《 農(nóng)民日報 》（ 2014年07月02日 03 版）
張艦 劉合光
我國特有的城市化進程一般可分為集中化和市民化兩階段，集中化是農(nóng)村人口實現(xiàn)常住地和工作地的空間轉(zhuǎn)移，完成由農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變。由于戶籍制度、教育程度、文化差異等因素的阻礙，農(nóng)村人口遷入城市后并不能順利實現(xiàn)向城市人口的轉(zhuǎn)換，即市民化進程受阻，農(nóng)民工與城市居民間保持較大的居民身份、社會保障等福利差距。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在科學(xué)把握我國人口發(fā)展和勞動力市場特征的基礎(chǔ)上所實施的一項可持續(xù)性發(fā)展策略。
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化非常必要
（一）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需要。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，又是滿足社會安定和政治穩(wěn)定的需要。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為改造我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)差距和促進城鄉(xiāng)一體化的根本出路。幫助具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的制度障礙，將會極大刺激國內(nèi)消費，帶來對高檔耐用品，對公共設(shè)施、金融等服務(wù)業(yè)的消費需求，并帶來由醫(yī)療衛(wèi)生改革、教育體制改革、社會保障改革等社會改革所拉動的巨大內(nèi)需。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推動中國由“數(shù)量型”人口紅利向“質(zhì)量型”人口紅利轉(zhuǎn)變的重要力量。
（二）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是保持我國社會安定的必然選擇。
我國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，在政策的制定和執(zhí)行上，或明或暗地疏忽和歧視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可以明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會地位，通過政策和制度來維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，維護社會公平和公正，確保城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是實現(xiàn)社會主義和諧社會宏偉目標(biāo)的理性選擇。
（三）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重大的現(xiàn)實意義。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將顯著促進經(jīng)濟發(fā)展，主要表現(xiàn)在提升勞動人口素質(zhì)和勞動生產(chǎn)率、擴大消費、拉動內(nèi)需、增加投資規(guī)模、改善投資結(jié)構(gòu)等，據(jù)測算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化1000萬人可使經(jīng)濟增長速度提高約1個百分點。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造的巨大內(nèi)需，無疑將會為保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面對四大挑戰(zhàn)
（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策成本和個人成本巨大。
加速市民化進程將增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入，對政府的供給能力提出巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)?shù)卣疄槲{外來人口需要在安居住房建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障、醫(yī)療教育等方面投入巨額資金。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后為維持正常城市生活要支付相應(yīng)個人成本，需要支付房租或購房費用、家庭成員教育、培訓(xùn)成本，醫(yī)療保障以及其他社會保險的保費支出，還有最直接的生活成本，即“吃、穿、用”等費用開支。
（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面對較大的社會沖突。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來城市人口快速增長，城市環(huán)境保護壓力增加，用水用電緊張，交通擁堵、污染嚴(yán)重、食品藥品安全無保障等社會問題。市民化要求所有居民享有均等化的公共服務(wù)，然而，我國城市的基本公共服務(wù)短期供給不足，人均享有的公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的下降將損害城市原居民的利益。
（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面對重大的產(chǎn)業(yè)挑戰(zhàn)。
“十二五”期間，農(nóng)業(yè)勞動力將由29500萬人下降到25000萬人左右，有4500萬農(nóng)業(yè)勞動力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，每年平均轉(zhuǎn)移900萬人。當(dāng)前我國貿(mào)易很難保持以往的增長速度，出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力會有較大下降；資源和要素成本將持續(xù)上升，勞動密集型行業(yè)增長將會放緩或出現(xiàn)跨國轉(zhuǎn)移。我國目前重工業(yè)增速高于輕工業(yè)，并且能源化工、裝備制造工業(yè)對規(guī)模以上工業(yè)增長的貢獻率超過70%，而這些均為能源消耗非常多的產(chǎn)業(yè)，對解決就業(yè)問題作用并不顯著。作為解決中長期中國就業(yè)增長的最重要行業(yè)——服務(wù)業(yè)——自2007年以來對GDP的貢獻率呈現(xiàn)下滑趨勢，由2007年的46.3%下降到2010年的39.3%。
