論《國有土地上房屋征收與補償條例》
適用范圍之?dāng)U大
作者︱劉國臻（華南理工大學(xué)法學(xué)院）
原載︱《經(jīng)濟法研究》2015年第1期
隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的不斷推進和舊城區(qū)改造的大規(guī)模開展，房屋拆遷問題越來越成為社會關(guān)注的焦點，由此引發(fā)的社會極端事件越來越多，1991年頒布（2001年修正）的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《舊拆遷條例》），與后續(xù)頒布的《憲法修正案》（2004年）和《物權(quán)法》（2007年）的沖突，以及與現(xiàn)實要求不相適應(yīng)而廣受詬病。為此，2011年1月19日國務(wù)院通過《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《新征收條例》），《新征收條例》在規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但是經(jīng)過幾年的實施，《新征收條例》表現(xiàn)出來的不足日益凸顯，其中之一是在適用范圍方面太過狹窄，造成“同地不同命”和“同房不同命”的尷尬局面。
一、《新征收條例》適用范圍不足的表現(xiàn)
《新征收條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！薄杜f拆遷條例》第2條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償?shù)?，適用本條例。”以上是《新征收條例》和《舊拆遷條例》關(guān)于適用范圍的規(guī)定。通過比對不難發(fā)現(xiàn)，《新征收條例》的適用范圍比《舊拆遷條例》的適用范圍有所擴大，表現(xiàn)在《舊拆遷條例》的適用范圍僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地，而《新征收條例》的適用范圍不限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地，換言之，《新征收條例》的適用范圍既包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地，也包括城市規(guī)劃區(qū)外的國有土地。《新征收條例》和《舊拆遷條例》關(guān)于適用范圍的規(guī)定，雖然文字表述有所不同，但實際內(nèi)容差別不大，因為城市規(guī)劃區(qū)外的土地主要為農(nóng)民集體所有；城市規(guī)劃區(qū)外的土地即使為國有，也主要為工礦區(qū)和農(nóng)用地，極少發(fā)生房屋征收問題。
《新征收條例》的適用范圍不足之處在于適用范圍方面太過狹窄，即農(nóng)民集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》，這包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》，也包括城市規(guī)劃區(qū)外的廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》。其具體表現(xiàn)及危害如下：
（一）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》
城市規(guī)劃區(qū)的土地并非完全屬于國家所有。雖然我國從立法法上規(guī)定了國有土地的范圍[1]，但是由于歷史和現(xiàn)實的原因?qū)嵺`中城市市區(qū)的土地并非完全屬于國家所有，例如，廣大城中村的土地屬于城中村的居民屬于，而非屬于國家所有。以廣州為例，廣州市有138個城中村，這138個城中村的土地分別屬于138個居民集體所有。除深圳外[2]，我國其他城市也都存在數(shù)量不等的城中村。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的居民集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》。
現(xiàn)實情況是城市規(guī)劃區(qū)的危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段往往就是城中村所在地段。城中村的土地由于不屬于國有土地，因而不能適用《新征收條例》?！缎抡魇諚l例》第八條第（五）項關(guān)于“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”而征收房屋的規(guī)定，由于不能適用城中村居民集體土地上的房屋，其適用范圍大打折扣。
（二）城市規(guī)劃區(qū)外的廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民集體土地上房屋征收不能適用《新征收條例》
城市規(guī)劃區(qū)之外的廣大農(nóng)村地區(qū)的土地主要為農(nóng)民集體所有。我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有。”從《新征收條例》第8條規(guī)定的五類征收房屋目的來看，有相當(dāng)一部分類別的征收項目主要發(fā)生在廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集體所有的土地上，例如，為了國防和外交的需要而征收農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集體所有的土地上的房屋。再如，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要而征收的房屋也往往分布在廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集體所有的土地上。因上述項目需要而征收的房屋真正坐落在國有土地上的很少?！缎抡魇諚l例》僅適用“國有土地上房屋征收與補償活動”，而不適用城市規(guī)劃區(qū)外的廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民集體土地上房屋征收，顯然適用范圍太狹窄。
二、《新征收條例》適用范圍不足的危害
《新征收條例》關(guān)于房屋征收補償采用公平補償原則?！缎抡魇諚l例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。”不難看出，《新征收條例》采用公平補償原則?！缎抡魇諚l例》之前的立法并沒有體現(xiàn)公平補償原則。2004年《憲法修正案》對土地的征收，只規(guī)定“給予補償”，并沒有規(guī)定補償應(yīng)當(dāng)采用什么原則?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，因建設(shè)需要而征收農(nóng)民集體土地，對包括房屋在內(nèi)的地上附著物補償，采用的補償原則是“適當(dāng)”原則。《物權(quán)法》也規(guī)定“依法給予拆遷補償”，對拆遷補償原則也沒有明確規(guī)定?！杜f拆遷條例》使用“適當(dāng)補償”一詞。適當(dāng)補償原則是第一次世界大戰(zhàn)后境外國家或地區(qū)所采用的補償原則。該原則主要考慮政府的承受能力和征收行為的公共需求性，通常被征收人能夠得到的補償相對較低。
在公平補償原則的指導(dǎo)下，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。公平補償原則是落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，有利于房屋被征收人權(quán)益的保護，具有開創(chuàng)性意義。
該原則是第二次世界大戰(zhàn)后，境外國家或地區(qū)所普遍采用的財產(chǎn)征收補償原則。給予公正的經(jīng)濟補償是市場公平原則的基本要求。我國已經(jīng)屬于市場經(jīng)濟國家[3]，社會主義市場經(jīng)濟與資本主義市場經(jīng)濟雖然存在較大差別，但是就市場規(guī)則方面而言是一致的，因此，房屋征收補償應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)則。公平補償原則把公共利益與被征收人個人利益統(tǒng)一起來，通過補償標(biāo)準(zhǔn)、補助和獎勵措施，保護被征收人的利益。《新征收條例》之前的立法并沒有體現(xiàn)公平補償原則。
《新征收條例》的適用范圍不僅不能涵蓋城市所有土地的房屋征收，而且不能適用廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民集體土地上房屋征收。就城市房屋征收而言，由于房屋坐落在城市國有土地上與城中村居民集體土地上的不同，而使得有些房屋（坐落在城市國有土地上）征收適用《新征收條例》；有些房屋（坐落在城中村居民集體土地上）征收不適用《新征收條例》，可謂“同地不同命”。就廣大農(nóng)村房屋征收而言，由于農(nóng)村絕大部分土地為農(nóng)民集體所有，農(nóng)村房屋征收不適用《新征收條例》，而只能適用《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，可謂“同房不同命”。
