為深入貫徹“十八大”精神，按照市委、市政府的工作部署，2012 年10 月，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局組織啟動(dòng)上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究工作。2013 年5 月，楊雄市長(zhǎng)組織召開市規(guī)劃委員會(huì)，聽取“關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估及城市未來(lái)發(fā)展若干思考的匯報(bào)”，對(duì)實(shí)施評(píng)估工作表示充分肯定，認(rèn)為總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是城市發(fā)展和新一輪總體規(guī)劃編制的重要技術(shù)支撐，并要求“開門做規(guī)劃”，繼續(xù)深化研究評(píng)估報(bào)告和開展戰(zhàn)略討論。隨后，市規(guī)劃國(guó)土資源局會(huì)同市發(fā)展改革委、市政府研究室、市政府發(fā)展研究中心、市建設(shè)交通委召開19 場(chǎng)專題研討會(huì)，多次征詢?nèi)袑＜液腿舜笳f(xié)相關(guān)專委會(huì)委員以及23 個(gè)委辦局、17 個(gè)區(qū)縣的意見。目前結(jié)合意見反饋情況，已修改完成《上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告》。主要內(nèi)容如下：
一、總體評(píng)價(jià)
2001 年5 月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，明確了上海建設(shè)“四個(gè)中心”和現(xiàn)代化國(guó)際大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)，成為指導(dǎo)新世紀(jì)上海城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。為應(yīng)對(duì)世博會(huì)、虹橋樞紐、臨港等國(guó)家戰(zhàn)略和上海城市發(fā)展需要，2003 年和2006 年分別編制了城市近期建設(shè)規(guī)劃，并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相銜接。總體規(guī)劃不斷深化細(xì)化，體現(xiàn)了較好的適應(yīng)性，對(duì)引領(lǐng)和指導(dǎo)十幾年來(lái)上海城市發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
從城市總體規(guī)劃實(shí)施成效來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施有力、有序、有效，城鄉(xiāng)建設(shè)取得了巨大成就，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是城市經(jīng)濟(jì)總量和綜合功能持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，“四個(gè)中心”建設(shè)框架基本形成，現(xiàn)代化國(guó)際大都市的發(fā)展目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。二是虹橋商務(wù)區(qū)、世博園區(qū)、上海國(guó)際旅游度假區(qū)、臨港地區(qū)、前灘地區(qū)、黃浦江兩岸等重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)取得重大進(jìn)展，重點(diǎn)新城建設(shè)加速，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的市域空間格局不斷優(yōu)化。三是以“三港三網(wǎng)”為重點(diǎn)的一系列樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施體系基本建成，城市運(yùn)營(yíng)支撐能力顯著提高。四是各項(xiàng)民生工程切實(shí)推進(jìn)，保障性住房建設(shè)和舊區(qū)改造力度加大，生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施建設(shè)成效顯著。
從總體規(guī)劃實(shí)施的具體指標(biāo)來(lái)看，分為三種類型。第一類是提前實(shí)現(xiàn)2020 年規(guī)劃指標(biāo)，反映出城市建設(shè)步伐加快、能級(jí)不斷增強(qiáng)、發(fā)展支撐能力提升的良性發(fā)展趨勢(shì)。如城市化水平、市域高速公路總長(zhǎng)、機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量、港口集裝箱吞吐量以及部分市政基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)和處理能力等。第二類是突破2020 年規(guī)劃控制指標(biāo)，反映出城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張、用地績(jī)效相對(duì)粗放、土地和環(huán)境等資源壓力巨大。如常住人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、工業(yè)用地規(guī)模、中心城人口密度等。第三類是尚未達(dá)到2020 年規(guī)劃目標(biāo)。其中，大部分指標(biāo)雖未達(dá)到2020 年目標(biāo)，但比十年前有大幅提高，并按照規(guī)劃目標(biāo)分階段逐步推進(jìn)。如人均公共綠地面積、市域軌道交通運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度、中心城道路網(wǎng)密度等。另有小部分指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)差距拉大，甚至發(fā)生倒退。如中心城人均建設(shè)用地（1997 年現(xiàn)狀為53.8 平方米，規(guī)劃2020 年為75平方米，但2011 年降為50 平方米），反映了中心城建設(shè)宜居城市目標(biāo)的難度加大，對(duì)城市品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境和公共設(shè)施等造成壓力。
