2020年6月以來，我國廣西、四川、重慶、江西、湖北、廣東等省份的一些地方出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，大量房屋被淹積水，一些車輛被洪水沖走，部分道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施被沖毀，大量農(nóng)作物被淹造成減產(chǎn)絕收，因洪災(zāi)死亡失蹤以及受災(zāi)人口不斷增多。
每年6月以后，中國大部分城市都會經(jīng)歷不同程度的“看?！蹦Ｊ健Ｖ袊鞘袨槭裁纯偸莾?nèi)澇？
文丨師滿江 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士后、西南科技大學(xué)講師
編輯丨崔赫翾 瞭望智庫
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2012年7月21日，一場雨量罕見的的暴雨突襲北京。
受強降雨影響，首都機場當(dāng)日共取消航班571架次，延誤航班701架次，最高峰時有近8萬人滯留機場。
2012年7月21日，北京廣渠門，消防官兵在深達(dá)4米的積水中搜救失蹤人員。
34歲的丁志健駕駛一輛SUV行經(jīng)北京東二環(huán)廣渠門橋下時，車被淹沒，積水迅速上漲到3米多。他怎么都打不開車門，情急之下，用頭撞玻璃，直到頭骨撞裂，也沒有撞開。
當(dāng)晚10點20分左右，救援人員將側(cè)翻在水中的越野車?yán)鰜?，丁志健因肺部積水太多搶救無效死亡。
這一幕，成為暴雨積澇對于城市最深的刺痛。
截至同年8月5日，北京區(qū)域內(nèi)共發(fā)現(xiàn)79具遇難者遺體，全市受災(zāi)人口達(dá)190萬人，因災(zāi)造成經(jīng)濟損失近百億元。
這并不是孤例。
2016年武漢暴雨，中心城區(qū)共有162處道路出現(xiàn)漬水。經(jīng)全力搶排，主次干道漬水在24小時內(nèi)消退了90%。南湖、湯遜湖周邊地勢較低，因湖泊水位滿溢、頂托周邊，出現(xiàn)較嚴(yán)重持續(xù)漬水，持續(xù)近一個月！
注：漬水是指土壤水量達(dá)到或接近飽和，但無自由水層累積時的土壤含水量。
2020年廣州“5·22”特大暴雨，全市共443處積水，多地出現(xiàn)水淹，增城廣汽本田生產(chǎn)基地被淹、廣州地鐵增城官湖地鐵站、新沙地鐵站嚴(yán)重浸水導(dǎo)致地鐵13號線停運，這場特大暴雨共造成4人死亡。
中國堪稱世界上洪水造成的年均經(jīng)濟損失最嚴(yán)重的國家。
根據(jù)中國1990-2015年的城市內(nèi)澇統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，中國東部基本每個城市均發(fā)生過城市內(nèi)澇，且基本都是大暴雨頻繁光顧的地區(qū)。中國洪澇災(zāi)害總體上呈現(xiàn)出南重-北輕、中東部重-西部輕的空間分異格局，尤其在東部城市群地區(qū)災(zāi)情突出，且有愈演愈烈之勢。
2000 年以來，平均每年發(fā)生 200 多起不同程度的城市內(nèi)澇災(zāi)害。
2008-2010年，中國500多個城市中約有62%即300多個城市發(fā)生過城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，其中暴雨內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生3次以上的城市有137個，57個城市的最長積水時間超過12小時。
根據(jù)聯(lián)合國減災(zāi)署2015年數(shù)據(jù)，中國的年均河流洪水損失總額世界第一，超過第二名美國與第三名印度的總和。
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降水確實變多了。
2020年中國南方的持續(xù)強降雨除造成人員傷亡和財產(chǎn)損失外，一些地方的文物古跡也因災(zāi)受損：
安徽黃山市始建于明代的鎮(zhèn)海橋橋體出現(xiàn)垮塌，橋面部分基本被沖毀；
2020年7月8日，江西婺源縣清華鎮(zhèn)一座擁有800多年歷史的廊橋——彩虹橋橋面被洪水淹沒超1米。受洪水巨大沖擊，彩虹橋東端引橋至二號橋墩之間的橋面（兩廊一亭）被沖毀。
江西婺源被譽為“中國廊橋史上的絕版”彩虹橋也被洪水沖毀了橋面和橋廊，在此之前，它已佇立于此800多年；
2012 年3 月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)表的題為《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險，提升氣候變化適應(yīng)能力》的報告指出，其中有確切證據(jù)表明，氣候變化導(dǎo)致的包括熱浪、強降雨等在內(nèi)的極端天氣在過去半個世紀(jì)中發(fā)生的頻率、強度和影響范圍等都出現(xiàn)了新的變化，在一些地區(qū)呈顯著增加趨勢。
從較長時期來看，即使有些地區(qū)總降水量變化不大，但降水時間分布不確定性增大，干旱、洪澇以及旱澇急轉(zhuǎn)事件發(fā)生的可能性將顯著增大。因此，總體來說，氣候變暖將會導(dǎo)致有些地區(qū)發(fā)生更頻繁、更強烈的暴雨、洪澇和干旱災(zāi)害。