科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容之一是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。為了促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，早在2008年我國已經(jīng)頒行統(tǒng)一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，《新征收條例》頒行后房屋征收仍然實行“同地不同命”的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)，違背科學(xué)發(fā)展觀，不利于破解“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)。
三、《新征收條例》適用范圍擴大思路
（一）《新征收條例》適用范圍擴大思路之一：擴大至城市規(guī)劃區(qū)所有房屋征收
《新征收條例》適用范圍擴大思路之一：擴大至城市規(guī)劃區(qū)所有房屋征收，實現(xiàn)“同地同命”。
城市規(guī)劃區(qū)的房屋，包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上的房屋，統(tǒng)一適用《新征收條例》，這樣不僅可以做到同屬城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上的房屋和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上的房屋“同地同命”，顯示公平，而且也有利于《新征收條例》關(guān)于征收目的的落實。
1.“同地同命”，顯示公平
《新征收條例》采用公平補償原則，具有開創(chuàng)性意義。為進一步落實公平補償原則，2011年6月3日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《國有土地上房屋征收評估辦法》。該辦法規(guī)定，被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估?？梢酝瑫r選用兩種以上評估方法評估的，應(yīng)當(dāng)選用兩種以上評估方法評估，并對各種評估方法的測算結(jié)果進行校核和比較分析后，合理確定評估結(jié)果。被征收房屋價值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素。上述內(nèi)容顯示，征收房屋的價值不再適用此前《舊拆遷條例》所規(guī)定的政府定期公布的所謂“房地產(chǎn)市場指導(dǎo)價格”。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上的房屋和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村集體土地上的房屋同屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)房屋征收適用《新征收條例》，在公平補償原則的指導(dǎo)下，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。公平補償原則是落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，有利于房屋被征收人權(quán)益的保護，顯示公平。
2．有利于《新征收條例》關(guān)于征收目的的落實
《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）和（五）項內(nèi)容所需征收的房屋大部分避不開或坐落于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上。《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）是，由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要，以上項目公共事業(yè)的開展既可能在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上，也不可避免地有相當(dāng)一部分在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上開展。當(dāng)涉及《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）的項目僅僅在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上開展，適用《新征收條例》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上房屋被征收人給予公平補償。但是，當(dāng)涉及《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）的項目，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上開展，適用《土地管理法》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村居民集體土地上房屋被征收人給予適當(dāng)補償，不難發(fā)現(xiàn)待遇不同；甚至當(dāng)涉及《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）的項目，既在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上進行，同時又在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上開展，前者適用公平補償原則，給予公平補償；后者適用《土地管理法》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村居民集體土地上房屋被征收人給予適當(dāng)補償。上述情況下因待遇不同，其結(jié)果必然遭到城中村居民集體土地上房屋被征收人的阻撓，不利于《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（三）的落實。
《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（五）項，即由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要。以上房屋征收目的的項目主要發(fā)生于城中村居民集體土地上。由于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村房屋不在國有土地上，不適用《新征收條例》，而適用《土地管理法》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村居民集體土地上房屋被征收人給予適當(dāng)補償，其結(jié)果很有可能遭到城中村居民的反對，不利于《新征收條例》規(guī)定的房屋征收目的的第（五）項的實施。
（二）《新征收條例》適用范圍擴大思路之二：擴大至全國范圍內(nèi)所有房屋征收
適用范圍擴大至全國范圍內(nèi)所有房屋征收，包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋征收，也包括城市規(guī)劃區(qū)外房屋征收。這樣不僅可以做到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村居民集體土地上的房屋適用《新征收條例》，采用公平補償原則進行征收補償，做到“同房同命”；而且也能使城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋征收和城市規(guī)劃區(qū)外房屋征收，全部適用《新征收條例》，采用公平補償原則進行征收補償，做到“同房同命”，有利于破解“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)，符合科學(xué)發(fā)展觀。
【注釋】
[1]例如，《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。
[2]根據(jù)《關(guān)于印發(fā)深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法的通知》（深府（2004） 102號）、《關(guān)于印發(fā)深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化轉(zhuǎn)地工作實施方案的通知》（深府（2005） 63號）和《關(guān)于印發(fā)深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地儲備管理實施方案的通知》（深府（2005）64號），深圳市寶安龍崗兩區(qū)實行土地國有。
[3]劉詩平：《中國成為市場經(jīng)濟國家》，載《中國國土資源報》2003年4月17日，第6版。
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