根據(jù)大會的命題，我今天的發(fā)言題目是《農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的問題與思路》，主要從整個農(nóng)業(yè)的供給側(cè)角度談談下一步發(fā)展的方向。主要匯報兩個問題：第一是目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)，包括棉花在內(nèi)究竟存在哪些問題；第二是下一步應該怎么改革。
從農(nóng)業(yè)供給側(cè)的角度看，我們做出判斷的基礎，是需要了解整個農(nóng)業(yè)目前正處于一個怎樣的發(fā)展階段。隨著宏觀經(jīng)濟局勢的變化，農(nóng)業(yè)也進入了一個新狀態(tài)，有以下三個顯著特征：
其一，根基轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基在轉(zhuǎn)變。所謂根基轉(zhuǎn)變，主要是整個農(nóng)業(yè)的根基，包括一些經(jīng)營主體、要素、資源環(huán)境、農(nóng)村的發(fā)展。因此，在今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，我們面臨的最大考驗是誰來種地。面臨著農(nóng)民的老齡化，農(nóng)業(yè)的減業(yè)化，農(nóng)民已經(jīng)不以農(nóng)為主，也不以農(nóng)為生，當然也不以農(nóng)為業(yè)的情況下，地怎么種？究竟誰來建設我們的農(nóng)村，這是一個重大的考驗。
其二，動力轉(zhuǎn)換。農(nóng)業(yè)增長的動力在轉(zhuǎn)換。也就是我們正處在一個農(nóng)業(yè)增長新舊動力轉(zhuǎn)換的階段，從過去到現(xiàn)在，整個農(nóng)業(yè)的增長叫拼資源、拼投入、拼要素、拼環(huán)境，這樣一種透支資源環(huán)境的發(fā)展方式已經(jīng)走不下去了。究竟什么才是農(nóng)業(yè)增長健康的、可持續(xù)的動力機制？這也是我們下一步要改革回答的問題。其三，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。新世紀以來，我們實施了一系列的強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，而且發(fā)揮了重大作用，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展的好形勢來之不易。但是，現(xiàn)在部分政策效應呈邊際遞減的狀況，有的甚至是逆向調(diào)控，發(fā)揮著相反的作用。怎么來優(yōu)化、調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級這些政策，使我們的農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收形成新的政策紅利，也是現(xiàn)在要回答的問題。在這樣的大背景下來看農(nóng)業(yè)供給側(cè)的問題，我們覺得農(nóng)業(yè)供給側(cè)有四個大的方面要關注：
首先，最主要的問題，是我們的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性矛盾越來越突出，主要包括兩個方面：其一，有效供給不足和結(jié)構性過剩并存。主要反映在供給和需求不匹配，比如說，國內(nèi)的大豆缺口是8000多萬噸，需要大量進口，但是棉花有大量的庫存；現(xiàn)在玉米的庫存是兩億噸，超過了一年的產(chǎn)量，稻谷政策性庫存超過一億噸。一方面有大量的缺口，另一方面有大量的過剩，這樣一種資源的錯配，是現(xiàn)在供給側(cè)最突出的矛盾。
其二，現(xiàn)有供給的結(jié)構不適應國內(nèi)消費需求對品種品質(zhì)和質(zhì)量安全的要求。比如媒體上前幾年大量被炒作的出國旅行團到處搶購國外的嬰兒奶粉；比如棉花，前幾年在臨儲政策的刺激下，大家對品質(zhì)的關注度不足，更關注產(chǎn)量，我們需要品質(zhì)更高的棉花但沒有；再比如小麥，現(xiàn)在小麥總體上供需平衡，但是我們需要的強筋麥、弱筋麥則沒有。
其次，農(nóng)業(yè)的競爭力基礎日益弱化。競爭力是一個相對概念，是通過比較優(yōu)勢來表達的，在不同的內(nèi)部條件和外部環(huán)境下比較優(yōu)勢是變動的?，F(xiàn)在全世界價格低迷的情況下，凸顯了我們的產(chǎn)品價格很高。對中國農(nóng)業(yè)來講，現(xiàn)在整個競爭力基礎在弱化，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的成本處在一個上升通道，尤其是人工成本的上升、土地租金的上升，使我們的農(nóng)產(chǎn)品在全球喪失了競爭力的基礎。最重要的力證就是，最近幾年國內(nèi)玉米在臨儲政策支撐下大量地生產(chǎn)，但是由于價格很高，國內(nèi)消費需求就轉(zhuǎn)向了進口替代產(chǎn)品，包括高粱、大麥、玉米。2015年我們進口國外的產(chǎn)品4000萬噸，使我們本應該進入市場流通的4000萬噸玉米進入了國庫。在總成本和人口成本的關系上，我們注意到最近十年由于人工成本的上漲，經(jīng)濟學里面有一個著名的劉易斯拐點，我們現(xiàn)在就處在這個時期。就棉花的人工成本來說，我國棉花的人工成本在總成本里面達到62%，美國只有4%，其他產(chǎn)棉國成本會更低，這樣就顯示了我們的競爭力存在比較大的問題，這是我們下一步供給側(cè)改革的主攻方向。
