隨著歐盟成員國(guó)越來越多地將決策權(quán)交給歐盟，其權(quán)力正穩(wěn)步擴(kuò)大，而很多從事國(guó)際經(jīng)貿(mào)或國(guó)際政治的人士對(duì)歐盟的基本運(yùn)作機(jī)制還缺乏基本的了解。那么歐盟的各機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)作的呢？
二戰(zhàn)結(jié)束以來，歐洲各國(guó)一直在為實(shí)現(xiàn)和平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尋求加強(qiáng)歐盟一體化程度。近年來隨著成員國(guó)越來越多地將決策權(quán)交給歐盟，歐盟機(jī)構(gòu)的權(quán)威正穩(wěn)步加強(qiáng)。但是從2008年全球金融危機(jī)，到前所未有的非洲和中東移民問題，再到英國(guó)脫歐，歐盟一直面臨重重危機(jī)。
當(dāng)今歐盟是世界舞臺(tái)上的強(qiáng)大參與者，但其機(jī)構(gòu)復(fù)雜眾多，常常令人困惑。下面就將詳細(xì)介紹歐盟的主要機(jī)構(gòu)以及他們的運(yùn)作方式。
一、歐盟的主要機(jī)構(gòu)
20世紀(jì)50年代歐洲一體化開始形成，現(xiàn)在的歐盟于1992年《馬斯特里赫特條約》簽訂后成立。2007《里斯本條約》條約簽訂（又稱《改革條約》），歐盟才獲得了現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和權(quán)力。根據(jù)這些條約，歐盟28個(gè)成員國(guó)同意集中主權(quán)，同時(shí)將許多決策權(quán)授予歐盟。
根據(jù)行政、立法、司法和財(cái)務(wù)職能，歐盟大致分為七個(gè)官方機(jī)構(gòu)。
1、歐洲理事會(huì)。歐洲理事會(huì)是歐盟最高政治領(lǐng)導(dǎo)人集團(tuán)，由每個(gè)成員國(guó)的總統(tǒng)或總理組成。理事會(huì)首腦會(huì)議用于確定歐盟的大致發(fā)展方向，解決緊迫的高級(jí)別問題。理事會(huì)主席由成員國(guó)選舉得出，每屆最長(zhǎng)任期兩年半。
2、歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)是歐盟的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擁有最多的日常權(quán)力。委員會(huì)負(fù)責(zé)法律提案、預(yù)算管理、決策執(zhí)行和法規(guī)頒布，并在世界各峰會(huì)、談判和國(guó)際組織中代表歐盟。委員會(huì)成員由歐盟理事會(huì)任命，并由歐洲議會(huì)批準(zhǔn)。
3、歐洲議會(huì)。歐洲議會(huì)是唯一通過直接選舉產(chǎn)生的歐盟機(jī)構(gòu)，其成員由每個(gè)成員國(guó)人民選舉的代表組成。與傳統(tǒng)的立法機(jī)構(gòu)不同，歐洲議會(huì)不能提出立法動(dòng)議，但如果一項(xiàng)法律未能得到議會(huì)批準(zhǔn)就無法獲得通過。議會(huì)還負(fù)責(zé)談判和批準(zhǔn)歐盟預(yù)算，并監(jiān)督歐盟委員會(huì)。
4、歐盟理事會(huì)。為防混淆歐盟理事會(huì)也稱為部長(zhǎng)理事會(huì)，是歐盟的第二個(gè)立法機(jī)構(gòu)，一項(xiàng)法律也需要該機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能獲得通過。根據(jù)政策領(lǐng)域不同，該委員會(huì)由所有歐盟成員國(guó)政府部長(zhǎng)組成。例如，所有歐盟成員國(guó)的外長(zhǎng)組成一個(gè)集團(tuán)，所有農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)組成另一集團(tuán)，以此類推。
5、歐洲聯(lián)盟法院。歐洲聯(lián)盟法院（CJEU，簡(jiǎn)稱歐盟法院）是歐盟最高司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解釋歐盟法律和解決爭(zhēng)端。歐盟法院由歐洲法院和歐盟普通法院組成，前者為各國(guó)家法院闡明歐盟法律，以及有關(guān)成員國(guó)違規(guī)行為的規(guī)定，后者負(fù)責(zé)審理個(gè)人和組織針對(duì)歐盟各機(jī)構(gòu)提起的各種案件。
