護法>的決定》，對《消費者權益保護法》（以下簡稱“《消法》”）進行了較大幅度的修訂，進一步完善了我國消費者權益保護法律制度。
《消法》的修改背景
1993年10月31日，第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《消法》，并于1994年1月1日起實施。近20年來，《消法》在保護消費者的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展等方面起到了重要作用。但隨著經濟社會的快速發(fā)展，我國消費領域發(fā)生了很大變化：文明、健康、節(jié)約資源、保護環(huán)境等消費理念漸入人心；互聯(lián)網的興起和發(fā)展改變了人們的消費方式，網絡銷售、網絡購物漸成規(guī)模；將銀行、保險（放心保）、證券等金融服務領域明確納入《消法》適用范圍的社會呼聲日益高漲；等等。而《消法》中許多規(guī)定已不能完全適應我國當前消費者權益保護的需要，有必要修改完善。
2013年10月25日，十二屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國消費者權益保護法>的決定》,新《消法》自2014年3月15日起施行。新《消法》進一步明確了消費者和經營者的權利義務，加大了對消費者權益的保護力度，并相應完善了對違法經營行為的處罰措施，同時對網絡購物等新的消費方式進行了規(guī)范。新《消法》的實施，對進一步完善我國消費者權益保護法律制度，營造良好消費環(huán)境，增強社會消費信心，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展具有積極作用。
《消法》的主要修改內容
充實細化消費者權益的內容
明確加強消費者個人信息保護。針對近年來時有發(fā)生的經營者非法收集、使用消費者個人信息，擅自泄露或者非法向他人提供消費者個人信息，嚴重侵害消費者個人隱私等行為，新《消法》規(guī)定消費者享有個人信息依法得到保護的權利，經營者收集、使用消費者個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，明示目的、方式和范圍，并經消費者同意。同時，經營者應當公開其收集、使用規(guī)則，并不得違反法律規(guī)定和雙方約定。經營者及其工作人員對收集的消費者個人信息必須嚴格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供，并應當采取技術措施和其他必要措施，確保信息安全。未經消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，經營者不得向其發(fā)送商業(yè)性信息。
進一步完善“三包”規(guī)定。鑒于實踐中消費者在商品和服務出現(xiàn)質量問題時的退貨、更換和修理等合理要求得不到經營者應有的重視，從而引發(fā)了消費者大量的投訴申訴等情形，新《消法》進一步明確規(guī)定經營者提供的商品或者服務不符合質量要求的，消費者可依國家規(guī)定、當事人約定退貨，或要求更換、修理等。沒有國家規(guī)定和當事人約定的，消費者可以自收到商品之日起七日內退貨；七日后符合法定解除合同條件的可以及時退貨，不符合的可以要求經營者履行更換、修理等義務。
加大對欺詐行為的懲罰力度?？紤]到原有的雙倍賠償機制并不足以遏制經營者的欺詐行為，經營者采取弄虛作假等欺詐行為侵害消費者合法權益現(xiàn)象時有發(fā)生，新《消法》規(guī)定經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足500元的，為500元。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求人身損害賠償，并有權要求所受損失兩倍以下的懲罰性賠償。
強化經營者的義務和責任