再次，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力越來越大。最近十幾年來確實存在一個比較好的勢頭，我
們現(xiàn)在的糧食安全形勢是歷史以來最好的時期，一方面覺得糧食過剩了，但是另一方面給了我們最堅定的支撐。但應該看到整個糧食的連續(xù)豐收，十二連增帶來了比較大的環(huán)境代價——我們過度地開墾了林地、草原、濕地，包括東北地區(qū)等等不該開墾的地區(qū)都開墾出來種糧食了。
大家注意到，糧食增產(chǎn)里面貢獻最大的是東北地區(qū)，品種里面貢獻最大的是玉米，這幾年通過玉米種植面積的擴大和增產(chǎn)支撐了十二連增，但是帶來的后患是對資源的破壞。有些地方缺水卻偏偏種高耗水的作物，導致了華北地區(qū)、東北地區(qū)地下水超采嚴重，還有對化肥農(nóng)藥的使用超出合理水平。
這里最大的挑戰(zhàn)就是，我們這一代人保障糧食安全的生產(chǎn)能力的遞減，我們怎樣把糧食耕地傳給下一代人，怎樣促進農(nóng)業(yè)資源的有序利用、可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的最大挑戰(zhàn)。
最后，農(nóng)民收入保持持續(xù)增長的挑戰(zhàn)性越來越大?，F(xiàn)在農(nóng)民收入的構成包括四個方面：一是家庭經(jīng)營務農(nóng)收入；二是出去打工；三是轉(zhuǎn)移性支付，包括政府補貼、社保；四是財產(chǎn)性的，比如土地出租、房屋出租。
從農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入來看，全球包括中國在內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格處在一個低迷狀態(tài)，國內(nèi)幾個主要品種都在去庫存。從市場角度來看，價格回升的難度非常大。但從政策角度來看，提價遇到了價格天花板，我們已經(jīng)沒法通過提價來刺激農(nóng)民增收并保持務工積極性了。在打工收入上我們也面臨天花板，整個宏觀經(jīng)濟形勢開始放緩，特別是在產(chǎn)業(yè)升級的背景下農(nóng)民的就業(yè)相對比較難，所以要大幅度在務工上增收難度也比較大。再就是轉(zhuǎn)移支付，包括政府給農(nóng)民的各種補貼，包括種棉種糧的綜合補貼等。此外還有財產(chǎn)性的收入，這和土地經(jīng)營制度有關，如果不釋放紅利，繼續(xù)增收很難。但在建設全面小康社會的過程中，對農(nóng)民增收要求是沒有減弱的。從現(xiàn)在起到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入要比2010年翻一番，就意味著我們對今后的農(nóng)民增收有一個剛性的約束。在這個背景下，剛性約束的條件能不能實現(xiàn)，也是我們最大的考驗。
供給側(cè)改革從以上四個維度的問題角度觀察，究竟該怎么辦?今年中央1號文件有一個明確的方向，這也決定包括棉花在內(nèi)各種商品的政策起點，實際上就是要求整個改革核心要圍繞人的需求進行生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品在供給數(shù)量上更充足、品種和質(zhì)量上更加契合消費需求，形成結(jié)構更加合理、保障更加安全的供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和工業(yè)領域、制造業(yè)領域不一樣，我們對它的需求，更可能從供需的匹配度上發(fā)力。另外，必須樹立大農(nóng)業(yè)、大糧食的觀念，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構、生產(chǎn)結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構和生產(chǎn)力布局，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這也給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的機會。必須適應消費結(jié)構升級的需要，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為消費者提供品種多樣、質(zhì)量優(yōu)良的產(chǎn)品供給。從改革重點來看，中央所布局的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革跟整個供給側(cè)改革有重點上的不同，農(nóng)業(yè)改革重點包括“去庫存、降成本、補短板”，而少了“去產(chǎn)能、去杠桿”。我們沒有提去產(chǎn)能，是因為整個農(nóng)業(yè)的要素本為農(nóng)業(yè)所用，玉米多了是減少玉米不是說整個土地非糧化，所以我們沒有提去產(chǎn)能。我們提的是去庫存，加快消化過大的農(nóng)產(chǎn)品庫存量；降成本，通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、減少化肥農(nóng)藥等的不合理使用、開展社會化服務等，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在價格提不上去、補貼沒法增加的背景下，節(jié)約成本就是增效；第三叫補短板，農(nóng)業(yè)的短板太多了，我們剛才講的農(nóng)業(yè)供給側(cè)的四大問題就是四大短板，所以要加強農(nóng)業(yè)基礎設施等農(nóng)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的建設；另外要增加市場緊缺產(chǎn)品的生產(chǎn)。