6、歐洲中央銀行。歐洲中央銀行（ECB）負(fù)責(zé)為使用歐元并實(shí)施歐盟貨幣政策的19個(gè)國(guó)家管理歐元，同時(shí)幫助規(guī)范歐盟銀行系統(tǒng)。2009年起，歐洲債務(wù)危機(jī)席卷歐洲大陸，歐洲央行行長(zhǎng)馬里奧·德拉吉（Mario Draghi）承諾歐洲央行將作為最后的貸款手段向陷入困境的歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)體提供援助，該做法曾引起巨大爭(zhēng)議。
7、歐洲審計(jì)院。歐洲審計(jì)院（ECA）負(fù)責(zé)審核歐盟預(yù)算，檢查資金是否得到恰當(dāng)使用，并向歐洲議會(huì)、委員會(huì)和各國(guó)政府報(bào)告所有欺詐行為。
這些機(jī)構(gòu)的辦事處遍布?xì)W盟各地，總部分別設(shè)在布魯塞爾、法蘭克福、盧森堡和斯特拉斯堡。
二、各機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系
這些歐盟機(jī)構(gòu)織成了一張復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)并相互進(jìn)行監(jiān)督。
這些機(jī)構(gòu)通過選舉以兩種基本方式獲得民主合法性：第一，歐洲理事會(huì)確定歐盟的總體政治方向，它由民主選舉產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人組成。第二，歐洲議會(huì)由被稱為歐洲議會(huì)成員（MEP）的代表們組成，這些代表由各歐盟成員國(guó)的公民直接選舉產(chǎn)生。
歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)共同決定歐盟委員會(huì)的組成，由理事會(huì)提名委員會(huì)成員，并且必須獲得議會(huì)批準(zhǔn)。歐盟委員會(huì)擁有提議歐盟法律和財(cái)政支出的唯一權(quán)力，但所有歐盟立法都需要同時(shí)得到歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)的批準(zhǔn)。
三、歐洲議會(huì)的權(quán)利
雖然歐洲議會(huì)不能啟動(dòng)立法，但未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，歐盟法律也無法獲得通過。歐洲議會(huì)就包括財(cái)政預(yù)算在內(nèi)的各項(xiàng)法律與歐盟委員會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)進(jìn)行協(xié)商，這被稱為共同決定機(jī)制。
此外，包括貿(mào)易協(xié)定在內(nèi)的國(guó)際協(xié)議也需要?dú)W洲議會(huì)簽署。議會(huì)主席由議會(huì)選舉產(chǎn)生，法律也必須由議會(huì)主席簽字才能獲得通過。
歐洲議會(huì)還擁有許多其他權(quán)力。議會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)歐盟委員會(huì)成員，這意味著議會(huì)選舉在確定歐盟政策方向方面擁有更大影響力。議會(huì)也有權(quán)迫使委員會(huì)辭職，但這種情況還從未發(fā)生過，只是在1999年，當(dāng)時(shí)在議會(huì)采取行動(dòng)之前委員會(huì)因腐敗丑聞而集體辭職。
四、歐盟委員會(huì)職能
歐盟委員會(huì)作為歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)歐盟的日常事務(wù)。
歐盟委員會(huì)的任務(wù)是起草立法文件和歐盟預(yù)算。委員會(huì)將這些提案提交給歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)，并與他們進(jìn)行協(xié)商，直至提案獲得這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。