尤其在2008 年以后，我國極端天氣事件多發(fā)、重發(fā)，城市暴雨內(nèi)澇發(fā)生頻率高、強度大、范圍廣，城市暴雨內(nèi)澇問題已經(jīng)不再是區(qū)域性的特殊問題，逐漸演變?yōu)槠毡樾缘娜謫栴}。
中國氣象局在2019年發(fā)布的《氣候變化藍(lán)皮書》中指出，從1961至2018年，中國各氣象觀測站點觀測到的年累計暴雨日數(shù)（暴雨站日數(shù)）呈增加趨勢，平均每十年增加3.8%。中國氣象局國家氣候中心主任宋連春研究員表示，氣候變化背景下，“城市看海”的現(xiàn)象可能會隨著氣候變化的步伐不斷增加。
比如，根據(jù)《自然》刊登的一項研究，到2050年，廣州的面臨城市洪澇風(fēng)險損失可能達(dá)到GDP的1.32%，天津、深圳等沿海城市也可能蒙受較大損失。
再說城市與河流。
河流孕育了城市。河流與城市的產(chǎn)生、發(fā)展息息相關(guān)，河流為城市居民供應(yīng)了用水資源，澆灌土地和為物資運輸提供了便捷的通道。中國約有12.3億人口居住在大江大河流域內(nèi)，靠江河提供工農(nóng)業(yè)、生活和交通用水。但長江、黃河、淮河、海河、珠江、遼河和松花江這七條大江在夏季暴雨下都相當(dāng)容易泛濫。
而這七大流域中，半數(shù)人口和大部分財富都集中在貼近江河、易受洪災(zāi)的防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)。這意味著城市建設(shè)的土地大量侵占了水的空間，而為了侵占水的空間，就要進(jìn)行河道的渠化和硬化，修筑堤壩，把河道變窄，把湖泊和濕地填掉，這樣一來，土地的滯洪能力降低了，河流的自我彈性也喪失了。
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在城市內(nèi)澇中，我們起到了什么樣的作用？
城市化進(jìn)程的加劇是一把雙刃劍。地表環(huán)境的變化在一定程度上促進(jìn)了城市內(nèi)澇的形成。
2020年7月17日，受持續(xù)強降雨影響，湖北省恩施城區(qū)大面積被淹。
首先，城市“熱島效應(yīng)”加劇了水汽對流運動，鱗次櫛比的建筑物阻礙了空氣流動，促成了理想的成雨條件，增加了城市雨量。
其次，城市空氣中的顆粒物含量比郊區(qū)大，更容易成云致雨。因此，在相同氣候背景下，城市的雨量不僅比郊區(qū)的多，而且暴雨出現(xiàn)的頻次也高于郊區(qū)，從而產(chǎn)生了城市“雨島效應(yīng)”。
再次，城市化進(jìn)程中，鋼筋水泥構(gòu)成的不透水地表也讓雨水更難以通過地面滲透，而綠地、農(nóng)田、花園等的減少，使城市的自我調(diào)節(jié)能力也隨之降低，內(nèi)澇的問題只能更多地通過人工排水系統(tǒng)解決。
而且，不同于其他國家開始盡可能使用滲水地面，中國城市的不透水地表面積仍以每年6.5％的速度增長。這個過程還附帶著湖泊和濕地等水生生態(tài)系統(tǒng)的減少、城市中本來有的天然排水系統(tǒng)被破壞。
以浙江溫嶺市為例，2007年至2009年，全市各類建設(shè)項目“合法”占用河道面積達(dá)59.75萬平方公里，年均近20萬平方公里。1995年至2009年，新老城區(qū)及其結(jié)合部各類占用河道面積達(dá)88.85萬平方公里，區(qū)域水域面積縮減了20.5%。
2002年，武漢市共有200多個湖泊，10年之后只剩下了160多個。其中，消失最快的是中心城區(qū)，新中國成立之初的127個湖泊現(xiàn)在僅余38個。
城市沒了“彈性”，內(nèi)澇就這樣形成了。
除了城市化的進(jìn)程影響，目前的城市建設(shè)“重地上而輕地下”之風(fēng)盛行。
目前，城市各種建設(shè)的重要性總是優(yōu)先于排水管網(wǎng)的設(shè)計。排水管網(wǎng)重修本身就是一個耗資巨大的工程，因為沒有規(guī)劃預(yù)留地，改造管道常常需要巨大的成本，自然就總被其他建設(shè)“排擠”。廣州也是在1999年人均GDP突破3000美元大關(guān)之后，才開始加大河涌整治力度。
而在“十二五”期間，中國政府投入了4271億元人民幣用于城市污水處理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！笆濉逼陂g（2016-2020），中國計劃再為下水道系統(tǒng)和污水處理設(shè)施投入5644億元人民幣。
巨大的投資是改造排水系統(tǒng)的其中一環(huán)，之后困難重重。
先說歷史遺留問題。
中國污水工程的初期建設(shè)始于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時大多城市多采用蘇聯(lián)的設(shè)計理念，而蘇聯(lián)在排水系統(tǒng)建設(shè)方面更重視節(jié)約成本，導(dǎo)致大陸的雨水管渠設(shè)計流量整體偏小。改造這些排水系統(tǒng)，工程浩大。