具體來講，矛盾很多，問題很多，下一步供給側(cè)改革主要包括兩個方面：一是推動政策改革，一是制度創(chuàng)新。我今天重點講政策改革。
從現(xiàn)實開始，后幾年政策調(diào)整是重塑農(nóng)業(yè)基礎的重要政策，農(nóng)業(yè)改革為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關鍵。因為目前的體系帶來的問題非常多，比如說這么多年以來，尤其是從2004年以來都是制定最低收購價，到2008年的臨儲政策，都是通過價格刺激，帶來的問題是價格天花板.如果沒有價格政策，國內(nèi)外的價格是均衡的，國外的產(chǎn)品很難逼進來。另外是產(chǎn)品比價關系的均衡，東北地區(qū)農(nóng)民為什么不愿意種大豆，因為比較利益有問題，根源是種玉米劃算但種大豆不劃算，這是臨儲政策導致的。這樣就導致農(nóng)民重量不重質(zhì)，鼓勵打井抗旱、不惜超采地下水、超量使用化肥等等問題。
現(xiàn)在很多的問題，實際上凸顯出政策到了該調(diào)的時候，因此，在政策改革的方向上應該是促進農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡，重塑競爭力的基礎。
從改革的邏輯來看，在改革過程中我們遇到了一些阻力，比如現(xiàn)在要調(diào)整價格政策，反對的聲音比較強，大家都擔心調(diào)整價格支持政策是不是會影響到農(nóng)民的利益。實際上對農(nóng)業(yè)的支持、對農(nóng)民利益的保護是多種政策工具的組合，而不是說就反映在一種價格支持上。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗，價格支撐政策只是一種選項，實際上還包括各種補貼政策和綜合措施。現(xiàn)在供給側(cè)改革有兩個天花板。一個是破除價格天花板，供給側(cè)就必須改革價格行政機制。因此，中央在最近幾年確定了改革價格行政機制，實行市場定價。就是將現(xiàn)在的臨儲政策，或者是最低收購價政策退出來，改為市場定價。另一個是黃箱天花板。新疆棉花改革試點的經(jīng)驗給我們提供了很好的樣本，我們進行了一個初步的評估，得到了一些令人鼓舞的信息。也就是像棉花這樣一種涉及的利益非常復雜、需要突破的難點非常多的產(chǎn)業(yè)，改革取得了初步的成功。所以說，棉花目標價格補貼在新疆的試點成功，堅定了我們推動整個價格改革的信心，尤其是新疆試點探索積累了一些行之有效的做法和經(jīng)驗，是值得我們在整個農(nóng)產(chǎn)品價格行政機制中改革借鑒的。
我們覺得新疆棉花經(jīng)過兩年的改革，最成功的在于棉花由市場定價的機制初步建立，這可以做一個肯定的評估。保護了農(nóng)民的基本收益，穩(wěn)定了新疆的棉花生產(chǎn)，至于說棉花面積的下降，那就是產(chǎn)能的問題，我們的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能能夠保住，不健康的或者超過資源承受能力的產(chǎn)能必須通過價格信號市場手段退出，我們覺得退出調(diào)整都是健康的，推動棉花生產(chǎn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構。另外，促進財政補貼效能的提高，過去補貼花費了很多，但是逆反調(diào)控產(chǎn)生了相反的作用，使國產(chǎn)棉進入倉庫，國外棉花進入市場?，F(xiàn)在的政策使效能提高，也提高了整個社會的福利。我們覺得，新疆的這些經(jīng)驗應該在整個農(nóng)產(chǎn)品價格改革中好好的總結(jié)借鑒。我們初步總結(jié)的經(jīng)驗大概有三個：
第一，注重頂層設計，強化組織領導。我們認為新疆的改革比較成功，新疆的經(jīng)驗更成功的是新疆非常重視棉花目標價格改革，政策實施過程中的每一個問題能夠關注到，得到及時的糾正，有應對的方案，這是其他品種目前沒有做到的。
第二，新疆注重根據(jù)機制進行創(chuàng)新，制定了完善的配套措施，保證了整個目標價格取得成功的關鍵支撐。特別是關于加工企業(yè)資格的認定制度，專業(yè)倉庫+在庫公檢的制度等等。整個政策是一個工具包，是一個政策體系，而不是說退出補貼這么直截了當，這是新疆給我們的重要啟示。
第三，構建了改革信息平臺。這也是在糧食方面需要總結(jié)的。到現(xiàn)在為止，沒有一個部門對東北的農(nóng)村和南方水田的農(nóng)民這些基本農(nóng)戶的信息有了解，如果缺乏最基本的數(shù)據(jù)，改革怎么推進?效果是不得而知的。應該說這是新疆的一個亮點，在怎么克服補貼的道德風險上，新疆想了很多辦法，并且是行之有效的。所以說新疆試點的做法，堅定了我們推動整個農(nóng)產(chǎn)品價格行政機制改革的信心。下一步改革，對政策的調(diào)整有一個縱向原則，就是定向施策、價補分離、創(chuàng)新調(diào)控、綜合配套?！叭灰惑w”，就是“退出價格支持”+“收益補貼”+“創(chuàng)新市場”。一旦政策退出，整個市場的平衡關系會打破，因此我們需要新的調(diào)控體系，達到重塑農(nóng)業(yè)競爭力基礎的目標。抓住了農(nóng)業(yè)改革的關鍵，今后的兩到三年一定會見到成效，新疆的目標價格改革實驗已經(jīng)給我們提供了借鑒。
（作者為國務院發(fā)展研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國棉麻產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究2016年第4期
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