論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革
我國現(xiàn)行檢察院體制的改革，是一個值得重視問題。目前有一種意見是確認檢察權(quán)屬行政權(quán)的性質(zhì)，將檢察院體制從司法體制中取消。 對檢察權(quán)的性質(zhì)以及與其相關(guān)的檢察官的定位，是檢察制度研究的一個重要課題。作者曾著文專論檢察官定位，在此基礎(chǔ)上，本文擬進一步探討檢察權(quán)的定性與檢察機關(guān)的改革問題。
一、“司法權(quán)說”和“行政權(quán)說”
警察權(quán)是行政權(quán)，審判權(quán)是司法權(quán)，兩點均成定說。但就似乎介乎二者之間的一種公權(quán)力——檢察權(quán)的性質(zhì)，在學說上則有不同主張。
一種觀點認為檢察權(quán)系行政權(quán)，檢察官系行政官，主要有兩方面的理由，第一方面，也是最主要的根據(jù)，是檢察機關(guān)的組織體制和行動原則具有行政特性。檢察機關(guān)組織與活動的一項基本原則，是“檢察一體制”， 指檢察機關(guān)上下形成一個整體。具體體現(xiàn)于四項制度：一是“階層式建構(gòu)”和上級的“指令權(quán)”。各國檢察機關(guān)普遍實行仿效行政機關(guān)的“階層式建構(gòu)”，上級機關(guān)對下級機關(guān)，上級檢察官對下級檢察官有指揮監(jiān)督的“指令權(quán)”，而下級則有服從義務(wù)。這種縱向位階制和上下領(lǐng)導關(guān)系，是典型的行政性關(guān)系。也是檢察權(quán)行政性最突出的體現(xiàn)。二是職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移制。上級有權(quán)親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項，同時上級檢察官有權(quán)將下屬檢察官承辦的案件和事項轉(zhuǎn)交其他下屬檢察官承辦。除非受到法律的特別限制。三是官員代換制。參與訴訟、出席法庭的檢察官即使中途替換，對案件在訴訟法上的效果并無影響；四是首長代理制。各級檢察機關(guān)所屬檢察官在對外行使職權(quán)時，系檢察首長的代理人（此項制度只在德國、俄國等國實行，見德國法院組織法第144條的規(guī)定）。這幾項制度，與法官制度迥異（法官“除了法律沒有上司”；不實行職務(wù)收取、職務(wù)轉(zhuǎn)移制；參審法官不能更換，否則前段審判無效），體現(xiàn)出“檢察一體制”具有明顯的上命下從的行政屬性。
“行政權(quán)與行政官說”的第二方面的理由，來自國家法（憲法）上的權(quán)力劃分。立法、行政、司法的三權(quán)分立與制衡，是西方政制的基本結(jié)構(gòu)。在這一構(gòu)造中，檢察權(quán)不屬立法，也不屬于具有依法裁判功能并受憲法獨立性保障的司法，檢察官是政府在訴訟中的“代言人”，是代表第二權(quán)（行政）對第三權(quán)實施監(jiān)督制衡的機關(guān)。德國學者布赫（Bycher）認為，在國會民主之下，政府對除立法、司法外的一切國家權(quán)力活動負責，而檢察機關(guān)的追訴活動，乃行政事項，也是行政對國會負責的項目。 這種類別劃分，才能實現(xiàn)司法結(jié)構(gòu)的合理性以及與國家基本結(jié)構(gòu)的“同構(gòu)性”。
“行政權(quán)說”雖然有以上根據(jù)，但將檢察權(quán)等同于一般行政權(quán)，抹煞了檢察官在一定程度上的獨立判斷權(quán)和處置權(quán)，抹煞了檢察官受法定原則的嚴格限制，應當將依法辦事置于上命下從的組織關(guān)系之上這一要求，其最突出的弊端是使檢察權(quán)服從于行政權(quán)，檢察官服從于政府首長，從而嚴重損害法治原則貫徹。同時，由憲法政制結(jié)構(gòu)上論證檢察權(quán)屬于行政權(quán)，也抹煞了檢察權(quán)可能在司法權(quán)內(nèi)定位以及在三權(quán)之外定位的可能。因此此說難成通說。而德國納粹時期的“檢察鷹犬說”，才對此完全贊成。