中國大多數(shù)城市的下水道的排水量都是按照1年一遇的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計。只有小部分地區(qū)達(dá)到5年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。比如北京是每小時36毫米雨量，超過這一雨量，排水系統(tǒng)無法承擔(dān)，路面就會出現(xiàn)積水，歐美、日本等國家規(guī)定的最低限一般為5年或10年。
再說近些年來的下水道建設(shè)。
中國72%的污水管網(wǎng)都是在過去15年里安裝的，下水道建設(shè)規(guī)范并不成熟。2013年，住建部下發(fā)了《城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，對排水規(guī)劃有了明確要求。比如，規(guī)定直轄市、省會城市等36個大中城市的中心城區(qū)能有效應(yīng)對不低于50年一遇的暴雨，地級城市中心城區(qū)能應(yīng)對30年一遇的暴雨等。
住建部還表示，要用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右時間建成較為完善的城市排水防澇工程體系。
然而，規(guī)劃政策和法規(guī)的執(zhí)行不力，讓計劃形同虛設(shè)。據(jù)排水專家介紹，2013年國家制定的排水和防洪建設(shè)規(guī)劃任務(wù)在很多城市都失敗了，比如在武漢，現(xiàn)有的排水設(shè)施甚至沒有達(dá)到預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)的一半。
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如何減緩城市內(nèi)澇？
這是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到規(guī)劃部門、城建部門、市政排水部門、水務(wù)部門、環(huán)境保護(hù)部門、衛(wèi)生健康部門等多個單位和機構(gòu)。因此，結(jié)合工程措施、非工程措施和科技創(chuàng)新，多管齊下方能有效防治城市內(nèi)澇。
一是工程措施。
城市一般有兩套排水系統(tǒng)，一套是小排水系統(tǒng)，相當(dāng)于雨水管道排水系統(tǒng)；另一套是大排水系統(tǒng)，主要是由城市內(nèi)河、湖、水面、道路和調(diào)節(jié)構(gòu)建物所組成的地表水系統(tǒng)，用以解決城市局部短時間內(nèi)暴雨( 超過雨水管網(wǎng)設(shè)計排出能力，但沒超過城市防洪體系最大負(fù)載) 的排水問題。
對于城市內(nèi)澇的防治，我國現(xiàn)階段主要集中在對小排水系統(tǒng)的設(shè)計上，受技術(shù)和資金限制，多采用雨污合流制排水系統(tǒng)，而對于用來防洪排澇的地表水系統(tǒng)的設(shè)計則是一片空白。
目前，全國上下正在開展城市體檢和舊城改造。今年，住建部明確，要結(jié)合前期防疫情、補短板、擴內(nèi)需調(diào)研工作，組織開展城市自體檢，增加符合本市自身特色的指標(biāo)，有針對性地查找城市發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)管理存在的問題。因此，結(jié)合城市體檢和舊城改造，開展城市排水防澇、防洪工程的改造和升級換代。
二是通過非工程減災(zāi)措施。
城市防洪的非工程措施有國土空間規(guī)劃等方式。通過國土空間規(guī)劃提升城市防洪能力，國際上已有多起先進(jìn)案例。
2012 年10 月29 日，紐約遭受颶風(fēng)“桑迪”的襲擊，在災(zāi)后重建的多種策略中，實施綠色基礎(chǔ)設(shè)施被安排為頭等優(yōu)先級，因為綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以有效吸收徑流、減輕洪澇風(fēng)險。更重要的是，綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以解決管網(wǎng)排水能力這一遺留問題，并且有助于緩解海平面上升與海水倒灌問題。
紐約綠色基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃既可以解決海平面上升、水質(zhì)、強降雨、內(nèi)澇問題，又可以帶來提升土地價值、土地保護(hù)、本地就業(yè)、空氣質(zhì)量等附加利益。在美國，越來越多的社區(qū)投資興建綠色基礎(chǔ)設(shè)施( 例如路邊生物滯留、生態(tài)樹坑、透水鋪裝、滲透塘等) ，保證面源污染不會對河道產(chǎn)生沖擊。這些技術(shù)的本質(zhì)是相同的，都是可以吸收徑流，同時可以減輕內(nèi)澇。
我們也可以借鑒荷蘭的經(jīng)驗。荷蘭是世界有名的“低洼之國”，也是一個多雨多水的國家，約有1/3 的土地位于海平面以下，65％的土地面臨洪水威脅?！傲鲃映鞘小?Flow land) 是荷蘭國家空間規(guī)劃局(National Spatial Planning Agency) 在1997 年提出的2030年城市愿景之一。