二、分項(xiàng)內(nèi)容
1、發(fā)展目標(biāo)
按照總體規(guī)劃的要求，上海“四個(gè)中心”基本框架已經(jīng)形成，輻射國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)扇面的作用凸顯，城市的國(guó)際地位持續(xù)提升，正在按照總規(guī)要求實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)定位。但面臨中國(guó)和上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢(shì)和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的新要求，在未來(lái)發(fā)展過程中亟待進(jìn)一步強(qiáng)化和明晰目標(biāo)定位，持續(xù)增強(qiáng)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力和城市綜合服務(wù)能力，重點(diǎn)反映在以下兩個(gè)方面：一是以“四個(gè)中心”建設(shè)為代表的城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力有待進(jìn)一步強(qiáng)化。面對(duì)國(guó)際貿(mào)易分工的新要求，上海金融業(yè)無(wú)論是在成長(zhǎng)速度還是自身金融創(chuàng)新能力方面都需要全面提升，而這有賴于自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展和外部政策環(huán)境的扶持。自貿(mào)區(qū)建設(shè)將在制度創(chuàng)新的層面有力推動(dòng)上海在專業(yè)服務(wù)、政府服務(wù)、文化環(huán)境塑造等方面提高質(zhì)量。二是與國(guó)際大都市相匹配的城市綜合服務(wù)和輻射能力有待進(jìn)一步強(qiáng)化。按照國(guó)家“五位一體”建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的總體要求，上海要當(dāng)好全國(guó)改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展先行者。這對(duì)上海輻射和服務(wù)“兩個(gè)扇面”提出了更高的要求。而上海在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力和生態(tài)宜居水平上的短板制約了自身服務(wù)長(zhǎng)三角、服務(wù)長(zhǎng)江流域、服務(wù)全國(guó)的綜合能力提高。從新一輪國(guó)際貿(mào)易分工的格局變化來(lái)看，以知識(shí)創(chuàng)新為載體的第三次工業(yè)革命正深刻影響既有的國(guó)際貿(mào)易價(jià)值鏈體系。持續(xù)增強(qiáng)上海對(duì)于全球人才的吸引力和本地市民的認(rèn)同感，對(duì)于上海國(guó)際大都市建設(shè)的重要意義將放到前所未有的高度加以重視。這有賴于環(huán)境、政策等多方面力量共同作用。
2、城市規(guī)模
城市人口規(guī)模是影響城市發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，也是本次總體規(guī)劃評(píng)估的重要內(nèi)容。對(duì)比總體規(guī)劃的要求，全市實(shí)際居住人口1600 萬(wàn)人左右，集中城市化地區(qū)城市建設(shè)總用地約1500 平方公里，當(dāng)前全市現(xiàn)狀人口和用地規(guī)模已超過總體規(guī)劃確定的2020 年指標(biāo)，且持續(xù)增長(zhǎng)壓力很大。2012 年底全市建設(shè)用地已達(dá)3034 平方公里，占市域面積比例為44.7%，未來(lái)還面臨進(jìn)一步增長(zhǎng)的壓力。2012 年全市人口規(guī)模達(dá)2380 萬(wàn)人，對(duì)環(huán)境資源和基礎(chǔ)設(shè)施承載力提出巨大挑戰(zhàn)，人多地少矛盾日益突出。目前存在的問題：一是人口分布不盡合理，中心城人口疏解壓力較大，新城人口集聚能力不足。中心城集中了全市約50%的人口，人口密度居高不下（2010 年中心城人口密度為1.71 萬(wàn)/平方公里），還面臨繼續(xù)增長(zhǎng)的壓力，對(duì)城市安全、品質(zhì)和配套均帶來(lái)挑戰(zhàn)。中心城周邊地區(qū)人口集聚態(tài)勢(shì)明顯，2001 年-2010 年該地區(qū)新增常住人口達(dá)203 萬(wàn)人，人口密度為0.6 萬(wàn)人/平方公里。新城、新市鎮(zhèn)人口密度較低，僅為0.27 萬(wàn)人/平方公里。二是建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理。截至2012 年底，上海市工業(yè)用地規(guī)模約880 平方公里，占全市建設(shè)用地總面積的29%，是國(guó)際代表性城市的3-10 倍。而交通運(yùn)輸用地、公共服務(wù)設(shè)施用地以及綠地作為衡量宜居生活環(huán)境的重要指標(biāo)，其占比低于國(guó)際同類大都市。
3、空間布局