就檢察權(quán)性質(zhì)的另一種學說是“司法權(quán)說”。這一學說確認“檢察官不是法官，檢察機關(guān)也不是法院”，但在學說上另辟蹊徑，從檢察官與法官“同質(zhì)但不同職”的“等同性”出發(fā)，將憲法上的司法機關(guān)解釋為包括檢察官與法官二者，并且同受憲法人身及事務(wù)獨立性的保障。德國學者戈爾克稱：檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能。
“司法權(quán)說”的基本論據(jù)，是檢察權(quán)與審判權(quán)的“接近度”以及檢察官與法官的“近似性”。對這種特性，幾乎形成“共識”。著名的研究檢察制度的專家，德國教授洛克信稱，檢察官具有法律守護人的地位，對檢察官及對法官而言，事實的查明與法律的判斷，應依同一目標行事，因而，此乃二者相提并論的有力論證。 尤其明顯的例證，是檢察官終結(jié)偵查后所作的處分。檢察官在偵查終結(jié)后應依據(jù)偵查結(jié)果，審查是否有足夠的犯罪嫌疑提起公訴，此時所作的決定，于法官隨后的裁判決定極為相近。甚至有學者指出，檢察官擔當刑事訴追，比非訴訟法官更接近司法權(quán)。還有的學者針對檢察對審判的影響指出，檢察官與法官的密切契合，猶如相互牽動的鐘表齒輪一般，因而，所謂獨立的司法僅在檢察官作為司法官并有相應保障的前提下，才有可能。
“司法權(quán)說”最重要的理由，是防范行政不當干預刑事司法。由于現(xiàn)代檢察官制是資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，因此防止有“革命之子”美譽的檢察官制成為行政的工具，是創(chuàng)制該制度以來的基本要求。如果檢察權(quán)系行政權(quán)，檢察官系行政官，執(zhí)行任務(wù)時就必須受行政指令原則的制約，服從上級指揮，直至服從最高行政官員的命令，刑事追訴就可能不取決于法律的要求，而難以避免地成為當權(quán)者達到某種目的的工具，如學者所稱，成為“君主耳目”、“鷹犬狗腿”。
然而，純司法權(quán)說也有不便解釋之處。一是雖然可以通過法制原則排除或在相當程度上排除行政權(quán)的外部干預（現(xiàn)代各國管理檢察官的司法或法務(wù)部長通常就檢察事務(wù)的干涉十分謹慎），即外部指令權(quán)的失效與部分失效，但內(nèi)部指令權(quán)，即檢察機關(guān)內(nèi)部的上命下從仍然是各國檢察機關(guān)組織結(jié)構(gòu)的基本原則之一，其行政性難以抹煞。如法國學者卡斯東·斯特法尼等稱：“檢察院在組織方面的基本特征是，檢察院有上下隸屬的級別關(guān)系，也正因為如此，檢察官員的隊伍隸屬于政府管轄”。 二是雖然無人否認檢察官“接近”法官，但畢竟接近有別于等同。法官的審判體系內(nèi)部絕無上命下從的道理，法官所具有的獨立判斷和身份保障檢察官并不完全享有。
二、“雙重屬性說”
關(guān)于檢察權(quán)定性的第三種觀點，是承認檢察權(quán)和檢察官兼具司法和行政的雙重屬性。所謂司法性主要指兩點，一是獨立判斷和裁決，二是以適用法律為目的；所謂行政性則主要體現(xiàn)于上命下從的縱向關(guān)系，以及追求行為本身的目的，只是將法律當作行為的框架。檢察機關(guān)的上下領(lǐng)導關(guān)系，包括檢察一體制及相關(guān)制度，突出體現(xiàn)了檢察權(quán)的行政性；檢察機關(guān)直接組織檢察院官員實施偵查的行為，因其嚴密的組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)督指揮關(guān)系，且突出行為的實效（破案），也具有明顯的行政性質(zhì)。
