監(jiān)獄民警執(zhí)法管理面臨的新問題及其對策淺析
內(nèi)容提要：當(dāng)前，監(jiān)獄系統(tǒng)在對罪犯管理過程中，程度不同地存在著寬嚴(yán)失當(dāng)、管理弱化等執(zhí)法管理問題，加之法律法規(guī)不健全，由此造成了管理無力、管理無為的局面，形成了監(jiān)獄管理工作難以突破的困擾，嚴(yán)重制約著監(jiān)獄的改革與發(fā)展。只有著力整改執(zhí)法管理過程中存在的問題，依法治監(jiān)，創(chuàng)新管理，不斷提高依法嚴(yán)格科學(xué)文明執(zhí)法和管理能力與水平，才能實現(xiàn)監(jiān)獄對罪犯管理過程中的法制化和規(guī)范化。
關(guān)鍵詞：監(jiān)獄民警 執(zhí)法管理 規(guī)范化 法制化 問題 對策
監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，在執(zhí)法管理過程中，監(jiān)獄通過民警規(guī)范的執(zhí)法管理活動，實現(xiàn)對罪犯的懲罰、矯治與改造，這必然形成監(jiān)獄民警作為管理者與服刑罪犯作為被管理者鮮明的矛盾關(guān)系。監(jiān)獄管理工作要實現(xiàn)規(guī)范化、制度化，出成效、出質(zhì)量，實現(xiàn)造就守法公民的目標(biāo) ，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)獄民警的執(zhí)法行為，落實對罪犯依法嚴(yán)格管理和科學(xué)文明是應(yīng)當(dāng)?shù)?、必要的；而通過健全法律法規(guī)，規(guī)范、約束、促使罪犯接受管理、認(rèn)同管理和服從管理也是同等的重要。作者做為一名基層的監(jiān)獄民警，在對罪犯執(zhí)法和管理過程中，同樣遇到了一些新的問題與困惑，通過對當(dāng)前監(jiān)獄執(zhí)法管理過程中存在的問題剖析，從依法治監(jiān)，推進(jìn)監(jiān)獄法制建議的角度，提出了廣大民警共同面臨的新問題并提出思路和建議，以引起大家共同關(guān)注和深思。
一、目前監(jiān)獄民警執(zhí)法管理過程中的新問題
當(dāng)前，監(jiān)獄系統(tǒng)在加大管理力度，強化矯治功能，維護監(jiān)管改造秩序，創(chuàng)建平安、文明、和諧監(jiān)獄過程中，付出了很大的努力。但是，我監(jiān)與全國監(jiān)獄一樣，監(jiān)獄民警在對罪犯執(zhí)法管理過程中，程度不同地存在著寬嚴(yán)失當(dāng)、管理弱化等問題，同時，由于對罪犯的懲戒性制度缺失，法律法規(guī)不健全，使得監(jiān)獄民警在規(guī)范執(zhí)法管理中程度和效能大打折扣，由此造成的管理無力管理無為，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、監(jiān)獄民警在執(zhí)法管理過程中存在嚴(yán)而失當(dāng)、寬而失度的問題
一方面，極個別監(jiān)獄民警法治意識淡薄，無視法規(guī)和制度的嚴(yán)格要求，為了在罪犯中樹立自己的“威嚴(yán)”，錯誤地將嚴(yán)格管理與把罪犯整怕、“治服”劃等號，迷信“三句話不如一巴掌”。由此，在對罪犯合法權(quán)益全然不顧，心血來潮，隨意處置，以罰代教，甚至張口便罵，動輒體罰；另一方面，個別民警對罪犯搞“人性化管理”，默許多于要求，“理解”多于約束，口頭批評多于照章處罰。該處罰的不處罰，該懲戒的不懲戒，對監(jiān)管制度熟視無睹，對禁令充耳不聞，視罪犯為“弱勢群體”，無原則地主張“善待罪犯”，對罪犯的要求表現(xiàn)出少有的熱情和關(guān)心，捎書帶物，多有遷就。前者從根本上背離了依法管理和規(guī)范執(zhí)法的內(nèi)在要求，損害了監(jiān)獄機關(guān)的嚴(yán)肅正義的形象，造成了罪犯對監(jiān)獄更大更多的不滿，加劇了罪犯與民警的對立；后者模糊了人民民主專政的性質(zhì)，混淆是非，是對規(guī)范執(zhí)法、文明管理的曲解，是管理職能的嚴(yán)重淡化。