城市空間布局是支撐國(guó)際化大都市發(fā)展的重要載體。按照總體規(guī)劃要求，加快推進(jìn)市域“多軸、多層、多核”、中心城“多心、開敞”的空間布局，逐步形成了與長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)發(fā)展的格局，松江、嘉定等新城建設(shè)有力推進(jìn)，中心城“一主四副”公共活動(dòng)中心框架基本建成。隨著城市規(guī)模拓展呈現(xiàn)出了新的趨勢(shì)和問題：一是市域城鎮(zhèn)空間格局有待進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化。從全市城鄉(xiāng)體系的結(jié)構(gòu)來(lái)看，“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系已經(jīng)初步建立。但是，在建設(shè)發(fā)展的過程中仍然面臨著很多新的挑戰(zhàn)，新城在規(guī)劃體系中的作用尚未發(fā)揮，產(chǎn)城融合度不夠，公共服務(wù)設(shè)施配套和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，難以發(fā)揮綜合性城市功能。而新市鎮(zhèn)的發(fā)展受區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)等的影響，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)功能等方面存在較大的差異。二是中心城向外蔓延的趨勢(shì)沒有得到有效遏制。中心城楔形綠地與建設(shè)敏感區(qū)中，建設(shè)用地不斷增多；寶山、閔行等空間發(fā)展已與中心城連為一體。2011 年底，中心城和周邊連綿發(fā)展地區(qū)面積已達(dá)1250 平方公里，人口約1500萬(wàn)人。三是長(zhǎng)三角區(qū)域空間一體化需求迫切。近滬地區(qū)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)以沿海、沿江、沿軸為依托的“北密南疏”空間特征。上海與周邊地區(qū)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)已呈連綿發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但在空間、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通等方面仍缺乏有效銜接。
4、產(chǎn)業(yè)發(fā)展
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動(dòng)力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手。按照總體規(guī)劃提出“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)出“工業(yè)性經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)性經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。隨著戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)比重增加和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特征愈加明顯，城市經(jīng)濟(jì)開始步入服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的發(fā)展階段。2012 年底，全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為60.0：39.4：0.6。但上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)重化工業(yè)的依賴、對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴、對(duì)加工型勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的依賴、對(duì)投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的依賴、產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力不足、服務(wù)業(yè)能級(jí)有待提升和產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)欠缺等，制約了上海城市功能塑造和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)布局方面存在一些突出問題：一是工業(yè)用地布局分散、空間績(jī)效低，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌。規(guī)劃104 工業(yè)區(qū)塊外存在大量的現(xiàn)狀工業(yè)用地（約占總量的50%以上），且主要分布在郊區(qū)村鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011 年全市地均工業(yè)總產(chǎn)值40.9 億元/平方公里，對(duì)比國(guó)際大都市，工業(yè)用地效率偏低，亟待加強(qiáng)空間布局引導(dǎo)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能、提高土地績(jī)效。二是工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新亟需引導(dǎo)。