此文原刊登于《水利發(fā)展研究》2016年第8期第5至8頁。建議上傳至江西水利廳網(wǎng)站“特別推薦”欄目。
關(guān)于江西省深化農(nóng)田水利改革工作的調(diào)研與思考
摘 要：江西省深化農(nóng)田水利改革取得一定成績：高位推動改革，推進農(nóng)田水利建設(shè)跨越發(fā)展；統(tǒng)一工程規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)田水利資金；穩(wěn)步推進改革，提升工程管護水平。通過對江西省農(nóng)村水利改革的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在思想認識上、體制機制上、基層服務(wù)體系上等還存在一些不足，亟需系統(tǒng)調(diào)查，深入研究、統(tǒng)籌解決。建議下一步應(yīng)開展政策指導(dǎo)，總結(jié)和推廣各地改革經(jīng)驗，完善機制，分類推進各類農(nóng)田水利改革，加大支持力度，建立各級財政資金補助機制。
關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；改革；江西省
近年來，江西省農(nóng)田水利基本建設(shè)投資不斷加快，小型農(nóng)田水利改造升級得到長足發(fā)展。“十二五”時期，江西省農(nóng)村水利總投資達189.25億元，有效推動解決了農(nóng)田水利“最后一公里”問題。同時，我們也認識到，加強新時期農(nóng)田水利建設(shè)，還需要進一步深化改革和創(chuàng)新，創(chuàng)建符合農(nóng)村實際的農(nóng)田水利建設(shè)和管理體制。
1.農(nóng)田水利現(xiàn)狀與進展
1.1基本情況
新中國成立以來，江西省農(nóng)田灌溉工程建設(shè)取得顯著成就，已初步建成蓄、引、提、灌、排等綜合設(shè)施組成的農(nóng)田灌排工程體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全提供了基礎(chǔ)保障。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全省農(nóng)田有效灌溉面積達3040萬畝，0.2m3/s流量以上的渠道有6.92萬km，小型以上泵站近2萬座， 0.05-10萬m3的山塘共有19.96萬座，總庫容25.69億m3，山塘所涉及的農(nóng)田灌溉面積720.48萬畝。
1.2工程建設(shè)進展及成效
江西省有12座大型灌區(qū)列入國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃，自1998年以來中央下達我省大型灌區(qū)骨干工程投資計劃24.13億元，其中,中央投資14.43億元，地方配套投資9.7億元。江西省中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目投資來源主要為農(nóng)發(fā)中型灌區(qū)改造項目，2000年以來中央共下達農(nóng)發(fā)中型灌區(qū)投資計劃7.38億元，涉及44個重點中型灌區(qū)。江西省自2006年啟動了大型排澇泵站更新改造項目，先后有17處列入中部四省大型排澇泵站更新改造計劃，6處列入全國大型灌溉排水泵站更新改造計劃，總投資10.74億元，共改造156座，裝機17.99萬kw。2009年以來，江西省總計有219縣次被列為小農(nóng)水重點縣或項目縣，已基本實現(xiàn)重點縣全省覆蓋，八年來江西省小農(nóng)水重點縣和項目縣共下達投資近140億元，其中,爭取中央財政資金48億元，省級財政投入45億元，縣級財政投入21.5億元，群眾投勞折資等其他投資25.5億元。通過這幾年小農(nóng)水建設(shè)和改造，新增和恢復(fù)灌溉面積543萬畝，改善灌溉面積1040萬畝，新增節(jié)水能力20億m3，新增糧食生產(chǎn)能力226萬t，有力支持了我省糧食生產(chǎn)安全。同時，小農(nóng)水建設(shè)有效提高了農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，在歷年抗旱中，“小農(nóng)水”工程派上了“大用場”，凸顯巨大的減災(zāi)效益，為項目區(qū)減少農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失發(fā)揮了突出作用，真正實現(xiàn)了旱能灌、澇能排，農(nóng)民得實惠，政府得民心，部門樹形象，事業(yè)得發(fā)展。
2.深化農(nóng)田水利改革的措施及成效
2.1高位推動改革，推進農(nóng)田水利建設(shè)跨越發(fā)展
一是召開高規(guī)格農(nóng)田水利改革會議。為做好江西省農(nóng)田水利改革相關(guān)工作，同時傳達貫徹水利部今年1月在云南召開的全國農(nóng)田水利改革現(xiàn)場會特別是汪洋副總理重要講話精神，研究部署江西省農(nóng)田水利改革工作。3月，省政府召開全省農(nóng)田水利改革座談會，總結(jié)了江西省農(nóng)田水利改革有關(guān)工作和成效，并就下一步如何做好江西省農(nóng)田水利改革工作提出了相關(guān)建議。
