2016年9月1日起實施的《環(huán)評法》第三十一條規(guī)定，未經(jīng)環(huán)評擅自建設(shè)的，由縣級以上環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，并可根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處“建設(shè)項目總投資額百分之一以上百二分之五以下的罰款”，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀等。
在以往“五萬元以上二十萬元以下罰款”額度的基礎(chǔ)上，新環(huán)評法以“建設(shè)項目項目總投資額”作為處罰基數(shù)，加大了對“未批先建”行為的處罰力度，提出了比以往更為嚴(yán)厲的要求。然而，新環(huán)評法并未明確“建設(shè)項目總投資額”如何確定。結(jié)合國家現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，可以從以下三方面確定“建設(shè)項目總投資額”。
1.以投資管理部門核準(zhǔn)的投資額作為處罰依據(jù)？
《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令 第19號）是國家發(fā)改委根據(jù)《行政許可法》和《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》制定的，是規(guī)范企業(yè)投資項目核準(zhǔn)管理的規(guī)范性文件。
根據(jù)該文件規(guī)定，國家發(fā)改委和地方發(fā)改委及地方政府規(guī)定具有投資管理職能的經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委）是負(fù)責(zé)企業(yè)投資項目核準(zhǔn)管理的行政機關(guān)；企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，應(yīng)當(dāng)按照要求編制項目申請報告，報送項目核準(zhǔn)機關(guān)核準(zhǔn)；項目申請報告應(yīng)主要包括“項目申報單位情況”“擬建項目情況”等。
結(jié)合國家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布項目申請報告通用文本的通知》（發(fā)改投資［2007］1169號）可知，企業(yè)申報投資項目時，需要在項目申請報告中申報“投資規(guī)?！钡?，并需要得到審批部門的批準(zhǔn)。同時，《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》第九條還規(guī)定，“項目申報單位應(yīng)對所有申報材料內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)?！?/p>
結(jié)合上述內(nèi)容可知，企業(yè)需要對申報的建設(shè)項目總投資額等相關(guān)數(shù)據(jù)真實性負(fù)責(zé)。同時，建設(shè)項目總投資額也得到了發(fā)改等審批部門的批準(zhǔn)。
將發(fā)改部門核準(zhǔn)的建設(shè)項目投資額作為環(huán)評法中“建設(shè)項目總投資額”的處罰依據(jù)，符合相關(guān)法律規(guī)定。在這種情況下，環(huán)保部門只要去項目審批的發(fā)改部門調(diào)取相應(yīng)審批文件，即可確定“建設(shè)項目總投資額”。
需要注意的是，對于執(zhí)法查處的在建項目，企業(yè)可能會提出“發(fā)展改革委核準(zhǔn)的投資額只是企業(yè)的擬投資額，實際投資額將小于審批認(rèn)定額度”。
對此類抗辯理由，看似合理，卻無法核實?？紤]到行政執(zhí)法效率，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)事實上也不可能等到項目建設(shè)完成再進(jìn)行處罰。
根據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》第二十一條的規(guī)定，建設(shè)項目投資額發(fā)生變化時，項目單位應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機關(guān)報告。在這種情況下，如果能從發(fā)改部門調(diào)取項目投資額調(diào)整的書面確認(rèn)意見或者新的核準(zhǔn)手續(xù)，則可以按照新的投資額確定，否則仍然應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)核準(zhǔn)的項目投資申報表確定的投資額來確定“建設(shè)項目總投資額”。
此外，對于建設(shè)項目已經(jīng)建設(shè)完成的，企業(yè)也可能會提出“實際投資額小于審批認(rèn)定額”的抗辯。在這種情況下，因為企業(yè)項目建設(shè)完成，投資額一般已經(jīng)處于確定狀態(tài)。如果企業(yè)能夠提供相應(yīng)證明材料，比如項目審計報告、項目結(jié)算證明等材料，此時一般應(yīng)以建設(shè)項目的實際投資額認(rèn)定“建設(shè)項目總投資額”。這也符合《行政處罰法》作出處罰決定時違法事實清楚的要求。
當(dāng)然，現(xiàn)實執(zhí)法過程中，經(jīng)過發(fā)改等部門審批的項目畢竟只是環(huán)評違法項目的一部分，還有更多沒有經(jīng)過任何部門審批的項目，則無法采用該方法認(rèn)定投資額。
2.以建設(shè)項目業(yè)主自認(rèn)的投資額作為處罰依據(jù)？