中心城及周邊地區(qū)的大量老工業(yè)區(qū)和老廠房將面臨轉(zhuǎn)型，如果在短時(shí)間內(nèi)集中轉(zhuǎn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和商務(wù)辦公服務(wù)業(yè)，將導(dǎo)致全市商務(wù)辦公用地供應(yīng)過剩。同時(shí)，在工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的過程中，尚未充分重視教育、醫(yī)療、社會(huì)住宅以及公共綠地等方面的需求。因此，亟需從整體發(fā)展出發(fā)進(jìn)行工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。三是商務(wù)辦公建設(shè)尚需統(tǒng)籌優(yōu)化。目前全市商務(wù)樓宇、商業(yè)設(shè)施等服務(wù)業(yè)規(guī)模快速增長(zhǎng)，但高端商務(wù)設(shè)施總量不足，中低端商務(wù)設(shè)施空間集聚度不夠，空置率偏高，整體績(jī)效水平與國(guó)際大都市相比還存在一定差距，尚需統(tǒng)籌布局與規(guī)劃引導(dǎo)。因此，亟需從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度合理安排未來(lái)商務(wù)辦公設(shè)施規(guī)劃。
5、住宅發(fā)展
住宅發(fā)展是體現(xiàn)城市宜居水平和反應(yīng)人民生活的關(guān)鍵要素。對(duì)照總規(guī)要求，近十年來(lái)，人口規(guī)模不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，市民居住水平也不斷提高。一方面，通過拆、改、留、修等措施，大力推進(jìn)舊區(qū)改造和舊住房綜合改造，改善了一大批舊住區(qū)的居住條件；另一方面，逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、廉租房和動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系，全市住宅建設(shè)呈現(xiàn)較快平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。面對(duì)人口的持續(xù)增長(zhǎng)、市民對(duì)居住環(huán)境要求不斷提高與建設(shè)用地的資源緊約束的矛盾，住房建設(shè)仍面臨一些突出問題：一是新增住宅用地開發(fā)建設(shè)未能充分體現(xiàn)聚焦新城的目標(biāo)導(dǎo)向。新增住宅分布呈現(xiàn)出集中在中心城周邊地區(qū)蔓延式發(fā)展，而新城的住宅用地增量相對(duì)較少的現(xiàn)象，與“向郊區(qū)轉(zhuǎn)移、向新城集聚”的總體發(fā)展導(dǎo)向不相一致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997 年至2010年間，中心城周邊地區(qū)住宅用地的增量為67 平方公里（占總增量的39%），新城住宅用地增量?jī)H為30 平方公里（占總增量的17.5%）。二是郊區(qū)新增住宅用地的綜合配套環(huán)境有待提升。公共交通、公共設(shè)施等建設(shè)相對(duì)滯后，與就業(yè)崗位相脫離的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。目前上海新城缺乏與中心城相當(dāng)?shù)目蛇_(dá)性、公共服務(wù)和環(huán)境質(zhì)量等方面的居住“空間紅利”，較難形成對(duì)中心城有效的住宅空間替代。三是中心城住宅用地整體開發(fā)強(qiáng)度過高。與控制中心城人口規(guī)模的目標(biāo)導(dǎo)向不相符，對(duì)中心城安全、交通、環(huán)境及設(shè)施配套等方面造成巨大壓力。
6、公共服務(wù)設(shè)施
城市公共服務(wù)設(shè)施是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是保障民生的支撐條件。良好的公共服務(wù)設(shè)施配置建設(shè)有利于改善城市環(huán)境、提高生活質(zhì)量，優(yōu)化城市宜居水平。按照總體規(guī)劃的要求,全市文化、教育、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面公共設(shè)施建設(shè)得到了極大發(fā)展。但仍存在以下問題。一是優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施資源配置不均衡。市域范圍內(nèi)公共服務(wù)水平區(qū)域差異大，中心城的文化、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施用地總量、職工數(shù)和綜合服務(wù)能力均超過新城和郊區(qū)。中心城集中了大部分的優(yōu)質(zhì)資源，導(dǎo)致中心城周邊地區(qū)人口快速增長(zhǎng)，同時(shí)也一定程度影響了郊區(qū)新城發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010 年郊區(qū)實(shí)驗(yàn)性師范性高中數(shù)只占全市總量的1/4。全市醫(yī)院中50%分布在中心城八區(qū)。二是公共設(shè)施布局亟待空間統(tǒng)籌。面對(duì)人口的快速增長(zhǎng)，對(duì)新增設(shè)施空間資源落地存在較大難度，應(yīng)加強(qiáng)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域享受公共服務(wù)設(shè)施便利性的統(tǒng)籌考慮。以養(yǎng)老設(shè)施為例，中心城街道的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，同時(shí)由于土地資源的限制，新增設(shè)施空間缺乏。然而，郊區(qū)由于交通、就醫(yī)不便等原因，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率較高，因此需要加強(qiáng)統(tǒng)籌。