二是出臺了省級工作方案。為做好改革工作，省水利廳成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了責(zé)任單位和責(zé)任人，制定了工作方案，整個改革工作穩(wěn)步推進。省水利廳在經(jīng)過調(diào)研、討論、修改等一系列工作的基礎(chǔ)上，于2015年6月以省水利廳名義印發(fā)了《江西省全面深化農(nóng)田水利建設(shè)及運行管護機制改革工作方案》(贛水農(nóng)水字〔2015〕38號)，對整個農(nóng)田水利建設(shè)及運行管護機制改革工作進行了總體部署。
三是開展了督促和廣泛調(diào)研工作。省水利廳成立專題調(diào)研組，調(diào)研督促興國縣、寧都縣、新干縣、高安市等4個試點縣工作，選取了多個具有典型性和代表性的農(nóng)田水利設(shè)施、水務(wù)站和農(nóng)民用水合作組織開展了實地調(diào)研。通過調(diào)研，了解各縣試點工作推進情況、發(fā)掘好的做法，指出一些問題，并充分搜集基層的意見建議。省水利廳組織有關(guān)單位負責(zé)人赴外省學(xué)習(xí)考察。赴江蘇省江陰市、安徽省定遠縣考察學(xué)習(xí)農(nóng)田水利建設(shè)及運行管護機制的改革經(jīng)驗，認真學(xué)習(xí)兩省在改革工作的經(jīng)驗做法。
四是加大資金支持。為大力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力建設(shè)， 2013-2014年，省財政分兩批給予每個水務(wù)站2萬元獎勵。2015年，出臺《江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力建設(shè)標準》，要求2017年底前全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力達標建設(shè)。2016年從中央財政維修養(yǎng)護資金中列支600萬元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力達標建設(shè)，2016年計劃從省級財政中再拿出4000萬元對我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力達標建設(shè)進行扶持。小型水利工程管理體制改革試點期間，明確各地應(yīng)當對深化小型水利工程管理體制改革工作經(jīng)費給予支持。
2.2統(tǒng)一工程規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)田水利資金
一是發(fā)揮農(nóng)田灌溉規(guī)劃的整合作用。江西省高度重視農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)， 2008年省發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土、扶貧、農(nóng)發(fā)等7部門完成了全省124個縣級單位的農(nóng)田灌溉工程規(guī)劃編制，并全部通過本級或上一級人民政府的批準，形成全省農(nóng)田灌溉工程總規(guī)劃報告。根據(jù)農(nóng)田水利建設(shè)工程規(guī)劃，整合各部門、各渠道資金，用10年左右的時間，全面完成13座大型灌區(qū)、294座中型灌區(qū)和1.8萬座小型灌區(qū)的建設(shè)任務(wù)，至2020年恢復(fù)灌溉面積1155萬畝，改善灌溉面積1425萬畝，使全省有效灌溉面積達到3590萬畝，著力構(gòu)建我省農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)高效體系。我省以農(nóng)田灌溉規(guī)劃為平臺，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各方面的資金，包括國土、農(nóng)發(fā)、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門資金，集中投入，分口實施，整片推進，完成農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃任務(wù)。