2、民警對罪犯怕管、不敢管、不愿管現(xiàn)象日漸凸現(xiàn)
當(dāng)前，監(jiān)獄押犯成份日趨復(fù)雜，各種新情況，新問題不期而至，特別是累犯、暴力犯、涉黑犯等價值觀念扭曲，角色意識淡化，反社會意識增強，挑釁民警對抗管理現(xiàn)象比較突出；而建設(shè)法治監(jiān)獄，對監(jiān)獄管理提出的依法嚴(yán)格科學(xué)文明管理的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，使得監(jiān)獄管理活動的難度日益加大。監(jiān)獄民警管理罪犯，要求全環(huán)節(jié)、全時段不離人，24小時不脫管，但是缺乏必要的自衛(wèi)和震懾的警械具，特別是井下民警置身于安全威脅當(dāng)中，一些人產(chǎn)生了恐懼、煩躁、焦慮心理，對自身安全充滿憂慮。加之，罪犯過度維權(quán)現(xiàn)象時有出現(xiàn)，以及檢察機關(guān)對監(jiān)獄民警執(zhí)法管理活動的過分干預(yù)和不當(dāng)追究，導(dǎo)致監(jiān)獄民警職業(yè)風(fēng)險日益增加，擔(dān)心由于失誤受處理甚至被刑事處分而丟掉工作的民警大有人在，有些民警發(fā)出了我干了一輩子，能否全身而退的悲哀。（比如：浙江省某監(jiān)獄民警強制罪犯“面壁反省”，因為《監(jiān)獄法》規(guī)定的處罰中沒有“面壁反省”，被西湖區(qū)和杭州市兩級人民法院判決構(gòu)成犯罪。曾有三名女干警因為一名女犯人不服從管理，得了病又堅持不去醫(yī)院，多次教育、談心，就是不聽，還和干警硬頂著干，三名干警一生氣，運用了警棍，誰想到，一不小心碰到了犯人的膀胱，而這名犯人得的又是撒不尿的病，膀胱脹得很大，結(jié)果膀胱破裂，人死了，這是明顯的過失，而且是職務(wù)行為，結(jié)果三名女干警都進(jìn)了監(jiān)獄，三個家庭破裂，后來一名女干警瘋了，兩外兩名女干警不斷申訴，直到現(xiàn)在。）在不少監(jiān)獄，駐監(jiān)檢察人員對監(jiān)獄民警管理工作橫加指責(zé)，隨意“修理”監(jiān)獄民警的事情也常有發(fā)生，使得不少直接管理罪犯的民警顧慮重重，對罪犯怕管、不敢管，有權(quán)害怕用，有權(quán)不敢用，值班心不在焉，當(dāng)“和尚”不撞鐘，工作馬虎，敷衍了事，裝聾作啞，見問題就繞或直接上交。這種明哲保身，失職失責(zé)，“不管事情不得過”的不作為現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)獄管理失規(guī)失范，民警之正不壓罪犯之邪，使得對罪犯執(zhí)法管理弱化。
3、缺乏必要的手段和措施，使民警執(zhí)法管理顯得蒼白無力
