十八屆三中全會明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向和要求，能源領(lǐng)域落實(shí)改革任務(wù)時應(yīng)抓住既有方向性和全局影響力，又有高度社會共識，且改革成本和風(fēng)險小的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身，盤活能源改革發(fā)展的全局。當(dāng)前應(yīng)抓好以下改革：
首先，從建立發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易機(jī)制起步，推動電力體制改革。
電力是整個能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風(fēng)險高的電網(wǎng)拆分著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨(dú)家買電獨(dú)家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機(jī)制起步，逐步深入，具體的措施有：
1.分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接（雙邊）交易機(jī)制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強(qiáng)制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應(yīng)逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴(kuò)展到短期交易和實(shí)時交易。對雙邊交易以外的電量仍實(shí)行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項(xiàng)改革能夠逐步實(shí)現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風(fēng)險可以防范。
2.可從固定購銷差價起步，建立獨(dú)立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費(fèi)提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨(dú)立輸配電價，但這需要進(jìn)行主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應(yīng)的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。當(dāng)前，可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費(fèi)用。該方案不僅簡單易行，便于實(shí)施；而且在保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益的同時，還改變了電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。
3.可將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離，受政府直接領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公平交易。交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運(yùn)營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實(shí)施難度上看，電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨(dú)立要小得多。
4.通過機(jī)制設(shè)計(jì)解決可再生能源發(fā)展和居民補(bǔ)貼等問題。當(dāng)前及未來一段時期，我國可再生能源發(fā)展仍面臨成本高于常規(guī)機(jī)組的問題，電力普遍服務(wù)的要求也會造成用戶側(cè)交叉補(bǔ)貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關(guān)制度進(jìn)行再設(shè)計(jì)。當(dāng)前的用戶側(cè)電價中包含的農(nóng)網(wǎng)還貸、可再生能源發(fā)展等基金，可重新進(jìn)行核算整合，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的電力基金，與輸配電費(fèi)同步向所有用戶收取，其資金用于補(bǔ)貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發(fā)展。從而減少對當(dāng)前利益格局產(chǎn)生的沖擊，有利于推進(jìn)新機(jī)制建立。
其次，以發(fā)展頁巖氣、開放油氣進(jìn)口改革為突破口，推進(jìn)石油天然氣體制改革。
石油天然氣領(lǐng)域改革可以從發(fā)展頁巖氣、開放油氣進(jìn)口等增量改革起步，逐步向縱深推進(jìn)。
1.改革探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，大力推動頁巖氣等非常規(guī)油氣發(fā)展。為大力發(fā)展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨(dú)立礦種進(jìn)行探礦權(quán)招標(biāo)，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發(fā)區(qū)塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規(guī)油氣資源和常規(guī)油氣資源賦存區(qū)域重疊，這部分資源最優(yōu)質(zhì)的區(qū)域尚未引入招標(biāo)，仍由三大石油公司和延長石油負(fù)責(zé)勘探。對于這些存量油氣區(qū)塊，要強(qiáng)化礦權(quán)管理，對現(xiàn)有企業(yè)探礦投入嚴(yán)格考核，并將未達(dá)到投入要求的區(qū)塊拿出來重新招標(biāo)。為將上述建議落實(shí)到位，可開展一次由監(jiān)察部、國土資源部、能源局、法制辦、中央媒體組成的聯(lián)合調(diào)查，對各油氣區(qū)塊的實(shí)際勘探投入和合同承諾投入進(jìn)行調(diào)查并向社會公開調(diào)查結(jié)果，改變以往單個部門執(zhí)法時出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)以及部分油氣生產(chǎn)企業(yè)占而不探、探而不采現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)，增加油氣產(chǎn)量。
2.為適應(yīng)非常規(guī)油氣發(fā)展，改革管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營模式。長期以來，我國油氣管網(wǎng)由三大石油公司分別建設(shè)、運(yùn)營，管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃和公平開放。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立和落實(shí)天然氣管網(wǎng)公平接入制度，保障天然氣管網(wǎng)對不同企業(yè)、不同類型天然氣（含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等）的無歧視公平接入。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)天然氣輸送業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分離和產(chǎn)權(quán)分離，在天然氣運(yùn)輸和運(yùn)營上引入不同的業(yè)主，由國家統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管。
3.逐步放開原油進(jìn)口，引入競爭，提高效率。石油領(lǐng)域改革的突破口是放開原油進(jìn)口限制，要建立基于油品生產(chǎn)質(zhì)量和儲運(yùn)安全而非所有制身份的原油進(jìn)口準(zhǔn)入條件和配額分配方法，以此增加石油進(jìn)口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進(jìn)口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產(chǎn)業(yè)鏈。從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格和完善上海原油期貨市場奠定基礎(chǔ)。
第三，以完善資源稅費(fèi)和能源消費(fèi)稅為重點(diǎn)，建立能源生產(chǎn)消費(fèi)約束和綠色轉(zhuǎn)型的財(cái)稅調(diào)控機(jī)制。
1.規(guī)范資源稅費(fèi)。可首先規(guī)范資源稅費(fèi)，將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費(fèi)用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規(guī)范性和透明度。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高資源稅的稅率，完善計(jì)征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴(kuò)展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。在完善資源稅費(fèi)水平、結(jié)構(gòu)、征收方式的同時，還應(yīng)合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，以促進(jìn)形成上下統(tǒng)一的能源資源開發(fā)和保護(hù)機(jī)制為目標(biāo)，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。
2.逐步完善能源消費(fèi)稅。可在汽柴油消費(fèi)稅的基礎(chǔ)上，逐步開征化石能源消費(fèi)稅或碳稅，加強(qiáng)對能源消費(fèi)行為的約束和引導(dǎo)。開征消費(fèi)稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲，相反，消費(fèi)稅稅率可根據(jù)能源市場情況及時調(diào)節(jié)，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的沖擊。
為減少資源稅和消費(fèi)稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大調(diào)整，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，在實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。
第四，加強(qiáng)能源管理體制改革，為推動能源持續(xù)健康發(fā)展提供保障。
1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府能源管理方式。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少前置性審批，增強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務(wù)的干預(yù)。
2.上收一些大型國有能源企業(yè)手中的行政職能。上收本應(yīng)由政府行使的能源管網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、分布式能源發(fā)電并網(wǎng)準(zhǔn)入、油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)經(jīng)營者回歸到企業(yè)本來角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度履行職責(zé)。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)能源監(jiān)管。健全能源監(jiān)管制度和市場監(jiān)管體系，特別是加強(qiáng)對海上油氣生產(chǎn)安全環(huán)保、油氣管網(wǎng)運(yùn)行、電力領(lǐng)域的監(jiān)管，強(qiáng)化對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平服務(wù)以及競爭性領(lǐng)域市場秩序的監(jiān)管。
國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組
總負(fù)責(zé)人：李偉
執(zhí)行負(fù)責(zé)人：劉世錦
課題組組長：馮飛
執(zhí)筆人： 王金照
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