另一方面，檢察官的起訴活動以適用法律為目的，同時檢察機關(guān)的活動具有一定獨立性，檢察官在訴訟活動中也具有一定的獨立性，他不是長官的附庸，而能獨立地作出訴訟判斷并付諸實施（美國、德國、日本等現(xiàn)代各國檢察官的獨立性都有制度上的保障）。日本法務(wù)省刑事局所編具有權(quán)威性的《日本檢察講義》稱：“檢察官是獨任制機關(guān)，本身具有獨立的性質(zhì)。這對保障檢察權(quán)的行使及絕對公正，不受其它勢力操縱，以及檢察官的職務(wù)行為必須直接產(chǎn)生確定的效力，都是必不可少的。檢察官的這種準司法性質(zhì)，從職務(wù)的內(nèi)容看是理所當然的。”“檢察官在檢察事務(wù)方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨立機關(guān)，而不是唯上司之命是從的行使檢察權(quán)。檢察官之所以被稱作獨任制機關(guān)的原因就在于此。” 同時，檢察官因其司法功能而享有一定的職務(wù)和身份保障（日本、德國、意大利等國檢察官身份保障等同或相近于法官）。在上述意義上檢察權(quán)具有司法權(quán)特性。
應當說檢察權(quán)與檢察官具有雙重屬性的觀點為得到多數(shù)國家和學者的認可而成通說?！度毡緳z察講義》稱：“檢察權(quán)一方面因其有執(zhí)行法律的機能，本質(zhì)上屬于行政權(quán)。但另一方面因公訴權(quán)與審判直接關(guān)連，從而又具有與審判權(quán)同樣的司法性質(zhì)……。由于檢察官和檢察廳是兼有行政和司法兩重性質(zhì)的機關(guān)，所以在組織和機能上也是具有行政、司法兩方面的特征。” 這是兩重屬性的一種界定。臺灣學者林鈺雄對檢察官法律地位問題研究所得出的結(jié)論性意見是：“余非上命下從之行政官，亦非獨立自主之法官，余乃處于兩者之間，實現(xiàn)客觀法意旨并追求真實與正義的司法官署！” 這是對兩重屬性的另一種（偏重其司法性）的界定。
筆者對雙重屬性說持肯定態(tài)度。然而，確認檢察權(quán)的雙重屬性，還有兩個問題需要解決：
第一個問題，是檢察權(quán)中的行政特性與司法特性如何協(xié)調(diào)。具體而言，就是檢察官作為獨立官署或獨任制機關(guān)活動時，如何協(xié)調(diào)與上級的關(guān)系，如何對待上級的指令。這是檢察官定位在檢察實踐中需要解決的突出問題。對此，一般處理原則是：其一，鑒于隸屬關(guān)系和指令權(quán)的存在，檢察官一般應服從其上級的指令，以維護檢察一體制；其二，上級的指令權(quán)不是絕對的。根據(jù)各國法制的不同規(guī)定，它可能受到三種限制：一種限制是法定主義即法制原則對指令權(quán)的限制。對于違法指令，檢察官可以拒絕服從，也就是說法律高于“上命下從”。
第二種限制是對追訴行為指令權(quán)的特別限制。當檢察官拒絕服從上級的指令而自行采取追訴（起訴、不起訴和撤回起訴），這一決定在訴訟法上仍然具有效力，上級檢察官不能更改這一決定。對此，法國的法制是：“檢察院的首長在沒有上級命令的情況下或者不顧上級的命令，仍然可以進行追訴，并且在沒有上級指令或者不顧其已接到的指令而開始進行的追訴，仍然是合法的、有效的；反過來，即使檢察院的首長已接到下達的命令，如其仍然拒絕進行追訴，上級則不得取代他們，并替代他們進行追訴，例如，當檢察長禁止共和國檢察官進行公訴時，共和國檢察官仍然可以采取追訴行動，并且可以有效地提請刑事法院受理案件；反過來，如果檢察長命令共和國檢察官進行追訴而共和國檢察官加以拒絕，檢察長并無可能取代共和國檢察官自行進行追訴。” 意大利刑事訴訟法第53條規(guī)定：“1、在庭審中，檢察官完全自主地行使其職權(quán)。2、在出現(xiàn)嚴重障礙、重大的工作需要和刑訴法規(guī)定的需要司法官回避的諸情況時，檢察官署的負責人可以作出更換檢察官的決定。在其他情況下，只有經(jīng)檢察官同意，才能對他實行更換。”
第三種限制是檢察官在庭審中的言論自由權(quán)對指令權(quán)的限制。根據(jù)法國、德國等多數(shù)國家的檢察制度，下級檢察官雖然在其提出的書面意見（如公訴書）中應當按照接到的指令辦理，但是，在法庭上仍然可以說明自己的感受與看法，并且可以提出與其書面意見不同的口頭意見。正如一句傳統(tǒng)名言所說：“筆桿上聽從上司，口頭上聽便自由”。如法國刑訴法第33條所確認的規(guī)則：“檢察官應當在符合刑訴法第36條、37條及第44條規(guī)定的情況下，根據(jù)接到的上級指令提出書面起訴狀。檢察官還可以自由地發(fā)表自己認為有益于司法審判的口頭意見。”法國1958年12月第58—1270號法令也明確規(guī)定：庭審時，檢察官有言論自由。