二是發(fā)揮高標準農(nóng)田規(guī)劃統(tǒng)籌作用。按照“因地制宜、合理布局，突出重點、注重實效”的原則，省發(fā)改委牽頭，會同財政、農(nóng)業(yè)、水利、國土、農(nóng)開辦等單位，編制了全省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃修編（2014-2020年）。高標準農(nóng)田建設(shè)整合涉農(nóng)資金，不是簡單的捆綁，而是根據(jù)國家有關(guān)部門要求和資金使用方向，適度集中，優(yōu)勢互補，按照“定好一張單、各炒一盤菜、共辦一桌席”的思路，堅持“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報、各司其職、各計其功”的原則，實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一驗收”。在項目建設(shè)和資金管理上，各部門按照國家部委要求，確定各自的建設(shè)內(nèi)容，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)部委項目管理有關(guān)規(guī)定，嚴格按照部委要求進行檢查驗收；在實際操作中，各地因地制宜，在同一個項目區(qū)，不同部門、不同項目可以選擇分片式、交叉式、重疊式、全統(tǒng)式等模式進行整合，具體方式由縣一級根據(jù)實際情況自行確定。不論方式如何，都必須以全省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，按照《江西省高標準農(nóng)田建設(shè)標準（暫行）》組織建設(shè)，按照同一張設(shè)計圖紙同步施工，接受同級高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一監(jiān)管。項目竣工后，由領(lǐng)導(dǎo)小組組織相關(guān)部門共同參與、統(tǒng)一驗收。
三是發(fā)揮高效節(jié)水引領(lǐng)作用。進一步強化南方節(jié)水減排基礎(chǔ)、保障水資源可持續(xù)利用，在水利部的統(tǒng)一部暑下，江西省組織編制了《江西省南方節(jié)水減排實施方案》，圍繞推廣先進灌溉制度、水肥高效利用技術(shù)所需的配套工程，重點發(fā)展噴微灌、管道輸水等高效節(jié)水灌溉工程的灌溉水源和配套工程，適度考慮改善排水水質(zhì)的水污染防治配套工程，合理確定建設(shè)項目，該實施方案作為南方節(jié)水減排的指導(dǎo)綱領(lǐng)與行動策劃，為高效節(jié)水建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)作用。
四是統(tǒng)籌規(guī)劃整治山塘，保障灌溉水源。點多面廣、星羅棋布的山塘工程是江西省農(nóng)田灌溉系統(tǒng)的重要組成部分，是農(nóng)村廣大群眾利益息息相關(guān)的重點民生工程。如何規(guī)劃好、整治好、管護好山塘工程，是擺在全省各級農(nóng)水部門面前必須思考和解決的難題。為此，江西省編制完成了《江西省山塘整治規(guī)劃》，各縣也分別編制了縣級規(guī)劃，并經(jīng)縣級政府批復(fù)。與此同時，省財政、水利部門聯(lián)合制定并印發(fā)了《江西省山塘整治項目建設(shè)和資金管理辦法》，從項目前期、建設(shè)管理、工程驗收、資金管理、項目監(jiān)督等方面對山塘整治項目進行了規(guī)范，建立“民辦公助、以獎代補、先建后補”的機制，較好地整合了各部門及受益戶的資金，深受基層群眾的歡迎。
2.3穩(wěn)步推進改革，提升工程管護水平
按照《江西省水利工程條例》要求，繼續(xù)深化大中型灌區(qū)國有管理單位管理體制改革，進一步落實人員編制、維修和養(yǎng)護經(jīng)費，繼續(xù)深化單位內(nèi)部改革，提高工程管理水平。按照“組建規(guī)范、產(chǎn)權(quán)明晰、水價合理、管理自主”的原則，加強小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，持續(xù)深入推進農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范建設(shè)工作，通過努力，基本將江西省農(nóng)村集體所有的小型水利工程，全部按灌溉水系或行政區(qū)域組建規(guī)范的農(nóng)民用水戶協(xié)會，并交由協(xié)會管護。同時各級政府結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)防辦建設(shè)，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務(wù)體系建設(shè)，逐步完善農(nóng)田灌溉工程長效管護機制，保障農(nóng)田灌溉工程良性運行和灌溉事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。加快農(nóng)民用水戶協(xié)會組建，深化工程建后管護制度改革。小農(nóng)水重點縣要實現(xiàn)“建得起、用得好、有效益、管長遠”的目標，必須落實工程設(shè)施的管護責(zé)任，形成良性循環(huán)機制，使之持久發(fā)揮效益。江西省在重點縣項目立項之初，就明確要求所有項目區(qū)必須建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，并作為年度績效考評的一項重要內(nèi)容。江西省以農(nóng)民用水戶協(xié)會管護為主、基層水利服務(wù)組織指導(dǎo)為輔的農(nóng)田水利工程建后管護制度已初步形成。