明確經營者負有召回缺陷商品的義務。新《消法》規(guī)定，如經營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務存在缺陷，有危及人身、財產安全危險的，應立即向有關行政部門報告和告知消費者，并采取停止銷售、警示、召回、無害化處理、銷毀、停止生產或者服務等措施。采取召回措施的，經營者應當承擔消費者因商品被召回支出的必要費用。該規(guī)定直接將我國缺陷商品或服務召回制度的法律位階由行政法規(guī)、規(guī)章提升至法律，進步十分巨大。
設置經營者舉證責任倒置規(guī)則。新《消法》設置舉證責任倒置規(guī)則，進一步緩解消費者在維權時的舉證難問題，規(guī)定經營者提供的機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等耐用商品或者裝飾裝修等服務，消費者自接受商品或者服務之日起六個月內發(fā)現(xiàn)瑕疵，發(fā)生爭議的，由經營者承擔有關瑕疵的舉證責任。
細化經營者的說明義務。為防范經營者的欺詐行為，新《消法》規(guī)定經營者應明碼標價，真實、全面地向消費者提供有關商品或者服務的質量、性能、用途、有效期限等信息，不得作虛假或者引人誤解的宣傳。
進一步規(guī)范格式條款。除了將“格式合同”修改為“格式條款”外，新《消法》還規(guī)定經營者使用格式條款時，應當以顯著方式提請消費者注意商品或者服務的數(shù)量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等與消費者有重大利害關系的內容，并需按消費者的要求予以說明。格式條款中包含排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的規(guī)定時，其內容無效。
強化廣告經營者、發(fā)布者的責任。為制止針對關系到消費者生命健康安全的商品或者服務發(fā)布虛假廣告，新《消法》強化了廣告經營者、發(fā)布者的法律責任，規(guī)定造成消費者損害的，應當與提供該商品或者服務的經營者承擔連帶責任。
規(guī)范網絡購物等新的消費方式
保護消費者的知情權。針對網絡購物等新興消費方式中經營者提供信息不真實、不完整、不準確等問題，新《消法》規(guī)定采用網絡、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯(lián)系方式、商品或者服務的數(shù)量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息。
保護消費者的自主選擇權。針對經營者采用網絡、電視、電話、郵購等方式銷售商品等情形，新《消法》規(guī)定消費者有權自收到商品之日起七日內退貨，且無需說明理由，但根據(jù)商品性質不宜退貨的除外；經營者應當自收到退回商品之日起七日內返還消費者支付的商品價款；退回商品的運費由消費者承擔；經營者和消費者另有約定的，按照約定。這一規(guī)定賦予消費者在適當期間單方解除合同的權利，有力地保護了消費者的自主選擇權。
保護消費者的損害賠償請求權。對于消費者通過網絡交易平臺購買商品或者接受服務時合法權益受到損害的情形，新《消法》規(guī)定消費者可以向銷售者或者服務者要求賠償。如果網絡交易平臺提供者不能提供銷售者或者服務者的真實名稱、地址和有效聯(lián)系方式的，消費者也可以向網絡交易平臺提供者要求賠償。網絡交易平臺提供者明知或者應知銷售者或者服務者利用其平臺侵害消費者合法權益，未采取必要措施的，依法與該銷售者或者服務者承擔連帶責任。
進一步發(fā)揮消費者協(xié)會的作用。中國消費者協(xié)會（以下簡稱“消協(xié)”）于1985年1月12日經國務院批準正式成立。自成立以來，“消協(xié)”在保護消費者合法權益方面做了許多卓有成效的工作。為進一步發(fā)揮“消協(xié)”的作用，新《消法》在現(xiàn)有規(guī)定的基礎上從以下兩方面對“消協(xié)”的職能定位進行了完善：一方面對“消協(xié)”的定性做了相應修改，將“消協(xié)”從“社會團體”修改為具有公益性職能的“社會組織”，同時還要求各級人民政府對“消協(xié)”履行職責應當予以必要的經費等支持，進一步支持“消協(xié)”的日常工作；另一方面賦予了“消協(xié)”可以針對侵害眾多消費者合法權益的行為提起公益訴訟等職責，并要求其認真履行職責，聽取消費者的意見和建議，接受社會監(jiān)督。