第二個問題，也是本文必須回答的基本問題。雖說檢察權(quán)存在雙重屬性，但在國家法制系統(tǒng)中仍存在一個對檢察權(quán)及檢察官的基本性質(zhì)的確定即定位問題。從現(xiàn)代各國的體制看，檢察官一般歸屬于政府系統(tǒng)，然而，確定檢察官是單純的行政官員的國家很少，普遍認可檢察官具有雙重的屬性，只是不同國家具有不同的傾向性。有的國家傾向于檢察權(quán)是司法權(quán)，檢察官是司法官，如德國、意大利；有的則傾向于是行政權(quán)和行政官，如美國。也就是說，“美國的檢察制度，行政性的意味濃厚，反之德國的檢察制度則司法性的色彩濃厚”。 美國學者瓊·雅各比稱：美國的檢察官是政府在刑事訴訟中的代表，然而他行使著一半是司法的、一半是政治的那種特殊的混合的權(quán)力。 而德國聯(lián)邦最高法院確認檢察官為“刑事司法機關(guān)”，聯(lián)邦憲法法院也認為檢察官是“司法機關(guān)”，并且是法治國家的重要機關(guān)成員。檢察官非但是公務(wù)員，并且是“刑事司法的必要機關(guān)”。 而日本的檢察制度雖然受美國法的影響，但檢察官在任用資格上與法官一樣，作為公益代表人要求其以公正的態(tài)度行使檢察權(quán)，這與德國的檢察官一樣，擔負著客觀行事的義務(wù)。因此，從總體上講德國法的特征仍然很明顯。
應當說，司法權(quán)歸屬和行政權(quán)歸屬兩種傾向各有利弊：一般說來，作為司法官員，有利于加強其身份保障和獨立性，最重要的意義在于防止行政干預，貫徹法制原則；同時也有利于確認其法律維護者的地位，防止其“當事人化”，以促進檢察活動的客觀公正。另一方面，傾向于行政官員，則便于貫徹“檢察一體制”，提高組織性，保證效率。同時可以防止檢察官的妄自尊大，防止破壞控辯平衡，損害審判權(quán)威，出現(xiàn)有的學者所擔心的“行使權(quán)力時與國家整個權(quán)力系統(tǒng)不協(xié)調(diào)”的問題。
三、我國檢察權(quán)的定位
通過以上分析，結(jié)合我國實踐，就我國檢察權(quán)的定性，筆者認為，我國檢察權(quán)也具有雙重屬性，但在法制上將檢察權(quán)定位為司法權(quán)，檢察機關(guān)定位為司法機關(guān)，檢察官定位為司法官為宜。
我國檢察權(quán)的行政性表現(xiàn)在：1、上下領(lǐng)導關(guān)系集中體現(xiàn)了其行政屬性。包括上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系以及檢察院內(nèi)部以檢察長為機關(guān)首長的領(lǐng)導關(guān)系。 2、檢察機關(guān)依靠自己的偵查力量對自偵案件的偵查（不同于其他國家檢察官指揮、監(jiān)督司法警察實施偵查）強調(diào)其偵查效益，重視嚴密的組織協(xié)調(diào)（大案要案通常由檢察長、分管檢察長或部門領(lǐng)導直接組織偵查隊伍實施偵查），偵查行為的偵查目的性特征以及嚴密的組織紀律，體現(xiàn)了明顯的行政屬性。
我國檢察權(quán)的司法性表現(xiàn)在：1、根據(jù)法律，司法檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，而且檢察機關(guān)在國家體制上是獨立的，其獨立地位與法院相等；2、其公訴活動以正確適用法律為目的，其監(jiān)督職能和監(jiān)督活動更具有明顯的的“法制守護”的性質(zhì)，因此我國的檢察活動至少在法律形式上具有突出的“法律性”；3、檢察機關(guān)的公訴權(quán)是具有司法性質(zhì)的權(quán)力。尤其是不起訴決定，與法院的免刑和無罪判決具有相似的效力，是具有裁斷性、終局性、法律適用性等司法特征的“司法”行為（適用法律進行裁決）。
在雙重屬性之下，為什么筆者主張仍將檢察機關(guān)作司法機關(guān)定位，主要理由是：