目前，監(jiān)獄在對罪犯的管理中，由于缺乏足夠明確具體的措施和辦法，既有法規(guī)制度籠統(tǒng)不配套，也有不同層級的規(guī)章有沖突等問題的存在，使得民警束手無策，執(zhí)法管理效能不斷下降。比如：各個監(jiān)獄對大量原判和余刑較短（無法判刑、假釋）的罪犯，更是缺乏行之有效的激勵方法和管理手段。在行政處罰方面，《監(jiān)獄法》只規(guī)定了警告、記過、禁閉，且適用上也只針對少數(shù)頑危犯。監(jiān)獄民警常用的（如會議批評、責(zé)令寫檢查和監(jiān)獄規(guī)定的如暫停接見、打傷他犯賠償?shù)龋┲T多合乎情理的管理方法，卻是于法無據(jù)。對有能力而拒絕勞動的罪犯，通過何種辦法“強制”其參加勞動，未有明確規(guī)定。面對大部分罪犯，很多時候監(jiān)獄民警只能不厭其煩地“磨嘴皮”，進(jìn)行批評教育，這往往效果不佳。不少民警深有感觸地說“管了幾十年罪犯，如今竟然不知道怎么管了”。以致于很多民警在執(zhí)法管理工作當(dāng)中，面對罪犯中不斷涌現(xiàn)的新問題、新情況，一些罪犯規(guī)避管理、排斥改造的新動向、新花招，顯得手足無措，無力及時應(yīng)付和處置，這嚴(yán)重削弱了監(jiān)獄對罪犯的執(zhí)法管理功能。
4、對罪犯懲戒性法律法規(guī)不健全，嚴(yán)重?fù)p害了監(jiān)獄執(zhí)法管理活動的規(guī)范性和正義性
在監(jiān)獄服刑的罪犯中，心懷不滿，留戀往昔，渴望擺脫關(guān)押改造生活的大有人在；消極改造，規(guī)避管理，偷奸?；?，胡攪蠻纏的行為更是時有發(fā)生；對抗管理，頂撞刁難民警，自傷自殘，要求禁閉，威脅挑釁民警，甚至給民警栽贓誣賴的問題也并非鮮見。不少罪犯尋釁滋事被多次扣分或者嚴(yán)管禁閉之后，今年的“好處”沒有了，就破罐破摔，也有罪犯瘋狂咒罵民警并且揚言出獄后進(jìn)行報復(fù)，影響極其惡劣，監(jiān)獄卻無可奈何。（《中華人民共和國刑法》第二編分則中的諸多條款，都有類似這樣的文字：“……處A年以上B年以下有期徒刑……”A和B之間有的相差7年，甚至更懸殊。監(jiān)獄民警肩負(fù)刑罰執(zhí)行的重任，在改造罪犯的過程中，常常遇到這等事情：兩名罪犯，犯罪情節(jié)差不多，所判刑期的長短卻很大。如：同是盜竊公私財物，金額相同，一個判三年，一個判十年；同是犯受賄罪，受賄10萬元判刑十年，受賄千萬元，判刑也是十年。不同的法院、不同的法官，對兩樣的犯罪情節(jié)，判決的結(jié)果不一樣。為什么不一樣，原因多多，比如自首……但罪犯不這么認(rèn)為。判重者認(rèn)為法律對自己不公，對法律的公正性產(chǎn)生懷疑，從而影響改造的自覺性和積極性。警察民警審閱一份又一份刑事判決書后，也禁不住發(fā)出感嘆：我們的法律，為什么有這么大的彈性？較大的法律彈性究竟是利大還是弊大？作為一名監(jiān)獄民警，我認(rèn)為，法律上的過大的彈性，給腐敗和人治提供了通行證，給罪犯的思想改造增添了難度。 ）還有1997版《刑法》和《監(jiān)獄法》針對罪犯的反改造行為規(guī)定了破壞監(jiān)管秩序罪，該罪名設(shè)立已有13年，但是時至今日未見出臺具體的司法解釋，使得該罪名僅存于法典當(dāng)中，對獄內(nèi)罪犯大量的破壞監(jiān)管秩序的反管理、反改造活動無法給予及時的正當(dāng)懲罰，不僅損害了監(jiān)獄管理活動的規(guī)范性，還嚴(yán)重破壞了監(jiān)獄機關(guān)的正義形象。
二、在監(jiān)獄民警中提升執(zhí)法管理規(guī)范化水平的對策
上述問題的根本解決，只有通過大力糾正和改進(jìn)監(jiān)獄民警在對罪犯執(zhí)法管理中存在的失范的問題，依法治監(jiān)，創(chuàng)新管理，不斷提高依法嚴(yán)格科學(xué)文明管理的能力和水平，才能實現(xiàn)監(jiān)獄管理的法制化和規(guī)范化。
1、強化監(jiān)獄民警隊伍建設(shè)，從優(yōu)待警，打牢依法管理、規(guī)范執(zhí)法的思想基礎(chǔ)