“流動城市”旨在倡導(dǎo)在城市區(qū)域要“更多城市地表水”“給予水更多的城市空間”。其引入兩套相互關(guān)聯(lián)的線性系統(tǒng)——交通系統(tǒng)和地表水系統(tǒng)作為引導(dǎo)區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃的核心結(jié)構(gòu)。它以交通和水系統(tǒng)的流線作為規(guī)劃的切入點，開創(chuàng)了一個全新的空間發(fā)展思路，并將水系統(tǒng)及其綠地生態(tài)景觀作為一個重要且能夠獨立運行的城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來規(guī)劃設(shè)計。
三是利用智慧城市助力精準(zhǔn)防洪減災(zāi)。
科技創(chuàng)新成為現(xiàn)代城市治理的重要手段。智慧城市是城市發(fā)展的新興模式，智慧城市以“綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)文明，進(jìn)而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)合5G、大數(shù)據(jù)、云計算以及3S(RS、GPS、GIS)空間信息技術(shù)的支持高效完成海量監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測、決策以及數(shù)據(jù)的可視化和動態(tài)實時發(fā)布，從而實現(xiàn)城市水務(wù)的“智慧”管理和“智慧”服務(wù)。
此外，作為智慧城市的操作系統(tǒng)，GIS 和BIM結(jié)合，很容易發(fā)現(xiàn)城市地下管網(wǎng)的薄弱點，從而模擬出改造方案。在做設(shè)計方案的時候，也可以通過氣象部門提供的一些歷史數(shù)據(jù)預(yù)測，用軟件模擬相應(yīng)地區(qū)的積水情況，在設(shè)計時采取相應(yīng)改造措施。
在此領(lǐng)域，國產(chǎn)GIS軟件平臺MapGIS在常州、蘇州、昆山、紹興、余姚、烏魯木齊等地排水公司都建設(shè)了排水信息系統(tǒng)。其中，常州市排水管理處排水管網(wǎng)信息系統(tǒng)獲評住建部優(yōu)質(zhì)示范工程。
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面對城市地下地上雨洪設(shè)施建設(shè)、極端天氣和大范圍并且普遍性的內(nèi)澇，我們也要清醒地認(rèn)識到，城市內(nèi)澇不是短期內(nèi)能解決的。
2019年4月11日，西安小寨9萬立方米海綿城市建設(shè)施工現(xiàn)場。
在國家政策層面，為積極應(yīng)對全球氣候變化，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門共同制定了《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》。到2020年建設(shè)30個適應(yīng)氣候變化試點城市，典型城市適應(yīng)氣候變化治理水平顯著提高，綠色建筑推廣比例達(dá)到50%。到2030年，城市應(yīng)對內(nèi)澇、干旱缺水、高溫?zé)崂恕婏L(fēng)、冰凍災(zāi)害等問題的能力明顯增強，城市適應(yīng)氣候變化能力全面提升。
在實踐層面，2015 年10 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》。海綿城市就像一塊海綿那樣，能把雨水留住，讓水循環(huán)利用起來，把初期雨水徑流的污染削減掉，從而有效緩解城市內(nèi)澇。
目前，由財政部、住建部、水利部三部門共同組成評審專家組評審的中國海綿城市試點城市共計30個，對這些試點城市，中央財政將給予專項資金補助，一定3年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
重點是要解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問題。但是，目前效果還不能令人滿意。
中科院院士、武漢大學(xué)水安全研究院院長夏軍提出城市水循環(huán)要與城市給排水、治污和生態(tài)修復(fù)的城市綠色發(fā)展結(jié)合，要與城市聯(lián)系的江河湖庫的中等級別“海綿”以及城市互動的大江大河的“大海綿”功能相結(jié)合，采用系統(tǒng)思維、系統(tǒng)治理與城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展結(jié)合，增加城市應(yīng)對全球變化和災(zāi)害影響的彈性，促進(jìn)城市高質(zhì)量的經(jīng)濟社會綠色發(fā)展。
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8.孔鋒：新時代國家治理背景下中國城市內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險治理：形勢與原因、經(jīng)驗與難題、展望與建議
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