其一，是從總體效應上看利大于弊。尤其是有利于保障檢察權(quán)行使的獨立性。試想，如果將檢察機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)定位于行政機關(guān)，在我國社會這種一體化的體制下，基本上不存在檢察活動相對獨立的可能。偵查權(quán)、公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)都需聽從行政上級的指令，司法的獨立和公正確實難以實現(xiàn)。再者有利于檢察機關(guān)嚴格執(zhí)法和有效監(jiān)督。即以法律的正確實施為其行為的唯一目的，以客觀性為其行為的基本義務(wù)，這是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)的“題中應有之義”。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)所帶來的與審判權(quán)的沖突以及控辯平等等問題，可以考慮通過其他方面的制度調(diào)整予以協(xié)調(diào)解決。例如，刑訴法修改限制了公訴人當庭對法庭提出監(jiān)督意見，這就是在這方面走出的一步。
其二，從我國檢察機關(guān)的特殊法律地位看，一則在法律上尚擔當法律監(jiān)督職能，二則在體制上脫離行政系統(tǒng)，成為相對獨立的另一類司法權(quán)。因此作為司法機關(guān)更具有職能和體制上的依據(jù)，而且這種有別于其他國家的特殊法律地位系我國憲法所確立的。
其三，從世界范圍看，強調(diào)檢察權(quán)的司法性并由此而強化檢察機關(guān)的獨立性，應當說具有普遍的趨勢。夏邦先生《中國檢察院體制應予取消》一文舉法國為例，類比證明檢察官應是“行政性設(shè)置”。然而，法國近期司法改革的一項重要目標，就是強化檢察官的獨立性，據(jù)悉，鑒于檢察官不獨立而受政治支配對法國法制所造成損害的教訓，法國司法體制正作調(diào)整，檢察機關(guān)將增強其獨立性。在我國臺灣地區(qū)，檢察官痛陳檢察不獨立的弊害，呼吁強化檢察機關(guān)的獨立性，而且得到了學者和社會的比較普遍的支持。
四、依照司法規(guī)律推進檢察改革
我國檢察制度在新時期重建以來，我們一直將檢察機關(guān)稱為司法機關(guān)，然而并未依照司法的規(guī)律建設(shè)檢察機關(guān)，而是賦予了它太多的行政性，使它難以做到“獨立行使檢察權(quán)”，難以實現(xiàn)“嚴格執(zhí)法”，難以保證檢察官的高素質(zhì)。我認為，這種以單純的行政管理方式而不注意按照司法的要求管理檢察業(yè)務(wù)，是我國檢察制度建設(shè)近年來的一個重要教訓。 在這一點上，我與夏邦先生的意見相反，我不僅認為我國不能將檢察機關(guān)確定為行政機關(guān)，而且主張應當在實際上強化檢察機關(guān)的司法性。今天我們再講對檢察權(quán)、檢察機關(guān)及檢察官作司法定位，關(guān)鍵在于要求我們按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機關(guān)和行使檢察權(quán)，因此應當著重注意以下幾點：
（一）嚴格貫徹法制原則，保證檢察院“依法獨立行使檢察權(quán)”。
司法權(quán)獨立行使問題，人們往往關(guān)注于法院，而對檢察機關(guān)的“依法獨立行使檢察權(quán)”未能充分注意。然而，這也是一個十分突出的問題?？陀^地講，在我國條件下，由于社會和政治系統(tǒng)的一體化特征以及不存在所謂的“集團多元主義”（昂格爾語），充分的司法獨立是不現(xiàn)實的。加上檢察權(quán)本身所具有一定的行政屬性，其獨立性必然是相對的。在目前的體制和條件下，檢察機關(guān)如果脫離了當?shù)攸h委和政府，往往“舉步維艱”，甚至“寸步難行”。在這個意義上，中國不需要“斯塔爾”，也容不下“斯塔爾” 。然而，對刑事嫌疑對象行使偵查、追訴權(quán)，尤其是對那些握有重要政治與經(jīng)濟資源的人物和團體，對那些具有一定的政治和社會敏感性的對象，如果沒有一種受到一定法制保障的依法“獨立特行”的精神，那只會屈從于權(quán)力（政治或經(jīng)濟的）而放棄職守。目前憲法和刑訴法關(guān)于人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉的規(guī)定，應當說反映了檢察權(quán)相對獨立的司法實踐要求。