歐盟委員會(huì)還負(fù)責(zé)通過對(duì)成員國(guó)的監(jiān)督或者通過歐盟數(shù)十個(gè)機(jī)構(gòu)之一，確保歐盟法律的實(shí)施和預(yù)算的恰當(dāng)分配。
歐盟委員會(huì)的其他職責(zé)還包括在國(guó)際組織中代表歐盟，促進(jìn)實(shí)施歐盟的外交政策以及領(lǐng)導(dǎo)貿(mào)易談判。委員會(huì)還通過向歐盟法院提起法律訴訟來幫助執(zhí)行歐盟條約。
五、歐盟法律覆蓋范圍
歐盟成員國(guó)在不同領(lǐng)域賦予歐盟不同權(quán)力級(jí)別，稱為領(lǐng)域權(quán)利（competencies）：
專有領(lǐng)域，指只有歐盟而非各國(guó)政府才能通過相關(guān)法律的領(lǐng)域。這其中包括歐盟的許多核心活動(dòng)，例如關(guān)稅同盟、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、貿(mào)易協(xié)定，以及歐元區(qū)國(guó)家的貨幣政策。
共享領(lǐng)域，是指各國(guó)政府可以進(jìn)行立法，但前提是歐盟尚未制定相關(guān)法律的領(lǐng)域。該權(quán)利適用于提供商品、服務(wù)、人員和資本自由流動(dòng)的單一市場(chǎng)，還適用于農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展支出、運(yùn)輸、能源、環(huán)境和消費(fèi)者保護(hù)、公共衛(wèi)生以及研究和技術(shù)領(lǐng)域。
輔助領(lǐng)域，指歐盟只能對(duì)成員國(guó)已經(jīng)開展的活動(dòng)提供支持的領(lǐng)域，包括文化、教育、體育和許多社會(huì)政策。
六、歐盟如何執(zhí)行其外交政策
作為歐盟的外交政策，《共同外交與安全政策》（CFSP）主要涉及外交、安全和國(guó)防合作。
歐盟各國(guó)政府通過歐洲理事會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)制定歐盟高級(jí)別政策方向。CFSP決策必須是各成員一致同意的，但各成員國(guó)仍然可以自由制定自己的外交政策。這一政策也引發(fā)了批評(píng)，批評(píng)者認(rèn)為成員國(guó)之間的分歧往往會(huì)破壞歐盟提出共同立場(chǎng)的能力。
歐盟委員會(huì)的職責(zé)之一是執(zhí)行CFSP， 由歐盟外交事務(wù)和安全政策高級(jí)代表履行該職責(zé)（該職位的非正式名稱為歐盟外交部長(zhǎng)）。該職位由《里斯本條約》創(chuàng)立，旨在加強(qiáng)和集中歐盟外交能力。
該條約還設(shè)立了歐盟外交服務(wù)機(jī)構(gòu)，即歐洲對(duì)外行動(dòng)服務(wù)局。它由歐盟委員會(huì)管理，從歐盟各機(jī)構(gòu)招納工作人員，并在140多個(gè)國(guó)家開展業(yè)務(wù)。
近年來，歐盟外交政策的統(tǒng)一性一再經(jīng)受考驗(yàn)。歐盟在談判包括《巴黎氣候協(xié)議》和《伊朗核協(xié)議》在內(nèi)的國(guó)際協(xié)議方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，兩項(xiàng)協(xié)議均于2015年完成談判。2016年，歐盟與土耳其達(dá)成限制難民入境協(xié)議，但移民政策使歐盟成員間產(chǎn)生巨大分歧，并導(dǎo)致英國(guó)投票決定退出歐盟。在利比亞、敘利亞和烏克蘭等主要沖突地區(qū)，歐盟一直在努力制定共同政策。自2014年俄羅斯吞并克里米亞地區(qū)以來，歐盟一直對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁，但歐盟成員國(guó)就與俄羅斯在能源和其他領(lǐng)域進(jìn)行密切合作方面再次產(chǎn)生分歧。
七、歐盟如何實(shí)施貿(mào)易談判
歐盟的共同商業(yè)政策與歐盟外交部門不同，它通過歐盟貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)行貿(mào)易政策。與其他外交政策事務(wù)不同，在貿(mào)易政策方面，各國(guó)政府同意將所有決策權(quán)轉(zhuǎn)交給歐盟。