持續(xù)強化行政部門的監(jiān)管職責。為進一步打擊假冒偽劣商品，新《消法》對相關行政部門的職責進行了強化。明確行政部門的抽查檢驗權，有關行政部門在各自的職責范圍內，應當定期或者不定期對經營者提供的商品和服務進行抽查檢驗，并及時向社會公布抽查檢驗結果。提高行政部門的投訴處理效率，行政部門應當自收到消費者投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知消費者。加大對違法行為的行政處罰力度，對于經營者的違法行為，工商行政管理部門或者其他有關行政部門有權責令改正，并可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒收違法所得、罰款、責令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰措施。
新《消法》的不足之處
新《消法》對加強消費者權益保護，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展具有積極作用，但其內容存在以下不足：
將適用范圍仍界定在“為生活消費需要”，存有局限性。新《消法》并未對第2條適用范圍進行修改，而是繼續(xù)保留“為生活消費需要”這一界定。立法者認為，“為生活消費需要”這一界定是從消費活動的性質出發(fā)作出的，總體上比較科學，只要消費者是為了個人或家庭的需要，而不是為了生產經營活動或職業(yè)活動的需要購買使用商品或接受服務，都應納入新《消法》的適用范圍。然而，隨著經濟社會發(fā)展，商品和服務種類不斷推陳出新，我國消費理念、消費結構和消費方式發(fā)生了很大變化，單純從消費活動的性質出發(fā)來界定“為生活消費需要”的內涵和外延在面對具體問題時并不十分清晰，實踐中仍需要對個案進行主觀判斷，容易引發(fā)爭議。例如，《消法》所采用的“為生活消費需要”，與購買金融商品或接受金融服務的大部分行為并不相符（消費信貸等少數(shù)情形除外）。其中如個人理財是個人購買金融商品的重要方面，但理財?shù)哪康闹饕峭顿Y，目的在于獲得收益，難以將其歸于“為生活消費需要”。但新《消法》又規(guī)定從事證券、保險、銀行業(yè)務的經營者應當向消費者提供相關信息，實際上又傾向于將金融機構納入調整范圍，前后并不完全一致。又如，“為生活消費需要”并未真正解決“消費者”、“投資者”和“商品和服務”這些基本概念的界定問題，消費者是否包含自然人和法人、投資者和消費者的如何區(qū)分、商品和服務的具體劃分標準為何等問題均未能在新《消法》中予以明確，實踐中也會給執(zhí)行新《消法》帶來一定困擾。
關于格式條款無效的規(guī)定顯得過于嚴厲。自《合同法》第39條第二款規(guī)定格式條款以來，由于可以簡化締約手續(xù)、減少締約時間，從而降低交易成本，提高生產經營效率，格式條款在當今社會經濟生活中得到了普遍運用。但實踐中存在部分經營者在采用格式條款訂立合同時，并未完全遵循公平原則確定當事人之間的權利和義務，盡到提醒義務和說明義務，相反還利用強勢地位通過“霸王條款”侵害消費者合法權益。為遏制“霸王條款”，確保契約公平，新《消法》規(guī)定經營者不得以格式條款作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的規(guī)定，不得利用格式條款并借助技術手段強制交易。否則，其內容無效。需要注意的是，該條規(guī)定同《合同法》第40條“格式條款具有本法第五十二條和第五十三條規(guī)定情形的，或者提供格式條款一方免除其責任、加重對方責任、排除對方主要權利的，該條款無效”的規(guī)定并不完全一致，更加傾向于保護消費者權益，對經營者使用格式條款進行了更嚴厲的規(guī)制。我們認為，由于該條既未區(qū)分消費者的主要權利和次要權利，又未區(qū)別減輕經營者責任的程度，加上是否公平與合理屬于價值判斷范疇，因此，實踐操作中容易導致大量格式條款被宣布無效。