7、生態(tài)環(huán)境
良好的生態(tài)環(huán)境是保障城市健康、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。按照總體規(guī)劃的要求，全市集中推進(jìn)“環(huán)、楔、廊、園”綠化系統(tǒng)建設(shè)，人均公共綠地面積大幅提升，城市環(huán)境顯著改善。近年來(lái)，以延中綠地、世博園區(qū)綠地和濱江森林公園等為代表的中心城大型綠地先后建成；外環(huán)綠帶已建成寬度100 米林帶，總面積超過26 平方公里；市域相繼建成4 座國(guó)家森林公園，以及依托外環(huán)綠帶建設(shè)的濱江森林公園、顧村公園等，形成15 片千畝以上大型生態(tài)林,豐富了上海郊區(qū)的生態(tài)景觀空間；水源保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)因建立了有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，得到較好的保護(hù)和控制。隨著城市人口和建設(shè)用地的不斷增加，上海生態(tài)環(huán)境面臨諸多問題：一是全市生態(tài)空間接近底線。2012 年底，全市建設(shè)用地占市域總面積的44.7%（接近50%的生態(tài)閥值），重要的生態(tài)空間被逐步蠶食，并有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)?？傮w規(guī)劃確定的生態(tài)敏感區(qū)、建設(shè)敏感區(qū)、楔形綠地等生態(tài)管控區(qū)域沒有得到有效實(shí)施。截至2011 年底，建設(shè)敏感區(qū)和楔形綠地內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地約占55%左右，主要為居住和工業(yè)用地。二是城市游憩空間嚴(yán)重匱乏。隨著城市人口規(guī)模的增長(zhǎng)和市民生活水平的提高，城市游憩空間無(wú)法滿足市民日益增長(zhǎng)的休閑需求。近年來(lái)，上海市郊大型公園呈現(xiàn)飽和趨勢(shì)，可供居民游玩、休閑、休憩的空間（如城市公園、郊野公園）在數(shù)量、面積、布局上均顯不足，節(jié)假日尤為明顯，難以滿足市民日益增長(zhǎng)的休閑需求。三是區(qū)域生態(tài)安全存在隱患。區(qū)域生態(tài)問題嚴(yán)重制約上海國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。上海主要河道上游及沿岸地區(qū)工業(yè)密布，水體質(zhì)量較差，對(duì)上海市域生態(tài)環(huán)境造成影響。上海大都市區(qū)內(nèi)大量生態(tài)要素也缺乏整合，影響區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。四是總體環(huán)境質(zhì)量亟待提升。水環(huán)境方面，上海城市水體中劣V 水質(zhì)仍占較高比重；大氣環(huán)境方面，2011 年底世界衛(wèi)生組織公布的一份全球1099 個(gè)城市地區(qū)的空氣質(zhì)量報(bào)告中，上海PM10 年均濃度值為81 微克/立方米，排在995 位，與國(guó)際化大都市尚存在較大差距。
8、城市品質(zhì)
城市品質(zhì)是體現(xiàn)大都市吸引力和魅力的重要內(nèi)涵。按照總體規(guī)劃要求，上海歷史保護(hù)管理體制日趨完善，創(chuàng)建了較為完整的歷史文化遺產(chǎn)體系并分別編制了規(guī)劃，完成了一大批歷史建筑、風(fēng)貌道路和歷史街區(qū)的保護(hù)修繕。文化事業(yè)不斷發(fā)展，城市各級(jí)文化設(shè)施建設(shè)有力推進(jìn)，功能日臻完善，布局漸趨合理，軸帶發(fā)展的文化格局初步形成，并建成了一批高水平的標(biāo)志性文化設(shè)施。在空間環(huán)境方面，結(jié)合城市開發(fā)和舊區(qū)改造，新增大量公共綠地，廣場(chǎng)建設(shè)和街道空間整治也取得明顯的進(jìn)展。然而，由于多方原因，仍然存在一些問題和不足：一是在歷史保護(hù)方面，保護(hù)的范圍、內(nèi)涵、方法和政策有待完善，城市風(fēng)貌特色尚未充分展現(xiàn)。一些體現(xiàn)上海文化特色的歷史遺產(chǎn)，如中心城大量的二級(jí)里弄住宅、工業(yè)遺產(chǎn)，以及郊區(qū)水鄉(xiāng)村鎮(zhèn)，仍缺乏針對(duì)性的保護(hù)規(guī)定。風(fēng)貌區(qū)外大量風(fēng)貌較為完整的歷史街坊也需要逐步鑒別認(rèn)定，納入保護(hù)管理之中。二是在文化發(fā)展方面，重大文化設(shè)施的集聚度、數(shù)量和國(guó)際影響力不夠，基礎(chǔ)性文化設(shè)施的建設(shè)和管理服務(wù)能力有待加強(qiáng)。盡管上海高等級(jí)文化設(shè)施（圖書館、博物館、藝術(shù)館、劇院、音樂廳）數(shù)量與規(guī)模與國(guó)際大都市基本相當(dāng)，但服務(wù)能級(jí)（如展出面積、館藏量、藏品等級(jí)等）尚有一定差距，缺乏豐富、多樣、特色突出的文化集聚區(qū)域。三是在空間品質(zhì)方面，小廣場(chǎng)、小綠地等活動(dòng)場(chǎng)所的數(shù)量、布局、品質(zhì)、設(shè)施等不能滿足活動(dòng)需求，人性化、藝術(shù)化考慮尚顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海市中心城廣場(chǎng)用地不足20 處，且多為大型市政、交通廣場(chǎng)，缺少可達(dá)性好、人性化的小尺度城市廣場(chǎng)；廣場(chǎng)、綠地、街道、步行路徑之間未能形成完整的公共空間網(wǎng)絡(luò)；廣場(chǎng)內(nèi)街道家具、廣告等環(huán)境要素的藝術(shù)水平不高，雕塑等公共藝術(shù)品數(shù)量較少。
