國(guó)土資源工作是現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中帶有全局性、根本性和戰(zhàn)略性的問(wèn)題，面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇和建設(shè)用地供需矛盾的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，承載著保障發(fā)展和保護(hù)資源的雙重壓力，肩負(fù)著重大責(zé)任和歷史使命。
2014年至2016年是我市深入實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、率先全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)際港口城市建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受資源環(huán)境特別是土地資源約束進(jìn)一步加大，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)對(duì)國(guó)土資源工作提出了新的更高要求，尤其是在推進(jìn)全域城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)等方面，國(guó)土資源管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
根據(jù)三年行動(dòng)計(jì)劃，今后三年我市計(jì)劃用地項(xiàng)目達(dá)419個(gè)，2014年將實(shí)施項(xiàng)目371個(gè)，需使用新增建設(shè)用地項(xiàng)目118個(gè)、面積13.6萬(wàn)畝。其中，符合土地利用規(guī)劃項(xiàng)目29個(gè)，使用新增建設(shè)用地0.8萬(wàn)畝(耕地0.6萬(wàn)畝)；縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用規(guī)劃評(píng)估修改項(xiàng)目49個(gè)，使用新增建設(shè)用地2.4萬(wàn)畝(耕地1.8萬(wàn)畝)；計(jì)劃爭(zhēng)取省級(jí)規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)項(xiàng)目21個(gè)，使用新增建設(shè)用地2萬(wàn)畝(耕地1.4萬(wàn)畝)，主要為交通、能源和水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；建設(shè)用海項(xiàng)目19個(gè)，使用新增建設(shè)用地8.4萬(wàn)畝。
未來(lái)三年，探索創(chuàng)新土地利用方式，拓展經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地空間，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，緩解建設(shè)用地供需矛盾，對(duì)于保障我市重大項(xiàng)目實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃，加快推進(jìn)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心示范區(qū)建設(shè)，促進(jìn)“六個(gè)加快”戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)基本”目標(biāo)具有重要和深遠(yuǎn)意義。
強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng) 破解用地供需矛盾
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，離不開(kāi)土地利用這塊基石。寧波市可用于新增建設(shè)的土地資源十分有限，建設(shè)用地供給面臨前所未有的壓力。為保障三年行動(dòng)計(jì)劃在各領(lǐng)域順利推進(jìn)，將寧波有限的土地資源發(fā)揮到極致，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是國(guó)土工作的重中之重。
未來(lái)三年，土地計(jì)劃指標(biāo)供給壓力不容小覷。2014年度共需使用新增建設(shè)用地13.8萬(wàn)畝，主要包括三方面用地需求：一是三門灣大橋及接線工程、杭甬高速?gòu)?fù)線寧波段一期工程、寧波櫟社國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期擴(kuò)建工程等3個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目爭(zhēng)取使用國(guó)家統(tǒng)籌計(jì)劃指標(biāo)，面積1.1萬(wàn)畝；二是需使用建設(shè)用海計(jì)劃指標(biāo)項(xiàng)目19個(gè)，面積8.4萬(wàn)畝；三是需使用國(guó)家下達(dá)年度土地計(jì)劃指標(biāo)項(xiàng)目97個(gè)，面積4.3萬(wàn)畝。然而，2014年國(guó)家下達(dá)我市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)將減少，預(yù)計(jì)3萬(wàn)畝(2013年下達(dá)約3.5萬(wàn)畝)。
要緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與用地供需之間的矛盾，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”引領(lǐng)作用，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧地保障各類建設(shè)用地，破解用地供需矛盾，優(yōu)化資源配置。
為緩解土地計(jì)劃指標(biāo)供需矛盾，寧波市國(guó)土資源部門將從四方面著手強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用。一是積極爭(zhēng)取上級(jí)追加規(guī)劃指標(biāo)。按規(guī)定省級(jí)以上交通、能源、水利等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可以申請(qǐng)使用省級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)。但由于省級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)數(shù)量有限，申請(qǐng)難度日益加大，對(duì)于三年行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)符合申報(bào)條件的重大項(xiàng)目，需要各級(jí)政府及發(fā)改、交通、水利等相關(guān)部門共同努力，千方百計(jì)爭(zhēng)取省級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)。二是優(yōu)化用地空間布局。