懲罰性賠償標準的提高還不足以遏制經營者侵害消費者合法權益現(xiàn)象。新《消法》規(guī)定，經營者提供商品或服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足500元的，為500元。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求所受損失兩倍以下的懲罰性賠償。雖然相比于之前的懲罰性賠償標準有明顯進步，但我們認為，即便500元的保底賠償額這一“門檻規(guī)則”對銷售低價商品的經營者有一定的威懾力，三倍以下的懲罰性賠償力度依然不大，對商業(yè)欺詐行為的制裁力度仍顯脆弱，仍然不能有效保護消費者合法權益。同時，適用懲罰性賠償需要證明經營者存在欺詐行為，由于只有耐用品和裝修裝飾等服務才采取舉證責任倒置，對于其他商品和服務，消費者很難收集到經營者“明知”的證據(jù)，這一定程度上限制了懲罰性賠償規(guī)則的威力。因此，要遏制經營者欺詐現(xiàn)象，需要進一步完善舉證責任規(guī)則，提高懲罰性賠償標準。實踐中，有很多經營者為樹立商品形象，在銷售商品時承諾“假一罰十”，對于這種經營者與消費者明確約定更高程度的懲罰性賠償條款是否有效，涉及到法定懲罰性賠償是賠償?shù)淖畹拖薅冗€是最高限度認定標準問題，而新《消法》也未給出明確答案。
商業(yè)銀行應注意的問題
新《消法》第十八條第二款和第二十八條首次規(guī)定了銀行對消費者負有安全保障義務和信息提供義務，同時，銀監(jiān)會也于2013年8月30日發(fā)布了《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》，明確要求商業(yè)銀行通過適當?shù)某绦蚝痛胧?，公平、公正和誠信地對待銀行業(yè)消費者。對此，商業(yè)銀行有必要結合新《消法》和監(jiān)管規(guī)定相關要求，從產品研發(fā)、風險揭示、合規(guī)營銷、依法收費、客戶投訴處理、營業(yè)場所安全等多個角度來認真研究消費者權益保護工作，積極落實消費者權益保護的全流程管理，并重點關注以下問題：
進一步加強個人客戶信息保護工作。對商業(yè)銀行而言，個人客戶信息是商業(yè)銀行在日常經營過程中積累的一項重要基礎性數(shù)據(jù)。近年來商業(yè)銀行個人客戶信息侵權行為時有發(fā)生，引起了社會的廣泛關注。新《消法》對經營者收集、使用消費者個人信息等方面作出了詳細規(guī)定，并就經營者對消費者個人信息的侵權行為規(guī)定了相應的法律責任。對此，商業(yè)銀行應進一步建立健全個人客戶信息保護的組織架構，制定統(tǒng)一的個人客戶信息保護制度，明確個人客戶信息資料的采集、使用應遵循合法、正當和必要原則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，公開信息收集、使用規(guī)則，加強信息安全的內部控制，運用防火墻、數(shù)據(jù)加密以及網絡安全監(jiān)控等手段強化客戶信息保密管理，對信息的查閱、下載、復制等實行嚴格的審批、登記和權限管理，防止信息泄露、出售或者非法向他人提供，確保信息安全。在發(fā)生或者可能發(fā)生信息泄露、丟失的情況時，應當立即采取補救措施。
依法履行金融產品和服務的信息披露義務。新《消法》規(guī)定，因經營者利用虛假廣告或者其他虛假宣傳方式提供商品或者服務，消費者合法權益受到損害的，可以向經營者要求賠償，經營者有欺詐行為的，消費者還可主張購買商品的價款或者接受服務的費用三倍的懲罰性賠償金。對此，商業(yè)銀行應加強金融產品和服務信息披露工作，在銷售金融產品和提供金融服務過程中遵循誠實信用、如實告知和對消費者負責的原則，主動說明金融產品和服務的性質、收費情況、風險水平、合同主要條款等內容，做到明碼標價，禁止欺詐性、誤導性宣傳，提高信息真實性和透明度，合理揭示金融產品的風險。在履行信息披露義務時，商業(yè)銀行應注意區(qū)分金融產品設計銷售階段、存續(xù)階段和終止階段的不同要求，確保信息披露的真實性、準確性、完整性和及時性，力求與消費者做到信息對稱，保障消費者的知情權。另外，商業(yè)銀行還應注意信息披露方式，在銷售金融產品或提供金融服務時通過協(xié)議對信息披露的方式以及在信息傳遞過程中各方的責任作出具體約定，并明確告知消費者，切實保護消費者合法利益，防范相關風險。