強化檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)的司法性，其意義在于嚴格執(zhí)行法律。“法大還是權(quán)大”，這本身是已經(jīng)討論而且說法明確的問題，然而在實踐中問題卻遠未解決。檢察機關(guān)執(zhí)法，尤其是反腐敗方面的偵查起訴，往往受到過多的限制，因缺乏獨立性以及相關(guān)條件的支撐而使反腐敗不能真反的問題較為突出。中華人民共和國的任何團體和個人，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，檢察機關(guān)作為保證和監(jiān)督法律實施的護法機關(guān)，必須以法律為其行為準則。在法律與其他社會要求發(fā)生沖突時，應當依法辦事。在目前體制下，這樣做很難，但我們應當通過一些必要的措施向這方面努力，其中包括強調(diào)和強化檢察機關(guān)的司法性。
?。ǘ└母飭渭兊男姓怨芾矸绞?，在內(nèi)部重新配置檢察權(quán)。
多年來，檢察機關(guān)業(yè)務(wù)管理方式是典型的行政方式。直至1998年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》還就檢察機關(guān)的辦案制度作了這樣的明確規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。在這一辦案體制中，普通檢察官只是案件的承辦人員，即行政垂直線上底部的一個點。檢察官承辦案件，決定權(quán)集中于檢察長和檢委會，部門負責人則有審核權(quán)。這種管理方式有悖于檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察業(yè)務(wù)本身的要求。
檢察業(yè)務(wù)所具有的行政屬性固然不能不采用“上命下從”的行政性管理方式，因此，檢察長的決定權(quán)不能否定。然而，檢察活動的司法屬性同時要求保障檢察官的獨立性。主要理由有三：
其一，符合檢察業(yè)務(wù)本身的特點和規(guī)律。檢察權(quán)以公訴權(quán)為其基本構(gòu)成，而公訴活動，是以親歷性（親身經(jīng)歷程序，直接審查事實）為基礎(chǔ)的個人判斷和個體操作（尤其是檢察官的法庭活動，完全是一種個體操作）。在公訴活動中，也應當防止“審而不定，定而不審”，因為這種做法有悖于司法認識的規(guī)律，而且壓抑檢察官的積極性以及工作中的創(chuàng)造精神，妨礙檢察官司法能力和素質(zhì)的提高。
其二，有利于保障檢察權(quán)的公正行使。檢察官的獨立性，是防止不當干預的重要條件。實現(xiàn)這種獨立性的意義就在于，“保證檢察權(quán)的行使不受外來勢力，特別是來自現(xiàn)實的政治權(quán)力的不當影響，不受檢察部門以外任何人的指揮命令；保障檢察官的身分，保護他不受來自任何方面的間接壓力。同時，使檢察官行使每一權(quán)限的職務(wù)行為的效力，不受其他內(nèi)部條件的干擾。”
其三，有利于保障訴訟的效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生的確定的效力，而應當避免環(huán)節(jié)過多，決定和行為實施遲緩。
改革檢察業(yè)務(wù)管理，引入司法管理方式，意味著強化檢察官的權(quán)力和責任，這要求在檢察機關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán)。檢察官應當成為辦理案件并負有一定決定權(quán)，而且權(quán)、責、利相統(tǒng)一的檢察權(quán)行使主體。這種改革可以分兩步走：
第一步，在現(xiàn)體制內(nèi)部重新配置檢察權(quán)，將檢察長和部門負責人的一部分權(quán)力劃歸檢察官，這實際上帶有“還權(quán)”的性質(zhì)。但由于目前檢察官具有業(yè)務(wù)決定權(quán)的組織法規(guī)范不明確，尤其是在訴訟法上還是以檢察院而不是以檢察官為獨立的訴訟主體，這種對檢察官的權(quán)力賦予具有檢察長委托檢察官行使部分權(quán)力即權(quán)力委托的性質(zhì)。
第二步，待時機成熟，可以借鑒國外做法，賦予檢察官（尤其是公訴檢察官）在訴訟法上的獨立主體地位，檢察官根據(jù)法制原則，在受到一定限制符合一定條件的情況下，可以合法地對抗檢察長的指令。此時，檢察官的訴訟行為具有程序上的效力，檢察長無權(quán)代替檢察官進行訴訟（除非檢察官本身行為違法而符合替換條件），檢察長只能在事后追究其組織法上的責任。