根據(jù)國(guó)土資源部、省國(guó)土資源廳要求，認(rèn)真開(kāi)展規(guī)劃中期評(píng)估工作，進(jìn)一步加強(qiáng)與重大項(xiàng)目實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃的對(duì)接，通過(guò)規(guī)劃修改，合理調(diào)整規(guī)劃新增建設(shè)用地空間布局，努力保障重大項(xiàng)目和重點(diǎn)建設(shè)區(qū)塊用地。三是建議適時(shí)修編土地利用總體規(guī)劃。由于我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施至今，不少地方剩余規(guī)劃空間極為有限，難以保障浙江海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)核心區(qū)建設(shè)和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展合理用地需求，為此要積極向國(guó)土資源部爭(zhēng)取，適時(shí)修編土地利用總體規(guī)劃。四是發(fā)改、國(guó)土、行業(yè)主管等部門要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際進(jìn)度，統(tǒng)盤考慮，適當(dāng)控制實(shí)施項(xiàng)目個(gè)數(shù)和新增建設(shè)用地規(guī)模。
拓展補(bǔ)充渠道 嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線
今后三年，我市國(guó)土部門將堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央對(duì)于有關(guān)“堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地”、“用地下海、進(jìn)灘、上坡、挖潛”等要求，不斷拓展耕地補(bǔ)充渠道，既守住耕地保護(hù)紅線，又為城市發(fā)展提供充足的土地供應(yīng)，為穩(wěn)步推進(jìn)我市城市化和現(xiàn)代化作出有效支撐。
我市耕地后備資源較為稀缺，要完成開(kāi)發(fā)墾造補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的任務(wù)已相當(dāng)困難，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡更是難上加難。2014年度共需占用耕地3.8萬(wàn)畝，目前，市本級(jí)庫(kù)存補(bǔ)充耕地指標(biāo)僅1萬(wàn)余畝，而縣(市)區(qū)儲(chǔ)備量也不足，同時(shí)，從市外調(diào)劑耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)以及基本農(nóng)田補(bǔ)劃和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建的難度也越來(lái)越大。
為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃，寧波需統(tǒng)籌兼顧，以圍涂墾造耕地、低丘緩坡墾造耕地、開(kāi)展指標(biāo)有償調(diào)劑等形式多渠道補(bǔ)充耕地。
圍涂墾造耕地。我市的耕地后備資源主要以圍涂墾造耕地為主。根據(jù)市政府《關(guān)于加強(qiáng)土地資源統(tǒng)籌規(guī)范土地儲(chǔ)備出讓管理工作的通知》(甬政發(fā)〔2009〕94號(hào))和《寧波市灘涂圍墾造地規(guī)劃(2011－2020年)》，海涂圍墾總面積的45%以上土地必須墾造為耕地，用于全市耕地占補(bǔ)平衡。據(jù)此，2020年前全市用于墾造耕地的灘涂面積達(dá)到38萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)可新增耕地約27萬(wàn)畝?？紤]到灘涂圍墾周期長(zhǎng)，不確定性因素多，以及灘涂圍墾面積10%須上繳省統(tǒng)籌，為保障建設(shè)項(xiàng)目順利報(bào)批，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，2014年至2016年全市必須確保完成圍涂墾造新增耕地4萬(wàn)畝以上。圍涂墾造耕地要提高工程質(zhì)量，落實(shí)溝、渠、路等配套設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)措施加快退鹽排淡，提高新增耕地質(zhì)量，盡早納入基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
低丘緩坡墾造耕地。我市低丘緩坡分布廣，可開(kāi)發(fā)利用潛力較大。據(jù)調(diào)查分析，適宜開(kāi)發(fā)利用的低丘緩坡面積約89萬(wàn)畝，主要分布在市域西南部的奉化、寧海、象山等地。其中，相當(dāng)部分低丘緩坡立地條件較好，土層較厚，適宜開(kāi)發(fā)墾造耕地。按照“宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則，2014年至2016年全市低丘緩坡開(kāi)發(fā)可墾造新增耕地約1萬(wàn)畝。
積極開(kāi)展指標(biāo)有償調(diào)劑。市級(jí)相關(guān)部門和縣級(jí)政府共同努力，積極爭(zhēng)取省以上重大交通、能源、水利等重大項(xiàng)目省統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。同時(shí)，繼續(xù)開(kāi)展市外資源與產(chǎn)業(yè)合作，努力搭建各種平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和補(bǔ)充耕地等各類指標(biāo)調(diào)入。2014年至2016年全市力爭(zhēng)調(diào)入耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)約1萬(wàn)畝。
調(diào)整用地方式 精打細(xì)算每寸土地
成由勤儉敗由奢，這個(gè)道理同樣適用于國(guó)土工作。未來(lái)三年，國(guó)土部門只有精打細(xì)算“過(guò)日子”，合理利用好每一塊土地，才能為全市各領(lǐng)域三年行動(dòng)計(jì)劃的順利推進(jìn)提供用地保障。
寧波經(jīng)濟(jì)增速較快，用地需求大，供需矛盾十分突出，因此一方面，當(dāng)前粗放的土地利用方式造成大量低效、閑置土地，批而未供、供而未用等問(wèn)題進(jìn)一步加劇緊張的供需矛盾；另一方面，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)工業(yè)用地比重較大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，使本身就已局限的用地空間更加影響經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，積極調(diào)節(jié)現(xiàn)有土地利用方式，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。