一是農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作穩(wěn)步推進。高安、新干、寧都、興國4個國家試點縣的試點工作正在有條不紊的進行，各縣根據(jù)實際情況，分別選取了6項改革試點內(nèi)容，試點內(nèi)容主要包括改革項目實施方式、明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新運行管護模式等方面。為抓好產(chǎn)權(quán)改革工作，省水利廳出臺了省級工作方案，目前四個試點縣已經(jīng)全部完成產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交，出臺了一系列規(guī)章制度，取得初步成效。新干縣按照“政府引導(dǎo)，社會參與”的原則，建立了“目標責(zé)任管理、用水戶協(xié)會管理、村民自治管理、合同經(jīng)營管理”等四種小型水利工程管理模式；興國縣把山塘整治、“七小”水利工程、水毀工程納入“以獎代補、先建后補”的建設(shè)管理模式；寧都縣在農(nóng)田水利設(shè)施管護方面探索出了以村委會、企業(yè)和農(nóng)民用水協(xié)會為依托的3種管護模式。為探索江西省農(nóng)田水利工程管護新機制，2015年省水利廳啟動了小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護財政獎補試點工作。通過采取4個四分之一的方式籌措維養(yǎng)資金，即省級、縣級、鄉(xiāng)級、受益戶各負擔四分之一的維養(yǎng)資金，維修養(yǎng)護工作通過以獎代補、先建后補的方式執(zhí)行。2015年省財政拿出1000萬用于試點，明確了34個縣、109個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200萬畝農(nóng)田面積的試點任務(wù)。2016年江西省將繼續(xù)開展試點工作，并加大試點范圍和力度。
二是農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點取得初步成效。高安、寧都兩地2014年的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點已經(jīng)完成初步驗收工作，基本達到了改革的預(yù)期目標。試點區(qū)實施了用水計量設(shè)施及渠道改造，初步完成了水權(quán)分配，組建了農(nóng)民用水合作組織，測算并落實了水價成本，制定了分類水價和超定額累進加價政策，建立了農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制。通過定額管理、計量收費、節(jié)獎超罰等方式，培養(yǎng)農(nóng)民“水是商品”的意識，提高了農(nóng)業(yè)用水效率和效益，促進節(jié)約用水，農(nóng)民主動繳納水費，水費征收率顯著提高。寧都縣項目試點區(qū)末級渠系水利用系數(shù)由原來的0.6提高到0.8，水費收取率由原來的20%提高到90%；通過試點區(qū)實施精準補貼和節(jié)水獎勵，種糧農(nóng)戶上繳水費較原先均有所降低，保障了種糧戶積極性；通過建立工程維修養(yǎng)護基金，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水費收入用于農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護。結(jié)合財政適當獎補和農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)，灌區(qū)水利工程維修管護經(jīng)費得以保障。
三是進一步加強基層水利服務(wù)體系建設(shè)。大力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力建設(shè)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站全部組建到位，新建恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站1474個，覆蓋所有農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層水利管理有機構(gòu)、有編制，且全部是全額撥款事業(yè)編。2015年根據(jù)水利部要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站能力建設(shè)和農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展作為農(nóng)村水利改革的一項主要工作。