9、綜合交通
綜合交通是支撐城市發(fā)展的重要骨架。按照上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心的總體要求，上海基本形成了銜接國(guó)內(nèi)外、輻射長(zhǎng)三角的快速、便捷的對(duì)外客貨運(yùn)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，率先建成了樞紐型、網(wǎng)絡(luò)化的綜合交通系統(tǒng)。以洋山深水港、外高橋港為主體的國(guó)際樞紐港基本建成，口岸、港口聯(lián)動(dòng)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好；國(guó)際航空樞紐港格局初步形成；鐵路樞紐功能與線網(wǎng)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，建成了“三主三輔”的鐵路客運(yùn)站體系，京滬、滬杭（甬）兩大鐵路通道繼續(xù)完善；基本覆蓋中心城重要地區(qū)、連接重點(diǎn)新城的軌道交通網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)顯著；國(guó)家和長(zhǎng)三角高速公路網(wǎng)基本成網(wǎng)，在滬杭、滬寧主通道的基礎(chǔ)上增加了沿江和沿海通道，中心城“三環(huán)、十字、多放射”快速路系統(tǒng)和“三縱三橫”主干路系統(tǒng)和16 處越江交通，快慢交通有序推進(jìn)。對(duì)比國(guó)際大都市，上海綜合交通仍然存在以下突出問題：一是與國(guó)際航運(yùn)中心相適應(yīng)的國(guó)際“樞紐”功能有待提升。由于受到空域資源限制，影響了機(jī)場(chǎng)跑道設(shè)施的利用和航線的開辟，空運(yùn)能力難以提升，國(guó)際航空港的輻射能力不夠；受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響和政策配套滯后因素的制約，上海在船舶交易、航運(yùn)交易、全球海事保險(xiǎn)、海運(yùn)融資活動(dòng)、國(guó)際組織總部、航運(yùn)文化等方面建設(shè)滯后，加之對(duì)航運(yùn)系統(tǒng)可能對(duì)城市帶來(lái)的負(fù)面影響預(yù)估不足，集疏運(yùn)體系、配套集卡停車場(chǎng)、空箱堆場(chǎng)配套建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響轉(zhuǎn)運(yùn)能力。二是市域綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)有待加強(qiáng)。用地布局與交通需求、交通設(shè)施規(guī)模與土地開發(fā)強(qiáng)度不匹配，交通體系難以適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，中心城周邊地區(qū)發(fā)展定位不明確，交通規(guī)劃、建設(shè)滯后，現(xiàn)狀交通系統(tǒng)已難以支撐這一地區(qū)發(fā)展；新城缺乏獨(dú)立的交通體系構(gòu)建。三是公共交通體系不夠完善。城市軌道交通、城際鐵、市郊鐵的系統(tǒng)效應(yīng)不夠，軌道交通與公共汽（電）車整合不夠，中運(yùn)量公共交通建設(shè)的基本空白、地面公交專用道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后等，對(duì)整個(gè)公共交通系統(tǒng)的服務(wù)水平有較大影響，造成公交吸引力不強(qiáng)。
10、市政設(shè)施
市政基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常、安全、高效運(yùn)營(yíng)的基本保障?？傮w規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，與城市開發(fā)建設(shè)需求相適應(yīng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到強(qiáng)化，城市基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)能力和保障水平得到迅速提升。但由于城市及人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，世博會(huì)、大型居住區(qū)、虹橋樞紐等城市建設(shè)大事件的影響等，現(xiàn)狀的市政基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模及服務(wù)范圍基本已經(jīng)達(dá)到或超出了總體規(guī)劃要求。目前存在的問題：從城市運(yùn)營(yíng)能力來(lái)看，市政基礎(chǔ)設(shè)施的整體供給能力和安全保障水平有待進(jìn)一步提升。如在城市防汛安全、應(yīng)急避難、電力、原水、能源供應(yīng)等生命線工程保障、設(shè)施供給標(biāo)準(zhǔn)水平以及服務(wù)覆蓋范圍上存在不足。從未來(lái)發(fā)展的需求看，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)增加供給的空間極為有限，特別是水源水質(zhì)、電力通道、固廢設(shè)施、綜合防災(zāi)的實(shí)施及保障壓力很大。從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，按照國(guó)際化大都市的品質(zhì)要求，基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和能級(jí)有待提高。局部地區(qū)供電、供水供需矛盾突出；污水廠處理能力有限，污水收集系統(tǒng)不完善，郊區(qū)污水處理率低于中心城。