歐盟的關(guān)稅聯(lián)盟為整個(gè)歐盟設(shè)定了單一的對(duì)外關(guān)稅，其單一市場(chǎng)則對(duì)所有進(jìn)入歐盟的商品和服務(wù)一視同仁，因此歐盟需要統(tǒng)一的貿(mào)易政策，同時(shí)歐盟在貿(mào)易談判和WTO中作為一個(gè)整體進(jìn)行活動(dòng)。
達(dá)成一項(xiàng)貿(mào)易協(xié)定需要大多數(shù)歐盟機(jī)構(gòu)共同參與。
首先，各國(guó)政府必須通過歐洲理事會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)同意授權(quán)歐盟委員會(huì)與特定合作伙伴進(jìn)行談判。
此后歐盟貿(mào)易專員牽頭談判協(xié)議。
像所有其他立法提案一樣，貿(mào)易協(xié)定在簽署之前，必須得到歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)的批準(zhǔn)。
最后，如果貿(mào)易協(xié)議涵蓋范圍特別廣泛，則可能需要得到各歐盟成員國(guó)的單獨(dú)批準(zhǔn)?！稓W盟加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）就是例子。該協(xié)定于2016年簽署，但尚未完全生效，因?yàn)槠駷橹挂獯罄跃芙^簽署該協(xié)議。
八、是否存在歐盟軍隊(duì)
歐盟國(guó)家在執(zhí)行軍事任務(wù)時(shí)通力合作，但各國(guó)軍隊(duì)在自愿基礎(chǔ)上執(zhí)行具體任務(wù)，并沒有獨(dú)立于成員國(guó)軍隊(duì)的歐盟軍隊(duì)。
歐盟根據(jù)《共同安全與防務(wù)政策》（CSDP）執(zhí)行安全任務(wù)，CSDP并非由歐盟委員會(huì)執(zhí)行，而是在歐盟外交部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行。CSDP同時(shí)涉及軍事和民事工作，涵蓋內(nèi)容包括警察培訓(xùn)項(xiàng)目、維和任務(wù)、反海盜和救援任務(wù)等。歐盟目前的主要軍事行動(dòng)任務(wù)都在非洲，包括馬里、尼日爾、南蘇丹和非洲之角。
盡管如此，歐盟在軍事行動(dòng)方面也存在一定問題，那就是它與北大西洋公約組織（NATO，簡(jiǎn)稱北約）軍事聯(lián)盟之間的關(guān)系，因?yàn)楸奔s成員國(guó)與歐盟成員國(guó)有重疊部分?！独锼贡緱l約》承認(rèn)北約是歐洲集體防御的主要手段，并明確指出歐盟將發(fā)揮支持作用。但在實(shí)踐當(dāng)中，包括美國(guó)政策制定者在內(nèi)的許多人士都擔(dān)心這種安排會(huì)導(dǎo)致重復(fù)工作，使歐洲防務(wù)變得更加復(fù)雜化。
九、歐盟財(cái)政預(yù)算規(guī)模
根據(jù)歐盟委員會(huì)最近一次公布的全年會(huì)計(jì)報(bào)告，2017年歐盟財(cái)政預(yù)算略高于1500億美元。
其中的最大部分用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，約占整體預(yù)算的40％。其中最大的支出為直接支付給農(nóng)民的費(fèi)用以及用于支持漁業(yè)、森林和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的費(fèi)用。
第二大部分用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和地域融合，旨在幫助歐盟欠發(fā)達(dá)國(guó)家迎頭趕上，規(guī)模約占整體預(yù)算的25％。這些支出包括對(duì)小型企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、就業(yè)計(jì)劃和低碳能源的投資和技術(shù)援助。
提升競(jìng)爭(zhēng)力的相關(guān)支出約占總預(yù)算的15％，涉及歐盟范圍內(nèi)的研發(fā)、能源、交通和電信項(xiàng)目。
全球歐洲項(xiàng)目包含歐盟的外交政策行動(dòng)，而安全和公民權(quán)利主要側(cè)重于移民和執(zhí)法項(xiàng)目。