深化法治理念教育和榮辱觀教育，以人為本，始終堅持政治建警，加大素質(zhì)育警力度，增加科技強警投入，優(yōu)化基層警力的配置，改變監(jiān)獄民警長期超負(fù)荷工作現(xiàn)狀，配置必要的警用器械，關(guān)心民警心理健康，建立民警心理干預(yù)機制和身體療養(yǎng)康復(fù)機制，減輕其心理上壓力，從優(yōu)待警，振興和鑄造監(jiān)獄民警捍衛(wèi)人民民主專政的浩然正氣與堅定信念。
在對罪犯進(jìn)行管理活動中，民警能夠視法律法規(guī)為根本，不越職權(quán)，不違法違規(guī)，一言一行有依據(jù)，一言一行不逾規(guī)，時時守法，事事合法。作為監(jiān)獄民警要通過依法行使職權(quán)，嚴(yán)肅規(guī)范地管理罪犯，講正氣，揚正義，以法立威，樹立執(zhí)行法律捍衛(wèi)法律的嚴(yán)正形象，嚴(yán)格約束罪犯行為，促使罪犯認(rèn)罪服法；同時，加強文化和理論知識學(xué)習(xí)，拓寬知識面，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，豐富知識儲備，提高對刑罰的執(zhí)行力，模范遵紀(jì)守法，規(guī)范管理行為，慎重、正確地行使管理職權(quán)，為罪犯樹立守法榜樣，通過正義威嚴(yán)文明的監(jiān)獄民警形象感召和引導(dǎo)罪犯遵守監(jiān)規(guī)紀(jì)律，不斷提高監(jiān)獄依法管理和規(guī)范執(zhí)法的能力和水平。
2、完善管理規(guī)章制度，著力提高監(jiān)獄民警的規(guī)范執(zhí)法管理的能力
監(jiān)獄對罪犯依法嚴(yán)格管理和科學(xué)文明管理，是通過監(jiān)獄民警的規(guī)范的管理活動實現(xiàn)的，因此通過創(chuàng)新，以制定《監(jiān)獄法實施細(xì)則》、《監(jiān)獄民警管理規(guī)范》、《獄政管理細(xì)則》、《刑罰執(zhí)行細(xì)則》，以及修訂《罪犯監(jiān)規(guī)紀(jì)律》、《罪犯行為規(guī)范》為突破口，健全并完善罪犯管理規(guī)章制度，制定配套、細(xì)致、完善的管理措施，增強規(guī)范性、可操作性和實用性，盡快改變監(jiān)獄民警的管理活動基本靠嘴（批評教育）、可供選擇的辦法措施太少的尷尬局面，以解決大量短刑犯扣分，不怕嚴(yán)管禁閉處罰甚至對批評教育毫不在乎的問題。嚴(yán)格落實對罪犯學(xué)習(xí)、勞動、餐飲、娛樂、衛(wèi)生、訓(xùn)練、休息、考評、談話、獎懲的標(biāo)準(zhǔn)管理和全天候、全過程直接管理，明確規(guī)定從寬和從嚴(yán)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保在罪犯管理中準(zhǔn)確落實寬嚴(yán)相濟政策，減少和消除執(zhí)法過程的隨意性，保護監(jiān)獄民警的執(zhí)法安全。要牢牢抓住管理教育罪犯的主動權(quán)在監(jiān)獄民警手中，著力提高規(guī)范管理的能力，不斷拓展和強化規(guī)范管理的程度、廣度和深度。
3、完善對罪犯的懲戒性法律法規(guī)，堅決打擊罪犯反管理、反改造行為
在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新管理方法，完善監(jiān)管法規(guī)特別是懲戒性法規(guī)，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺《罪犯違規(guī)處罰辦法》，推進(jìn)監(jiān)獄管理活動法制化。