11、實(shí)施機(jī)制
為貫徹實(shí)施城市總體規(guī)劃，上海以完善規(guī)劃體系、管理體制和運(yùn)作機(jī)制為抓手，不斷加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作，逐步形成覆蓋全市、層次清晰、目標(biāo)明確、管理有序的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系。2008年底，以規(guī)劃和國(guó)土資源機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，按照“保障發(fā)展、保護(hù)資源、引領(lǐng)布局”的戰(zhàn)略目標(biāo)，以“兩規(guī)合一”為指導(dǎo)思想，通過土地閘門保障規(guī)劃實(shí)施。在總體層面，建立了基本農(nóng)田控制線、集中建設(shè)區(qū)控制線、工業(yè)區(qū)塊控制線、基本生態(tài)控制線的四線管控機(jī)制。在詳細(xì)規(guī)劃層面則積極探索控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和審批管理辦法，通過明確管理規(guī)定、技術(shù)準(zhǔn)則、成果規(guī)范和操作規(guī)程，提高了法定規(guī)劃的嚴(yán)肅性和規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性。
在規(guī)劃實(shí)施過程中，仍然存在以下兩方面的問題。一是“兩規(guī)”在管理和實(shí)施機(jī)制銜接尚需進(jìn)一步深化。規(guī)劃和土地在管理上銜接趨勢(shì)日益明顯，在城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中，如何結(jié)合土地的管理周期，將土地管理具體措施納入城市總體規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，從土地資源配置角度給予城市總體規(guī)劃足夠的支撐和保障上仍有待進(jìn)一步強(qiáng)化。二是總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估尚無(wú)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。2006 年上海開展城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作，但在規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)一些問題和難點(diǎn)，如缺乏穩(wěn)定的評(píng)估機(jī)制和程序設(shè)計(jì)，缺乏連續(xù)統(tǒng)一的可評(píng)估的規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)，缺乏可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，缺乏與具體部門之間的實(shí)施政策制定的銜接，缺乏目標(biāo)和政策修正的載體，難以與動(dòng)態(tài)維護(hù)和管理有效銜接。
三、結(jié)論建議
1、加強(qiáng)對(duì)城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和指導(dǎo)
結(jié)合總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的主要結(jié)論和重大問題，建議研究形成指導(dǎo)上海城市可持續(xù)發(fā)展的重要決策和綱領(lǐng)性文件，并報(bào)請(qǐng)市委、市政府審議發(fā)布執(zhí)行，指導(dǎo)引領(lǐng)城市健康發(fā)展。
2、研究部署和適時(shí)啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃編制工作
適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的形勢(shì)和要求，建議研究并適時(shí)啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃編制或修編，制定工作方案，結(jié)合全市規(guī)劃土地工作會(huì)議予以安排。
3、針對(duì)城市發(fā)展的重要任務(wù)和重大問題，加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)
根據(jù)上海市未來(lái)發(fā)展的重要任務(wù)和重大問題，建議在條件成熟的情況下制定相關(guān)法規(guī)，如《新城法》、《城市更新法》、《生態(tài)法》等，保障規(guī)劃實(shí)施和建設(shè)。
4、強(qiáng)化城市戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)的支撐作用，建設(shè)《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)（SDD）》
結(jié)合總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作，以市規(guī)劃國(guó)土資源局信息系統(tǒng)為空間載體，整合人口、經(jīng)濟(jì)、土地資源、建筑、市政、交通、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等與上海城市發(fā)展密切相關(guān)的各方面戰(zhàn)略數(shù)據(jù)，搭建《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)（SDD）》。
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