（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對農(nóng)村發(fā)展有一定不利影響。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村中的有文化的青壯年勞動力流向城市工作，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的極不合理分布，同時由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，以及村莊建設(shè)規(guī)劃的不合理，導(dǎo)致村莊外延的異常膨脹和村莊內(nèi)部的急劇荒蕪，形成了村莊空間形態(tài)上空心分布的狀況。與農(nóng)村“空心化”并存的留守兒童、留守婦女、留守老人等也將帶來一系列社會問題。
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實現(xiàn)路徑
（一）分類分步推進，實現(xiàn)有序市民化。從市民化實際成本考慮，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為市民，意味著中央和地方各級政府及相關(guān)部門必須承擔(dān)轉(zhuǎn)移這些人口的巨額福利開支以及其他高額費用。巨大的轉(zhuǎn)移成本客觀上造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)在全國范圍內(nèi)不是一蹴而就的工作，而只能是分批分階段實現(xiàn)的任務(wù)。將不同職業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分層分類區(qū)別對待，引導(dǎo)智能型、技術(shù)型和體力型等不同類型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入不同區(qū)域、不同規(guī)模和不同行政級別的各類城市是解決廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效途徑。在特大型城市，在推進居住證制度的同時，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制人口總規(guī)模；在大中型城市，加強和改進人口管理方式，推行居住證制度，建立以轉(zhuǎn)移人口個體素質(zhì)、就業(yè)和居住狀況等為依據(jù)的積分落戶制度；在小城市和小城鎮(zhèn)，以穩(wěn)定職業(yè)和住所為前提條件，放開戶籍限制，鼓勵落戶；在農(nóng)村地區(qū)，加強新型社區(qū)建設(shè)，社區(qū)內(nèi)居民的社會保障和公共服務(wù)按市民配置，使農(nóng)村實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
（二）改革戶籍制度，解除市民化主要障礙。
我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩種身份在利益上的嚴(yán)重不平等，是農(nóng)民融入城市生活的最大障礙。加快戶籍制度改革則是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提條件。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。逐步將公共服務(wù)領(lǐng)域各項法律法規(guī)和政策與現(xiàn)行戶口類型相剝離。
（三）實施公共服務(wù)全覆蓋，促進新市民融入城市。
實現(xiàn)公共服務(wù)均等化是推進農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的有效改革路徑。按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，鼓勵城市化地區(qū)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房保障等體系，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人與本地人口享有均等的基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益。同時，保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對其留在農(nóng)村的承包地、宅基地、林地等權(quán)益的自由處置權(quán)利。對于與用人單位簽訂勞動合同的新市民，按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險范圍；靈活就業(yè)的新市民，按照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保辦法辦理各項社會保險。新市民子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算。建設(shè)部門把新市民居住問題納入城鎮(zhèn)住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)居民住房保障范圍，積極探索多方式解決新市民居住問題。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對等原則，逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)和社會權(quán)益。
（四）完善就業(yè)保障體制，實現(xiàn)可持續(xù)的市民化。
構(gòu)建完善的就業(yè)保障制度應(yīng)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際出發(fā)，設(shè)計出與之相適應(yīng)的就業(yè)保障制度，具體措施包括：第一，為了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)權(quán)益，規(guī)范勞動關(guān)系，要簽訂用人單位與勞動者的勞動合同，減少企業(yè)任意解雇職工的行為。第二，實施積極的宏觀政策，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和崗位。以結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級為契機，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。第三，建立和健全統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力市場，促進就業(yè)的平等競爭。第四，以再就業(yè)為核心，開展失業(yè)人群的就業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)，以就業(yè)為導(dǎo)向來設(shè)計失業(yè)保險、社會救助等就業(yè)保障項目。第五，建立政府主導(dǎo)下的企業(yè)、就業(yè)人群、社會互補互動的就業(yè)保障運作機制。第六，建立就業(yè)保障的法律保護體系，在就業(yè)保障中，法律以其剛性和權(quán)威性發(fā)揮著不可替代的作用。（作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)）
