農(nóng)村建設(shè)用地管理改革的確有若干令人左右為難的困擾。現(xiàn)行制度的主要缺陷，一是農(nóng)民宅基地及住房被一刀切地禁止入市交易，使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重貶值；二是對農(nóng)戶實行無償?shù)恼貏潛芄┙o政策，造成土地資源的嚴(yán)重浪費，并在實踐中越來越難以落實，產(chǎn)生了大量歷史遺留問題；三是農(nóng)村建設(shè)用地管理失序，未能將村莊用地有效地納入國家土地用途管理體系，且對農(nóng)村宅基地與經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)交易實行不同政策，不利于提高農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率，也不利于鄉(xiāng)村建設(shè)。
建設(shè)用地管理政策游移不定，與管理層對農(nóng)地保護(hù)這件大事不放心有關(guān)。現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)制度對耕地保護(hù)作出了貢獻(xiàn)，這應(yīng)該承認(rèn)。但隨著地方政府權(quán)力增大，市場化改革深入，現(xiàn)行制度的弊端越來越明顯。主要弊端是兩個。一是基本農(nóng)田的地塊零碎，劃定因素復(fù)雜，政府監(jiān)管的參數(shù)過多，監(jiān)管操作的難度大。按我的調(diào)查，基層政府有很多辦法規(guī)避監(jiān)管，上級政府真正落實監(jiān)管很難。我在某地的大山頭上看見過基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)記牌，可是那里的農(nóng)民幾乎悉數(shù)出走，而土地的綜合條件并不具備產(chǎn)生有競爭力的農(nóng)業(yè)。這種“占補(bǔ)平衡”所產(chǎn)生的基本農(nóng)田沒有什么意義。二是基本農(nóng)田與其他類型的土地犬牙交錯，以致不可能對基本農(nóng)田做專業(yè)化的監(jiān)管，相對獨立的監(jiān)管體系也難以建立。由于這兩個缺陷，農(nóng)地保護(hù)效率不高，中央政府也不敢放權(quán)讓地方管理農(nóng)村建設(shè)用地?；巨r(nóng)田與建設(shè)用地之間，如同羊面對老虎，中央政府不束縛老虎的四爪，羊就沒命了。
但是，管好農(nóng)村建設(shè)用地也非易事。中共十七屆三中全會就提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，操作起來似乎不容易。通常理解，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的全部村落占地是集體建設(shè)用地。如果這些土地全部入市，用于非農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，的確會有麻煩。一是這些土地面積巨大，全國總量在2.5億畝左右，是現(xiàn)在城市建成區(qū)面積的4倍以上，以一半面積進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，就很不得了?，F(xiàn)在城市建成區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度本來就很低，浪費嚴(yán)重，按說不必要大幅度增加土地供應(yīng)。二是村莊建設(shè)用地分散、地塊小，用于一般工商業(yè)和住宅區(qū)建設(shè)大多不合適；如果簡單入市，一些村莊很有可能被大資本改造成私人莊園。筆者在某地遇到一個案例，一位房地產(chǎn)開發(fā)商買下全部農(nóng)舍，讓農(nóng)民出走，村莊就變成了“度假”產(chǎn)業(yè)用地。那里沒有什么人來度假，其實也就成了私人莊園。中國決不需要那么多村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。三是主要農(nóng)區(qū)的村莊如果被開發(fā)，周邊的農(nóng)田就岌岌可危，被蠶食、污染是免不了的，監(jiān)管成本會十分高昂。
所以，整體將農(nóng)村建設(shè)用地推入市場，確實有麻煩，政策上不好操作。于是，這項工作在5年里基本沒有進(jìn)展。
十八屆三中全會的文件又提出這個改革目標(biāo)，但為了守住農(nóng)地保護(hù)目標(biāo)，會后宣傳的實際的改革目標(biāo)后退了一步，只講“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”進(jìn)入市場，把農(nóng)民的宅基地排除在外了。但這個意見也有問題。從全國來看，經(jīng)營性建設(shè)用地多的地區(qū)，主要是發(fā)達(dá)地區(qū)，但那里其實已經(jīng)沒有多少可入市的土地，連農(nóng)民的宅基地也變相成了“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)用地。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則沒有多少經(jīng)營性建設(shè)用地，因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不曾發(fā)達(dá)，用過的經(jīng)營性建設(shè)用地，后來也多變成了宅基地。所以這個政策對它們沒有多大意義。再者，在一個村莊里，有幾塊所謂經(jīng)營性建設(shè)用地可以交易，也可能得到開發(fā)，提升了價值，但更大面積的農(nóng)戶住房占地不得流轉(zhuǎn)，誰敢冒險去流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的房屋？怎么去流轉(zhuǎn)？一片破舊農(nóng)舍在那里，零星幾塊所謂經(jīng)營性建設(shè)用地即使建設(shè)了什么物業(yè)，也有景觀的不協(xié)調(diào)性，誰又愿意當(dāng)業(yè)主？可見，這個思路不大切合實際。
解決這個問題的辦法，需另辟思路。筆者的意見是調(diào)整大的土地用途管制辦法，實行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度；在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)外對村莊占地的管理實行不同政策。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)是指國家劃定的農(nóng)業(yè)發(fā)展的專屬區(qū)域。它應(yīng)由國務(wù)院按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體要求確定總規(guī)模并批準(zhǔn)設(shè)立，由縣級人民政府直接管轄?？稍谌珖诂F(xiàn)有農(nóng)區(qū)范圍里劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積25億畝以上，超過基本農(nóng)田總面積。今后還可通過荒漠治理發(fā)展新的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)?？h域內(nèi)的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)總面積不得小于縣域內(nèi)現(xiàn)有基本農(nóng)田總面積。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)在空間上應(yīng)有連續(xù)性，避免現(xiàn)有基本農(nóng)田零散劃定的弊端。每個農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的最小面積應(yīng)在1000公頃以上，可以包括村莊、道路、河流、荒地和灘涂等。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的最大面積不設(shè)上限，但最大不應(yīng)超過縣域面積。對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的劃定還應(yīng)該有更詳盡的規(guī)范，這里不一一列述。