雖然每年歐盟預(yù)算須由歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)重新協(xié)商決定，但必須符合提前商定的預(yù)算框架。預(yù)算框架設(shè)定總支出上限，時(shí)間跨度通常為七年以上。目前的預(yù)算框架時(shí)間跨度為2014至2020年。
歐盟預(yù)算必須保持平衡，因?yàn)闅W盟沒有權(quán)力花費(fèi)額外資金。歐盟幾乎所有的財(cái)政收入都來自成員國(guó)，這些成員國(guó)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同而做出不同貢獻(xiàn)。許多欠發(fā)達(dá)國(guó)家是凈受益者，因?yàn)樗麄儷@得的歐盟資金多于他們支付的資金。
2017年，波蘭是歐盟最大的凈受益者，其獲得的資金較其支付金額高出近100億美元，其次是希臘和羅馬尼亞，各收益近40億美元。
十、歐盟其他組織機(jī)構(gòu)
除了上述歐盟的七個(gè)官方機(jī)構(gòu)外，歐盟還擁有數(shù)十個(gè)其他組織，包括不同機(jī)構(gòu)、委員會(huì)、辦事處、基金會(huì)、學(xué)校和銀行。通常這些組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施研究項(xiàng)目，提出建議，執(zhí)行管理任務(wù)或幫助實(shí)施歐盟政策。
還有一些政治和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃只包括個(gè)別歐盟國(guó)家：
申根地區(qū)包括已經(jīng)同意取消國(guó)家間所有邊境管制并加強(qiáng)執(zhí)法合作的國(guó)家。其成員包含四個(gè)非歐盟國(guó)家：冰島、列支敦士登、挪威和瑞士，同時(shí)有六個(gè)歐盟國(guó)家不參加該計(jì)劃。
歐元區(qū)由28個(gè)歐盟成員國(guó)中的19個(gè)使用歐元作為共同貨幣的國(guó)家組成。他們的貨幣政策受歐洲中央銀行管控，同時(shí)歐洲央行負(fù)責(zé)發(fā)行和管理歐元。法律要求歐盟其他國(guó)家在未來某個(gè)時(shí)候加入歐元區(qū)，但丹麥和英國(guó)擁有永久豁免權(quán)。
歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）是一項(xiàng)1994年的協(xié)議，該協(xié)議將歐盟單一市場(chǎng)擴(kuò)展到三個(gè)非歐盟國(guó)家：冰島、列支敦士登和挪威。這三個(gè)國(guó)家加上瑞士組成了歐洲自由貿(mào)易協(xié)會(huì)（EFTA），是一個(gè)獨(dú)立的自由貿(mào)易區(qū)。
最后，還有一些在歐洲運(yùn)營(yíng)或總部設(shè)在歐洲的其他幾個(gè)機(jī)構(gòu)，它們往往被誤認(rèn)為是歐盟機(jī)構(gòu)。
歐洲委員會(huì)是總部設(shè)在法國(guó)的國(guó)際組織，其任務(wù)是促進(jìn)歐洲的民主和人權(quán)。它擁有47個(gè)成員國(guó)，其中包括許多非歐盟國(guó)家，如俄羅斯和土耳其。
歐洲人權(quán)法院作為歐洲委員會(huì)的一部分，其任務(wù)是執(zhí)行《歐洲人權(quán)公約》，這是一項(xiàng)關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的國(guó)際協(xié)定，于1953年生效。
歐洲安全與合作組織（OSCE）是一個(gè)國(guó)際組織，其成員包括許多歐洲國(guó)家，俄羅斯和其他前蘇聯(lián)國(guó)家，以及美國(guó)和加拿大。該組織形成于冷戰(zhàn)期間，其任務(wù)是加強(qiáng)東西方在軍備控制、沖突管理、執(zhí)法和其他安全問題上的合作。
國(guó)際刑警組織由來自194個(gè)國(guó)家的警察機(jī)構(gòu)組成，總部設(shè)在法國(guó)。該組織起源于大多數(shù)歐洲國(guó)家先前的合作執(zhí)法行動(dòng)，但目前其職權(quán)范圍遍布全球。
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