著力扶持農(nóng)民用水合作組織多元化發(fā)展，發(fā)揮其在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理中的作用，允許財政項目和資金直接由農(nóng)民用水合作組織開展工程建設(shè)和運行管護。如江西省山塘整治項目就是采取民辦公助、以獎代補的建設(shè)模式，支持有積極性的農(nóng)民用水合作組織承擔項目申報、實施和管護主體的責(zé)任，取得良好的效果。2016年，省水利廳聯(lián)合發(fā)改委、民政廳、農(nóng)業(yè)廳、工商局印發(fā)《進一步推進農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展提供政策支持。據(jù)最新統(tǒng)計，全省共成立農(nóng)民用水合作組織7463家，參與農(nóng)戶達到484.7萬戶，管理灌溉面積1809.93萬畝，約占全省有效灌溉面積的60%。2014年江西省有46個農(nóng)民用水協(xié)會被評為全國示范組織，占全國總數(shù)的18%。涌現(xiàn)出萬載鯉陂、高安梨塘、德安大溪畈、瑞昌流壁堰等一批先進典型農(nóng)民用水合作組織。
3.思考與建議
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然江西省深化農(nóng)田水利改革取得一定成績，但在思想認識上、體制機制上、基層服務(wù)體系上等還存在一些不足，亟需系統(tǒng)調(diào)查，深入研究、統(tǒng)籌解決。
1.開展政策指導(dǎo)，總結(jié)和推廣各地改革經(jīng)驗。
由于農(nóng)田水利改革點多面廣，改革政策性強，工作量大，不少地方對農(nóng)田水利改革的重要性和緊迫性認識不足，對推動改革存在畏難思想，工作缺乏思路，辦法不多，措施不夠。建議從中央層面對有關(guān)農(nóng)田水利改革工作進行整合。農(nóng)田水利改革是一個系統(tǒng)性的改革，涉及到方方面面的內(nèi)容。就目前來看，從水利部層面有多個部門在推動相應(yīng)改革，牽涉到不同的司局，到省級層面又參照執(zhí)行，但是大多數(shù)改革到基層落地的時候又歸并到一起，所以建議能從中央層面統(tǒng)一出臺改革文件、統(tǒng)一改革步驟和要求，以便各級水利部門執(zhí)行。同時加強省際間的溝通交流，共同探究探討，推動改革總體前進。
2.完善機制機制，分類推進各類農(nóng)田水利改革。
近年來，江西省雖然在農(nóng)田水利建設(shè)管理上出臺了一些法規(guī)及政策性文件，如出臺了《江西省農(nóng)田水利條例》、《江西省山塘整治項目建設(shè)和資金管理辦法》等，一定程度上促進了農(nóng)田水利建設(shè)管理，但在農(nóng)田水利改革的體制機制還是不夠完善，如在引進社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)管理方面缺乏成熟的政策和辦法，在農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護資金使用管理方面也沒有專門的制度，在引導(dǎo)和扶持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展方面還沒有創(chuàng)新的舉措。鑒于目前水利改革任務(wù)繁多，對口的部門不一致，有關(guān)改革工作在改革對象、改革內(nèi)容、改革時間以及牽頭部門等方面有區(qū)別，下一步應(yīng)各級水利部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，分類推進，各司其職，相關(guān)業(yè)務(wù)部門既要縱向?qū)?，也要橫向銜接，共同推進小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點等改革工作。
3. 加大支持力度，建立各級財政資金補助機制。
農(nóng)田水利改革的目的是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，讓水利更好的服務(wù)農(nóng)業(yè)。但由于宣傳不到位、政策措施不落地等多方面原因，部分農(nóng)民對改革的目的和意義了解不夠，對公布的改革政策和措施不理解，導(dǎo)致當?shù)剞r(nóng)民參與農(nóng)田水利改革的積極性不高，從而影響改革的進程和效果。農(nóng)田水利的各項改革，各級財政資金支持是關(guān)鍵，農(nóng)田水利工程尤其是小型農(nóng)田水利工程三分建七分管，農(nóng)田水利工程管護至為重要的，建議各級財政進一步加大對農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護補助力度，提高補助標準，建立長效資金補助及管護機制，真正做到有錢辦事，有足夠的錢辦必辦的事，鞏固和發(fā)展農(nóng)田水利改革成果。
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