這個建議的核心是兩點，一是在空間上連續(xù)地、大面積地圈劃適合農(nóng)業(yè)或可能適合農(nóng)業(yè)的區(qū)域，作為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。針對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，建立新的管理體制，甚至實行新的科層設(shè)置、新的行政區(qū)劃制度。二是對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的土地，中央政府大幅放權(quán)，由地方按照中央的國土主體功能區(qū)規(guī)劃意見及有關(guān)法律，自行制定規(guī)劃，自行確定建設(shè)用地使用計劃，中央政府不再搞“指標(biāo)管理”。同時，應(yīng)要求地方政府的土地規(guī)劃堅持民主化、法制化、科學(xué)化。為此，中央政府要通過立法、修法，對地方政府的行為作出一般性約束。
有了農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，農(nóng)村建設(shè)用地管理難題就好解決。
對于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)（以及其他國家法定保護(hù)土地區(qū)域）之外的土地，由省級以下的人民政府在國家主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃約束下，制定地方性土地規(guī)劃管理方案，省級方案一次性報請國務(wù)院審批，省級以下非農(nóng)用地的規(guī)劃管理方案的制定及具體實施不再報國務(wù)院審批。這類區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一納入地方政府土地規(guī)劃管理體系，實行同地同權(quán)。這類區(qū)域的村莊用地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，不再區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地與非經(jīng)營性建設(shè)用地。
在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊全部占地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以依法流轉(zhuǎn)給本村居民。但對于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，當(dāng)其宅基地被復(fù)墾為農(nóng)田時，應(yīng)按照當(dāng)?shù)叵嘟慕ㄔO(shè)用地交易價格予以補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊宅基地的管理辦法，由國家農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度做出具體規(guī)定。
停止農(nóng)村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題。例如，可以規(guī)定從2015年起，停止對農(nóng)戶的福利性宅基地審批劃撥。對于2015年前符合申請使用宅基地條件但未獲得宅基地的農(nóng)戶，政府采取多種辦法協(xié)助解決其住房問題。一是鼓勵有條件的年輕農(nóng)民使用父輩的宅基地重新建設(shè)適合多代人口分居或合居的房舍；二是通過建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老中心，將長輩騰出的房屋轉(zhuǎn)給年輕農(nóng)民；三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍里異地集中建設(shè)房屋，以有吸引力的價格出售給年輕農(nóng)民居??；四是由政府有償贖回符合條件的農(nóng)戶的宅基地申請權(quán)利。這幾種方式要統(tǒng)籌考慮，確保在農(nóng)村地區(qū)“居者有其屋”。實施這些措施時，地方財政可對農(nóng)民給予必要補(bǔ)貼。
在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，還要實行鼓勵宅基地減少的政策。對于脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村原住民，可以用經(jīng)濟(jì)辦法鼓勵他們離開農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，例如，復(fù)墾的宅基地按建設(shè)用地的價格給予補(bǔ)償。但本著“原住民優(yōu)先”的原則，決不能強(qiáng)制他們離開農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)；直到他們故去，在其宅基地繼承問題發(fā)生時，才可按一定能夠程序變更土地用途。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)只對專業(yè)農(nóng)戶的農(nóng)舍建設(shè)采用較為寬松的政策。
以建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度為核心，果真容易解決我們所面對的難題么？筆者對此很自信。因為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)是在空間上連續(xù)劃定，邊界清晰，范圍廣大，監(jiān)管參數(shù)會大大簡化。又因為空間上的連續(xù)性，有利于建立獨立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，使其不再與GDP掛鉤，不再與基層政府發(fā)生形成“狼與羊”的關(guān)系，農(nóng)地保護(hù)的效力會大大提高。特別是在中央放權(quán)以后，逼使基層政府認(rèn)真規(guī)劃利用自己可管控的區(qū)域，自主權(quán)增大，同時也打破蠶食耕地的幻想，使得各方面相安無事。
空間上連片劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)后，其中會有河流、道路、未利用土地等元素，這使得全國農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)劃定的總面積要大出基本農(nóng)田許多，例如。因為區(qū)內(nèi)不允許搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，道路可以修窄一些，其他基礎(chǔ)設(shè)施也可簡便一些，再加上荒地的整合，實際農(nóng)田可以顯著增加。
這個意見也不會引起操作上的難度，無非就是需要協(xié)調(diào)幾個方面的管轄權(quán)。中央建立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”以后，會加強(qiáng)部門間的改革動作協(xié)調(diào)，我們更可樂觀。至于農(nóng)民利益，筆者只會增加，不會減少。有了農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度以后，國家支持農(nóng)業(yè)的政策更容易落實，土地在哪里，農(nóng)民在哪里，要比現(xiàn)在更清楚，支農(nóng)資金會使用得效率更高。此外，按這個意見，在一定時期內(nèi)，建設(shè)用地的價格會下降，農(nóng)地價格會上升，它們之間會有一個平衡，人們擔(dān)心的“地價差”的問題會緩解，農(nóng)民不再會有心理上的落差。
（此文發(fā)表于近期《中國經(jīng)濟(jì)報告》本人專欄）
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