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黨中央國(guó)務(wù)院將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大任務(wù)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。囿于當(dāng)前日益收緊的征地、國(guó)土空間規(guī)劃等制度，《土地管理法》第六十條規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地成為各方矚目的用地方式。

該條規(guī)定雖然歷史悠久，早在1998年的《土地管理法》就有規(guī)定，自然資源部也在多個(gè)文件中鼓勵(lì)采取此種方式拓展使用途徑?！?a target="_blank" >自然資源部國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，《國(guó)土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國(guó)家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》，《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，《自然資源部辦公廳關(guān)于過渡期內(nèi)支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的通知》，《文化部等十部門關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依據(jù)《土地管理法》第六十條規(guī)定使用規(guī)劃確定的建設(shè)用地，共同舉辦養(yǎng)老、旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、融合產(chǎn)業(yè)用地等。

但各地在實(shí)際落實(shí)中存在不會(huì)用，不敢用，不能用等情形。本文試圖從當(dāng)前土地制度規(guī)定和管理實(shí)務(wù)出發(fā)，探討集體經(jīng)濟(jì)組織使用這種方式用地的障礙和出路。

一、當(dāng)前使用農(nóng)村集體土地的有關(guān)規(guī)定

1998年頒布的《土地管理法》將我國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，明確我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

《土地管理法》根據(jù)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)外即一般俗稱的“圈內(nèi)”和“圈外”設(shè)置區(qū)分不同的用途管制和用地審批制度?！?a target="_blank" >城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則明確要求規(guī)劃主管部門不能在規(guī)劃區(qū)外實(shí)施規(guī)劃的行政許可，所謂規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。

《憲法》確立了我國(guó)土地的集體所有和國(guó)家所有的公有制度，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。

鄉(xiāng)村振興中常見的鄉(xiāng)村文旅、融合產(chǎn)業(yè)等用地類型，一般都是在圈外，使用的是集體土地。這些鄉(xiāng)村振興的常見建設(shè)用地需求大部分比較零星、分散，呈點(diǎn)狀布局，很多地方叫做點(diǎn)狀供地，并專門出臺(tái)了相關(guān)文件。但目前除了廣東省繼續(xù)稍加修改繼續(xù)延續(xù)頒布外，其他省份的文件均已到期作廢。廣東省自然資源廳再次下發(fā)實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知，《四川省自然資源廳關(guān)于規(guī)范實(shí)施“點(diǎn)狀用地”助推鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（試行）》，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助推鄉(xiāng)村振興的通知，合集！各省歷史遺留問題、要素保障、鄉(xiāng)村振興、地下車位繼承登記等文件匯編

點(diǎn)狀供地，可以分為征轉(zhuǎn)合一、只轉(zhuǎn)不征、不征不轉(zhuǎn)三種。由于集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有只能通過征收，最高法判決：未經(jīng)征收直接將集體土地登記為國(guó)有違法（之前地方上有探索通過置換方式將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，但目前處于試點(diǎn)探索階段）

2020年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條采用列舉方式明確了屬于公共利益可以征收土地的六種情形，除了軍事和外交、基礎(chǔ)設(shè)施等明顯的公共利益外，工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可適用的只有第五種情形“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”。

第四十五條為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：

（一）軍事和外交需要用地的；

（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；

（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；

（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；

（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的；

（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。

前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

2020年11月5日自然資源部《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求成片開發(fā)征收必須是在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)內(nèi)。當(dāng)前“三區(qū)三線”成果已經(jīng)劃定并上報(bào)使用，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界比城市建成區(qū)的面積增量只有0.3倍，甚至小于城市建成區(qū)的面積。大量鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地位于落在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，不能通過成片開發(fā)的方式進(jìn)行征收，實(shí)際上堵死了征轉(zhuǎn)合一這個(gè)途徑。

另一方面，《土地管理法》明確了不征收為國(guó)有土地，直接使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的五種情形：

第五十九條明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，可以使用集體建設(shè)用地。

第六十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地。

第六十三條規(guī)定了土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式，將土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，交由單位或者個(gè)人使用。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）明確，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。用途和范圍受到限制。

對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，由于自然資源部明確集體經(jīng)營(yíng)性用地的入市限制性條件（點(diǎn)擊鏈接：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能用于商品住宅，宅基地不能入市，自然資源部明確入市限制性條件），不能通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，且宅基地不能入市，只能使用已批的農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等存量集體建設(shè)用地，范圍很小。

自然資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》整理了可以不征不轉(zhuǎn)可按原地類管理的情形，均是屬于對(duì)特定行業(yè)的用地政策。