?。ㄈ┩七M以“主訴檢察官”為重點的檢察官制度以及辦案制度改革，實現(xiàn)檢察官的司法官化。
一方面主張檢察機關(guān)是司法機關(guān)，檢察官是司法官員，另一方面在檢察院完全實行長官負責制而不實行檢察官負責制，這是一個很大的矛盾。長此以往，這將最終使檢察機關(guān)是司法機關(guān)的主張難以在制度上成立。而實行主訴檢察官制度改革，由公訴部門的主要檢察官擔任主訴檢察官，同時配以適量的輔助官員，使主訴檢察官成為相對獨立的檢控官署，才能使我國檢察官“司法官化”。因此，以設(shè)立主訴檢察官制度為突破口，實現(xiàn)我國檢察官的“司法官化”，是檢察制度改革的一項重要和必要的舉措。
主訴檢察官制度實施的關(guān)鍵，在于保證主訴檢察官一定程度上的獨立性，賦予其實際的控訴和監(jiān)督權(quán)力。為此，必須限制檢察院首長的“指令權(quán)”?，F(xiàn)體制內(nèi)的改革主要有三項，一是“放權(quán)檢察官”。即賦予主訴檢察官對一般起訴業(yè)務(wù)問題（如提起公訴）的決定權(quán)和重大業(yè)務(wù)事項的建議權(quán)（如駁回偵查單位意見決定對案件不起訴）。二是“壓縮指令權(quán)”。即使檢察院起訴部門的中間環(huán)節(jié)（科、處）變?yōu)橐粋€監(jiān)督單位而非業(yè)務(wù)決策單位?？?、處長無權(quán)改變主訴檢察官的決定，而只能報請檢察長改變。這樣減少了行使指令權(quán)的層級主體，或可稱為“壓縮指令權(quán)”。三是“軟化管理方式”。即要求檢察長行使指揮監(jiān)督權(quán)的方式應隨著檢察官制度的完善以及檢察官素質(zhì)的改善而作相應變化。趨向于盡量減少行政性命令，而采用國外檢察官制中比較通行的做法：“主要是運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監(jiān)督權(quán)”，以使 “上級的指揮監(jiān)督權(quán)和檢察官的獨立性相協(xié)調(diào)。”
?。ㄋ模└鶕?jù)檢察權(quán)的雙重屬性，對檢察官和檢察業(yè)務(wù)實行分類管理。
檢察權(quán)的雙重屬性不僅可以體現(xiàn)在檢察權(quán)的各個方面，但其行政性和司法性因職能和業(yè)務(wù)的不同而有不同分配。前面已經(jīng)說明，公訴活動中的司法性比較明顯。而自偵部門強調(diào)嚴密的組織協(xié)調(diào)，具有某種軍事化特征，行政性最為明顯。批捕主要屬于書面審查性質(zhì)，采用個人承辦、集體討論和檢察長決定的辦案方式比較適合，因此承辦批捕的檢察官具有“事務(wù)律師”的特征。而民事行政監(jiān)督部門比較接近于公訴部門，但不具有公訴活動那樣強的“個人性”，因此可以比照主訴檢察官設(shè)制，但可適當強調(diào)其“集體性”和業(yè)務(wù)領(lǐng)導關(guān)系。為了實行管理的科學性以及落實責任制，應根據(jù)上述不同特性應對檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)人員實行分類管理。可以考慮將檢察機關(guān)人員分為幾個系列，只有司法性突出，具有一定獨立權(quán)限，可以基于個人意志行動的檢察人員賦予檢察官資格（是否可以只將公訴檢察官以及自偵、批捕部門的領(lǐng)導授予檢察官資格）。一般的批捕、偵查以及公訴輔助官員可劃為檢察事務(wù)官系列。同時再劃出一個從事輔助性業(yè)務(wù)的檢察書記官系列。法警屬警官系列。此外，檢察院的行政人員、政工人員應當納入公務(wù)員系統(tǒng)。檢察官作為司法官，必須數(shù)量少質(zhì)量高，實現(xiàn)“精英化”。目前檢察機關(guān)的各種人員都因利益關(guān)系來搭檢察官制的便車，甚至出現(xiàn)有的檢察院看門的也是處級檢察員，食堂賣飯票的也是檢察官，在檢察官制貫徹上出現(xiàn)的這些弊病不應當繼續(xù)下去了。
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