比如：對混刑期罪犯怎么處置，對有勞動能力而逃避和拒絕勞動的罪犯采用什么措施和什么手段進(jìn)行強制，使用警戒具的程度和程序等進(jìn)行明確規(guī)定，詳盡周密，具體可行，以解決監(jiān)獄民警日常管理中，遇到罪犯違法違紀(jì)行為無規(guī)可據(jù)、束手無策，而出現(xiàn)的或者“管不了就不管”，或者按自己主觀想法去應(yīng)對后卻被認(rèn)定為違法違紀(jì)的問題。鑒于獄內(nèi)罪犯破壞監(jiān)管秩序活動，對抗管理反抗改造的嚴(yán)峻態(tài)勢，而《監(jiān)獄法》與《刑法》對罪犯破壞監(jiān)管秩序罪構(gòu)成要件規(guī)定不一致，導(dǎo)致無法適用該罪名予以追究的實際，司法部應(yīng)當(dāng)提請最高人民法院就破壞監(jiān)管秩序罪的適用明確作出司法解釋，同時制定《罪犯獄內(nèi)違法犯罪懲處辦法》，對抗拒管理，或者因嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)被多次扣分或者被多次行政處罰達(dá)到何種程度或者累計數(shù)量后，監(jiān)獄通過檢察機關(guān)以破壞監(jiān)管秩序罪進(jìn)行追究，予以明確規(guī)定，完善對罪犯的懲戒性法律法規(guī)。由此，將罪犯的日常管理、行政處罰和刑事處分納入完整嚴(yán)密的懲戒法規(guī)制度網(wǎng)絡(luò)之中，徹底解決反管理罪犯少罰、不罰、難罰的問題，確保監(jiān)獄對罪犯反管理、反改造活動的嚴(yán)管高壓重打態(tài)勢，必將維護監(jiān)獄管理活動的規(guī)范性和嚴(yán)正性。
4、加大執(zhí)法監(jiān)督力度，規(guī)范民警管理行為，不斷提高監(jiān)獄依法管理、規(guī)范管理的能力和水平
按照依法治監(jiān)、從嚴(yán)治警的要求，監(jiān)獄紀(jì)檢監(jiān)察部門以查糾管理中存在的問題為切入點，以貫徹司法部《監(jiān)獄人民警察六條禁令》和司法部監(jiān)獄局《關(guān)于監(jiān)獄人民警察文明執(zhí)法的規(guī)定》為突破點，全程監(jiān)督，深度監(jiān)督，把警務(wù)督察和執(zhí)法監(jiān)督工作引向深入。完善執(zhí)法考核辦法和績效考評機制，合理確定執(zhí)法“自由裁量”范圍，建立健全對監(jiān)獄民警管理活動全部時段和所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督制度，規(guī)范管理工作程序，做到以制度規(guī)范權(quán)力，以監(jiān)督制約權(quán)力，形成自上而下與自下而上相結(jié)合的監(jiān)督體系，杜絕隨意執(zhí)法、惡意執(zhí)法和妥協(xié)執(zhí)法，將監(jiān)獄民警的全部執(zhí)法管理活動置于“陽光”之下，確保對罪犯的管理活動不逾越法規(guī)，不降低標(biāo)準(zhǔn)，不違反程序，不減少環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)同政工、監(jiān)管等業(yè)務(wù)部門協(xié)同監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，全面落實管理責(zé)任制和責(zé)任追究制，認(rèn)真落實對民警誡勉談話制度和罪犯釋放前談話制度，對監(jiān)獄民警管理執(zhí)法活動中的不作為、亂作為、隨意執(zhí)法，打罵體罰、失職瀆職，以及使用“拐棍”形成罪犯管理等問題，及時查處、絕不寬縱，從根本上提高監(jiān)獄民警的科學(xué)文明執(zhí)法管理水平，實現(xiàn)監(jiān)獄管理的法制化和規(guī)范化。
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