（一）光伏、風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定。對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國(guó)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項(xiàng)目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。其中，農(nóng)用地、未利用地按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕11號(hào)）核定。（注意這里政策有變化)自然資源部等部委辦公廳《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》

（二）旅游項(xiàng)目中屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

（三）經(jīng)市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門認(rèn)定為僅在年度內(nèi)特定旅游季節(jié)使用土地的鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施，自然資源主管部門在相關(guān)設(shè)施不使用永久基本農(nóng)田、不破壞生態(tài)與景觀環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不影響農(nóng)業(yè)種植、不硬化地面、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

（四）對(duì)自駕車旅居車營(yíng)地的特定功能區(qū)，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。

（五）對(duì)利用現(xiàn)有山川水面建設(shè)冰雪場(chǎng)地設(shè)施，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的，可按原地類管理。

因此不受項(xiàng)目性質(zhì)范圍限制“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的”途徑上就成為大家目光所向的焦點(diǎn)。此類用地雖然《土地管理法》明確規(guī)定，但實(shí)務(wù)中很少用到的，屬于只轉(zhuǎn)不征的用地情形。

而自然資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》規(guī)定的可以使用集體建設(shè)用地的情形，也多次提到這種方式。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可依法依規(guī)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（二）允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

（三）探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動(dòng)場(chǎng)所。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法使用自有建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他單位和個(gè)人共同參與鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)鄉(xiāng)村旅游接待和活動(dòng)場(chǎng)所。

（六）選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營(yíng)地，其公共停車場(chǎng)、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務(wù)區(qū)、車輛設(shè)備維修及醫(yī)療服務(wù)保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農(nóng)村公益事業(yè)合并實(shí)施，依法使用集體建設(shè)用地。

二、以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)的障礙和問題

自然資源部法規(guī)司魏司長(zhǎng)的新《土地管理法實(shí)施條例釋義》認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，使用集體建設(shè)用地，屬于土地所有者行使其所有權(quán)的行為，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓性質(zhì)不同。按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。這里存在幾個(gè)問題：

一是是否屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

如果屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，那么按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。而相關(guān)規(guī)定也將此情形歸為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào))規(guī)定，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地?！锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的建設(shè)用地，省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。

但由于《土地管理法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等均將這兩種情形分別闡述，個(gè)人傾向于認(rèn)為只是行文上的歸納和規(guī)范上的類推適用，但不應(yīng)作為同一情形，否則就難以解釋為何《土地管理法》沒有將第59條與第60條合并為同一條款。

二是如何辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

當(dāng)前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已經(jīng)劃定，國(guó)土空間規(guī)劃即將報(bào)批，《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》規(guī)定，各地在“三區(qū)三線”劃定后，應(yīng)全面開展詳細(xì)規(guī)劃的編制，詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和核發(fā)規(guī)劃的法定依據(jù)，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等類型?！锻恋毓芾矸ā芬惨?，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。即在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

雖然自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知要求，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。允許在不改變縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。同時(shí)各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請(qǐng)使用。對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)落地機(jī)動(dòng)指標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì)，項(xiàng)目批準(zhǔn)后更新數(shù)據(jù)庫(kù)。

但實(shí)務(wù)中中由于部里并未下達(dá)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，如何預(yù)留指標(biāo)、留白用地、調(diào)整布局，并無具體的細(xì)化落實(shí)政策，大部分鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地未納入村莊規(guī)劃，如何調(diào)整用地布局進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，尚無比較明確的政策。本輪村莊規(guī)劃或者說國(guó)土空間規(guī)劃與之前的土地利用總體規(guī)劃不同，沒有將相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目清單及對(duì)應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模納入規(guī)劃文本以滿足規(guī)劃的做法。

另外還存在此類只轉(zhuǎn)不征的情形如何監(jiān)管的問題。如果集體經(jīng)濟(jì)組織無需占有50%以上股份即可使用集體建設(shè)用地，則可能導(dǎo)致遍地開花，大大增加用地規(guī)模。

另一方面，使用集體建設(shè)用地，要向縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)，但如何批準(zhǔn)，需要什么申請(qǐng)材料，沒有規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織將股份轉(zhuǎn)讓或者解除聯(lián)營(yíng)合同后，將導(dǎo)致公司不再符合使用集體建設(shè)用地的情形，此時(shí)是由農(nóng)轉(zhuǎn)用審批部門還是建設(shè)用地審批部門監(jiān)管，如何處理，沒有明確的規(guī)定，也導(dǎo)致各地謹(jǐn)慎從事。