對重要格式條款進行特別提示。新《消法》對格式條款進行了嚴格限制，對此，商業(yè)銀行應對現(xiàn)有的協(xié)議文本全面梳理，重點審查格式條款中是否存在排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的約定，主動取消或修改協(xié)議文本中的“霸王條款”，避免格式條款被宣布無效。同時，在使用格式條款時，商業(yè)銀行要兼顧消費者的合法權益，以黑字加粗等顯著方式提請消費者注意金融產品或者服務的數(shù)量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等與消費者有重大利害關系的內容，并按照消費者的要求予以說明，避免因商業(yè)銀行未盡格式條款下的提示義務，導致保護商業(yè)銀行利益的格式條款被認定無效。
不斷強化營業(yè)場所安全保障工作。所謂經營者對服務場所的安全保障義務，是指經營者在經營場所負有對消費者、潛在的消費者或者其他進入服務場所的人之人身、財產安全的保障義務。新《消法》繼《侵權責任法》之后，再次以基本法律形式明確規(guī)定經營者的安全保障義務，規(guī)定商業(yè)銀行等經營場所的經營者，應當對消費者盡到安全保障義務；未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，應當承擔侵權責任。作為經營主體，商業(yè)銀行應注意按照前述規(guī)定做好營業(yè)場所的安全保障工作，消除內部不安全因素，保證經營場所使用的建筑物、配套服務設施安全可靠，并采取相應措施防范和制止來自第三方的侵害。同時，商業(yè)銀行應按照一個誠信善良的經營者應當達到的注意程度，注意對營業(yè)場所的不安全因素進行排查，提醒消費者予以注意。
不斷完善消費者投訴處理機制。消費者投訴處理機制的完善，不僅有利于化解商業(yè)銀行與消費者的糾紛，維護商業(yè)銀行聲譽，而且有利于商業(yè)銀行及時掌握業(yè)務風險動態(tài)，了解消費者的金融訴求。對此，商業(yè)銀行應進一步完善全面、透明、方便、快捷的消費者投訴處理機制，落實投訴監(jiān)測分析、處理流程、反饋機制、補償或賠償機制，通過客服電話、門戶網站、分支機構、營業(yè)網點、客戶經理以及信訪、輿情監(jiān)測等投訴渠道，認真受理投訴，要及時、妥善地處理糾紛。同時，還應將投訴處理工作納入經營績效考評和內控評價體系，及時研究解決投訴處理工作中存在的問題，確保客戶投訴處理機制的有效性，妥善處理和解決客戶投訴所反映的問題，不斷提升服務質量和水平。
此外，值得注意的是，新《消法》還規(guī)定了經營者采用網絡、電視、電話、郵購等方式銷售商品，消費者有權自收到商品之日起七日內退貨，且無需說明理由。對于商業(yè)銀行銷售的有關金融產品是否應適用該條規(guī)定的問題，目前理論界看法不一。有學者認為，商業(yè)銀行目前普遍采用網絡、電話等方式銷售金融產品，應該適用上述規(guī)定。但也有學者認為，上述規(guī)定主要針對銷售實體商品，金融產品本質上是金融服務，是電子化的合同關系，不應適用該條規(guī)定，且在實踐中也難以實施。例如，金融產品中的理財產品在募集期結束后就進入封閉期，如果適用七日無理由退貨規(guī)定，會導致進入封閉期的理財產品無法正常運作。考慮到該項規(guī)定對商業(yè)銀行影響重大，商業(yè)銀行可繼續(xù)跟進關注，并及時做好相應的風險防范措施。
(作者單位：中國工商銀行總行法律事務部)
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