我市土地節(jié)約集約利用水平盡管在全省范圍內(nèi)屬于領(lǐng)先，但相較于上海、深圳等地還存在著較大差距，內(nèi)部挖潛、盤活存量的潛力較大。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)要堅(jiān)持“畝產(chǎn)論英雄”，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，提高投資強(qiáng)度和容積率，大力發(fā)展產(chǎn)出高、效益好的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，提高單位建設(shè)用地利用效率。城鎮(zhèn)建設(shè)要通過(guò)低效土地二次開(kāi)發(fā)，加快推進(jìn)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”和舊村改造，拓展地上地下空間利用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增值提效。同時(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市共有批而未供土地約9萬(wàn)畝，供而未用土地約1萬(wàn)畝。為此，要嚴(yán)格落實(shí)市政府《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地供應(yīng)管理的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》精神，結(jié)合各地實(shí)際，認(rèn)真組織實(shí)施，切實(shí)做好“批而未供、供而未用”土地消化利用工作。
我市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀分布較為零星分散，人均占地面積較大，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套建設(shè)滯后，農(nóng)村建設(shè)用地整治復(fù)墾潛力較大。根據(jù)《寧波市土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)》，規(guī)劃期內(nèi)需要減少農(nóng)村建設(shè)用地11.43萬(wàn)畝。至2012年全市已完成復(fù)墾1.77萬(wàn)畝，尚需完成復(fù)墾任務(wù)9.66萬(wàn)畝。從近年實(shí)施情況來(lái)看，面臨著成本大、資金少、拆遷難等問(wèn)題，進(jìn)展緩慢，任務(wù)艱巨。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾任務(wù)作為土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)，必須在規(guī)劃期內(nèi)按時(shí)完成，否則將突破全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，直接制約規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)的使用。實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤置換，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效載體。因此，要與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)房?jī)筛摹⑻荻纫泼?、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等工作有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)部門協(xié)作配合，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，共同推進(jìn)增減掛鉤工作。土地整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，節(jié)約的指標(biāo)可調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村，做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益。
統(tǒng)籌兼顧 保障重大項(xiàng)目用地
今后三年，寧波的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將多極化發(fā)展，呈現(xiàn)各領(lǐng)域齊頭并進(jìn)之勢(shì)，隨之而來(lái)的也必將是用地高峰的到來(lái)。如何做好統(tǒng)籌兼顧，保障重大項(xiàng)目用地，下好全市土地這盤棋，是三年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)鍵之所在。
隨著浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的實(shí)施和“六個(gè)加快”戰(zhàn)略部署的推進(jìn)，寧波市需落實(shí)一批國(guó)家級(jí)和省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求，需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也將拉動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地的增長(zhǎng)。但是，隨著耕地保護(hù)和土地生態(tài)建設(shè)力度的加大，后備土地資源嚴(yán)重不足的問(wèn)題日益突出，寧波市可用于新增建設(shè)的土地資源十分有限，建設(shè)用地供給面臨前所未有的壓力。
進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃整體管控作用，堅(jiān)持“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”原則，逐步建立強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃整體管控作用，堅(jiān)持“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”原則，統(tǒng)籌保障各類建設(shè)項(xiàng)目用地：交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要積極爭(zhēng)取省級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)；重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以低丘緩坡荒灘試點(diǎn)和建設(shè)用海為主解決；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊，要以規(guī)劃中期評(píng)估為契機(jī)，抓緊開(kāi)展規(guī)劃修改調(diào)整工作；城中村改造及新農(nóng)村建設(shè)等，要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的途徑來(lái)解決。重點(diǎn)確保“六個(gè)加快”和實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃等項(xiàng)目用地，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。
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