三是新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)問題。

主要是新增建設(shè)用地指標(biāo)?！?a target="_blank" >關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（點(diǎn)擊查看）提出：市縣要優(yōu)先安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設(shè)用地計(jì)劃，不足的由省（區(qū)、市）統(tǒng)籌解決。新增指標(biāo)本就是“緊俏貨”，現(xiàn)在又推出“增存掛鉤”，地方政府想上的項(xiàng)目都得想辦法爭(zhēng)取用地指標(biāo)，甚至違法占地，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地產(chǎn)值低、占地面積大，地方不愿意挪出指標(biāo)。

三、解決途徑和個(gè)人建議

一是如何辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批

可以參照2019年《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助推鄉(xiāng)村振興的通知》規(guī)定，在開展完成國(guó)土空間總體規(guī)劃編制審批的過渡時(shí)期，對(duì)土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模有剩余，因選址未確定，未落實(shí)建設(shè)用地布局的點(diǎn)狀供地建設(shè)項(xiàng)目，用地能在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃同類建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)平衡的前提下，視同符合規(guī)劃，但在建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批前要完善規(guī)劃局部調(diào)整手續(xù)，更新土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)剩余新增建設(shè)用地規(guī)模不足、不符合土地利用總體規(guī)劃的點(diǎn)狀供地建設(shè)項(xiàng)目，可依法按程序修改土地利用總體規(guī)劃。對(duì)選址在城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外的點(diǎn)狀供地建設(shè)項(xiàng)目，可依據(jù)經(jīng)市、縣自然資源主管部門審查通過并經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后的項(xiàng)目選址論證報(bào)告或控制性詳細(xì)規(guī)劃，由自然資源主管部門出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃編制時(shí)做好統(tǒng)籌銜接。

也可以參照《浙江省自然資源廳浙江省發(fā)展改革委浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》規(guī)定，在詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋區(qū)域選址的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展建設(shè)用地項(xiàng)目，在符合國(guó)土空間管制要求和規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模內(nèi)，可編制規(guī)劃落實(shí)方案，經(jīng)合理性論證后報(bào)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整。

同時(shí)建議做好頂層設(shè)計(jì)，在相關(guān)文件中明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的申請(qǐng)材料，使用集體建設(shè)用地的申請(qǐng)材料，不符合使用條件如何監(jiān)管和退出等情形。

二是如何解決不愿把指標(biāo)用于鄉(xiāng)村振興建設(shè)問題

可以參照2019年《廣東省自然資源廳關(guān)于鄉(xiāng)村振興用地政策的補(bǔ)充意見》，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)保障，指標(biāo)專用，各地用不完的指標(biāo)將由省收回并統(tǒng)籌安排，優(yōu)先給予鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目指標(biāo)保障。

三是如何辦理不動(dòng)產(chǎn)登記

《國(guó)家土地管理局土地登記規(guī)則》（1995-2008年）規(guī)定，

第三十五條企業(yè)將通過出讓或者國(guó)有入股等形式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，再以入股方式轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在入股合同簽訂之日起三十日內(nèi)，持以出讓或者國(guó)家入股等方式取得土地使用權(quán)的合法憑證、入股合同和原企業(yè)的《國(guó)有土地使用證》申請(qǐng)變更登記。

第三十六條集體土地所有者將集體土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件興辦三資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)企業(yè)的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在聯(lián)營(yíng)合同簽定后三十日內(nèi)，持縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)文件和入股合同申請(qǐng)變更登記。

《國(guó)土資源部土地登記辦法(2008—2017年)》第三十四條明確，集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)文件和相關(guān)合同，申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十五條農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)以土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件與其他單位或個(gè)人舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，或者農(nóng)民集體經(jīng)依法批準(zhǔn)以集體所有的土地的使用權(quán)作價(jià)入股，舉辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，集體土地所有權(quán)不變。第四十四條規(guī)定，依照本規(guī)定第二十五條規(guī)定的農(nóng)民集體土地，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確定給聯(lián)營(yíng)或股份企業(yè)。

《自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（宅基地及房屋、集體土地、海域使用權(quán)、地役權(quán)部分）》規(guī)定，依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以單獨(dú)申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)登記。申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的集體建設(shè)用地使用權(quán)人。對(duì)于通過入股聯(lián)營(yíng)方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地使用權(quán)登記到入股聯(lián)營(yíng)的公司名下，提交有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)用地的文件等權(quán)屬來源材料即可。

按照不動(dòng)產(chǎn)登記簿使用和填寫說明，【權(quán)利性質(zhì)】國(guó)有土地填寫劃撥、出讓、作價(jià)出資（入股）、國(guó)有土地租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、家庭承包、其他方式承包等；集體土地填寫家庭承包、其他方式承包、批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營(yíng)等。申請(qǐng)材料還應(yīng)當(dāng)增加入股合同或聯(lián)營(yíng)協(xié)議。

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