自認(rèn)是指當(dāng)事人一方承認(rèn)對方當(dāng)事人所主張的不利于自己的事實是真實的，且明確表明其真實性的陳述。在民事訴訟中，當(dāng)事人自認(rèn)的事實可以作為案件處理的依據(jù)，而不用其他材料加以證明。
我國《行政處罰法》并沒有關(guān)于“自認(rèn)事實”的規(guī)定。但《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十五條規(guī)定“在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對另一方當(dāng)事人陳述的案件事實明確表示認(rèn)可的，人民法院可以對該事實予以認(rèn)定。但有相反證據(jù)足以推翻的除外?！苯Y(jié)合這條規(guī)定可以看出，行政訴訟中并沒有排除當(dāng)事人自認(rèn)事實，只是需要查證屬實，或者說沒有相反證據(jù)足以推翻當(dāng)事人的自認(rèn)即可。
在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，這種自認(rèn)體現(xiàn)在調(diào)查筆錄中，建設(shè)項目業(yè)主（或其委托代理人）接受調(diào)查時自我陳述的“項目投資總額”。
應(yīng)該說，如果建設(shè)項目業(yè)主在回答執(zhí)法人員關(guān)于項目基本情況包括項目投資的陳述，屬于對相應(yīng)事實的自我認(rèn)可。在這種情況下，如果沒有其他證據(jù)足以推翻建設(shè)項目業(yè)主的陳述，則環(huán)境執(zhí)法部門可以業(yè)主陳述的投資額來認(rèn)定“建設(shè)項目總投資額”，并以此為依據(jù)確定行政處罰數(shù)額。
需要注意的是，由于個體的嬗變，業(yè)主在得知投資額關(guān)系到行政處罰數(shù)額時，往往會修正原先的說法，使得建設(shè)項目總投資額處于不確定狀態(tài)。
為此，執(zhí)法部門需要在發(fā)現(xiàn)企業(yè)環(huán)評違法行為的第一時間對建設(shè)項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)查，通過調(diào)查筆錄固定建設(shè)項目投資額的相應(yīng)證據(jù)；同時，為了保證數(shù)據(jù)的可靠性、真實性，盡量對項目的不同負(fù)責(zé)人進(jìn)行分別調(diào)查，通過不同負(fù)責(zé)人陳述的相互印證，固定建設(shè)項目投資額數(shù)據(jù)；此外，還可以要求企業(yè)提供建設(shè)項目發(fā)包合同、項目設(shè)備采購合同等證據(jù)材料，盡量保證投資額認(rèn)定的客觀性。
應(yīng)該說，以當(dāng)事人的自認(rèn)作為“建設(shè)項目總投資額”認(rèn)定的依據(jù)，在執(zhí)法過程中方便易行。但缺點也顯而易見，項目建設(shè)單位陳述時往往會盡最大可能縮小投資額，以逃避行政處罰。并且如果執(zhí)法調(diào)查中不能固定好建設(shè)單位陳述的相應(yīng)證據(jù)，沒有其他客觀證據(jù)予以證實，建設(shè)單位在訴訟過程中往往會改變原有說法，使環(huán)境執(zhí)法部門處于不利地位。
3.以咨詢評估機構(gòu)評估的投資額作為處罰依據(jù)？
《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》（建設(shè)部令 第149號）規(guī)定，工程造價咨詢企業(yè)，可以接受委托，對建設(shè)項目投資、工程造價的確定與控制提供專業(yè)咨詢服務(wù)。
在環(huán)境執(zhí)法過程中，如果建設(shè)項目投資額難以確定，可以委托工程造價咨詢企業(yè)進(jìn)行建設(shè)項目投資額咨詢，將咨詢機構(gòu)認(rèn)定的投資額作為“建設(shè)項目總投資額”認(rèn)定的依據(jù)。同時，對已經(jīng)建設(shè)完成的項目，也可委托審計機構(gòu)進(jìn)行建設(shè)項目投資額審計，以審計認(rèn)定的數(shù)額作為“建設(shè)項目總投資額”認(rèn)定的依據(jù)。
從證據(jù)角度看，咨詢機構(gòu)或者審計機構(gòu)認(rèn)定的投資額相對而言客觀性更高，更接近建設(shè)項目總投資額的本來數(shù)據(jù)。但是，無論是委托咨詢機構(gòu)還是審計機構(gòu)，均需要支付相應(yīng)的咨詢費用或者審計費用。在目前法律無明確規(guī)定的情況下，該部分費用仍然需由財政承擔(dān)，這無形中增加了環(huán)境執(zhí)法成本。同時，咨詢、審計效果如何，還有賴于項目建設(shè)單位的配合，客觀上也增加了操作的難度。
從簡化執(zhí)法手續(xù)，提高行政效率的角度，環(huán)境執(zhí)法部門也可以通過“詢價”方式，向社會上同類建設(shè)單位發(fā)送同類項目投資額的“詢價函”，從而確定違法建設(shè)項目的總投資額。為保證證據(jù)的相對客觀性，可以向多個同類項目單位進(jìn)行詢價，在平均值基礎(chǔ)上合理確定違法建設(shè)項目總投資額。這種方式相對簡單，但實踐中尋找同類項目可能存在困難。
總之，執(zhí)法應(yīng)結(jié)合案件實際情況，合理選擇建設(shè)項目總投資額的確定方法，做到既維護(hù)法律權(quán)威，也保障行政執(zhí)法效率。同時，我們也期待環(huán)境保護(hù)部出臺相應(yīng)規(guī)定，簡化建設(shè)項目投資額認(rèn)定辦法，提高基層環(huán)境執(zhí)法效率。
（作者單位：江蘇省南通市環(huán)保局）
來源：中國環(huán)境報2016年9月21日第05版。
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