土地托管合作社是農(nóng)民順應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后積極探索土地經(jīng)營的一種新模式，是加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有益嘗試。本文在深入調(diào)研的基礎上，分析了土地托管合作社出現(xiàn)的背景及發(fā)展現(xiàn)狀，通過案例解析其運行模式，總結(jié)了取得的成效和存在的問題。并提出在保護尊重農(nóng)民創(chuàng)造性的同時，應堅持自愿原則，允許多種土地托管形式長期并存；進一步密切合作社與農(nóng)民的利益聯(lián)系；注意規(guī)避“土地托管”的風險；為土地托管合作社發(fā)展營造良好的政策環(huán)境，引導土地托管合作社健康發(fā)展。
最近，我們到山東省調(diào)研農(nóng)民專業(yè)合作社的情況時，看到有的農(nóng)民在當?shù)攸h委政府的支持下，創(chuàng)造性地成立了土地托管合作社。它的出現(xiàn)既是合作社發(fā)展的新情況，也是土地流轉(zhuǎn)的一種新探索，對完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，解決人們擔憂的我國未來由誰種地、怎樣種地的問題將會產(chǎn)生重要的作用和影響。那么，現(xiàn)階段農(nóng)村土地托管合作社發(fā)展狀況如何，有哪些運作方式和特點，還存在哪些問題？為此，我們通過走訪、座談和實地考察土地托管合作社，以及收集其他省份的相關(guān)資料做補充和對照等方式，試圖對以上問題做些分析與判斷。
一、農(nóng)村土地托管合作社發(fā)展的背景
從了解的情況看，農(nóng)村土地托管合作社的建立與起因，與現(xiàn)行的政策法規(guī)、經(jīng)濟發(fā)展階段、農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等有著密切的關(guān)系。
（一）政策法律背景
有關(guān)政策法律的頒布實施為農(nóng)村土地托管合作社的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。一方面，為指導和促進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，2007年7月1日開始實施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。近些年來，中央文件多次明確提出了支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的一系列政策措施。黨的十七屆三中全會《決定》強調(diào)，“要按照服務農(nóng)民、進退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”o另一方面，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，在以前的中央文件和《農(nóng)村土地承包法》允許“轉(zhuǎn)包”、“股份合作”、“租賃”等流轉(zhuǎn)方式的基礎上，十七屆三中全會《決定》提出：“在明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的同時，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。同時提出，“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。
在這樣的法律政策背景下，土地托管作為土地流轉(zhuǎn)的形式之一得到政府的鼓勵和支持，而以土地托管為主要經(jīng)營業(yè)務的合作社也得到中央、地方政府和社會各界的關(guān)注和支持。因此，在最近兩年以土地托管發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的做法正在一些地方進行。目前山東省和其它省份的一些農(nóng)村土地托管合作社已運作得很好。
（二）農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展階段的要求
現(xiàn)階段農(nóng)村勞動力短缺，種田效益低，土地零散，以及農(nóng)民不愿失去土地的情況對農(nóng)村土地托管合作社的發(fā)展起了推動作用。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村勞動力外出打工的人數(shù)越來越多，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也增加了農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領域的就業(yè)機會，農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)短缺現(xiàn)象，特別是種地的勞動力嚴重不足。在農(nóng)忙時節(jié)，外出務工經(jīng)商人員和從事非農(nóng)勞動力不得不中途返回家鄉(xiāng)，搶種搶收?，F(xiàn)在把土地托付給合作社，在很大程度上解決了這些農(nóng)民從事其它行業(yè)的后顧之憂。此外，農(nóng)戶擁有的土地少，且地塊零散，難以形成規(guī)模，管理難度大，加上農(nóng)戶種田科技含量低、機械化程度低、種子化肥農(nóng)藥等投入成本高，因此造成種地效益低，農(nóng)民對經(jīng)營土地沒有積極性。盡管如此，大部分農(nóng)民仍然不愿意放棄土地承包權(quán)利。
山東省平原縣于2009年3月組織12個工作組對前曹鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營情況進行調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：1、農(nóng)戶種田科技含量低、機械化程度低、效益低；2、主要勞動力外出打工、農(nóng)村勞動力短缺；3、土地管理粗放且土地零散、難以形成規(guī)模；4、老百姓不愿失去土地。針對現(xiàn)階段農(nóng)村存在的這些經(jīng)濟和社會問題，在當?shù)卣块T的鼓勵下，于當年7月在工商局登記注冊成立益民土地托管專業(yè)合作社。合作社以農(nóng)民對機械化和農(nóng)資的共同需求為突破口，從提供服務的角度，接受農(nóng)民委托的土地并進行部分或全部生產(chǎn)過程的管理，因此，可以說土地托管合作社的建立順應了農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的要求，一定程度上滿足了農(nóng)民的需求。
二、農(nóng)村土地托管合作社發(fā)展的現(xiàn)狀及主要運行模式
（一）土地托管模式
土地托管是指農(nóng)戶承包地的托管，是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢r(nóng)戶把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給有較強統(tǒng)一經(jīng)營能力的合作社，或者以市場方式向合作社購買所需服務，在提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)戶與合作社雙贏。土地托管有以下幾種模式：
1．土地“半托”型合作模式。有的地方也叫菜單式托管。季節(jié)性在外打工和家庭勞動力不足或缺少技術(shù)的農(nóng)戶，根據(jù)合作社提供的從種到收各環(huán)節(jié)的服務，按照自己的實際需要，自愿選擇項目，合作社提供服務，服務結(jié)束后由農(nóng)戶驗收作業(yè)質(zhì)量，合作社和農(nóng)民結(jié)算服務費用。我們調(diào)查的山東省平原縣前曹鎮(zhèn)益民土地托管合作社，主要采用的就是菜單式托管模式。
2．土地“全托”型合作模式。有的也叫全程托管，主要是常年外出打工或無勞動能力的農(nóng)戶，將土地委托合作社全權(quán)管理，合作社實行從種到收全程服務。全程托管又可分為收益型全托和服務型全托兩種。收益型全托是指，農(nóng)民將土地委托合作社全權(quán)管理，合作社每年給農(nóng)民定額的租金或分紅。服務型全托是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的“一條龍”服務模式，合作社收取服務費，并向農(nóng)戶保證達到定額的產(chǎn)量。如前曹鎮(zhèn)益民土地托管合作社，按各環(huán)節(jié)的用工和投資成本收取費用，并保證最低產(chǎn)量達到常年平均產(chǎn)量以上。還有的合作社，如河南省博愛縣喜耕田農(nóng)機合作社“土地托管”耕作模式，負責耕作農(nóng)戶“托管”的土地，保證無論發(fā)生天災還是人禍，每年每畝都向農(nóng)戶提供一定數(shù)量的糧食，完不成的部分由合作社補齊，超額部分歸合作社所有；農(nóng)戶則不再管理自家的承包田，并自愿向合作社交付每畝每年所必需的種子、化肥、農(nóng)藥、收割等生產(chǎn)成本費用。
3．土地承租型合作模式。多年外出打工或舉家外出多年的農(nóng)戶，與合作社達成協(xié)議，并簽定土地流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利和義務，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到合作社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，或者合作社作為中介機構(gòu)，將農(nóng)民自愿委托給合作社的土地承包經(jīng)營權(quán)，按統(tǒng)一操作程序?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)，可以轉(zhuǎn)包給龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶、合作經(jīng)濟組織等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的合作方式。
4．土地入股模式。入股模式被看成合作社最高級形式，農(nóng)民用土地作股加入合作社，參與合作社經(jīng)營，利益共享、風險共擔，是合作社未來的主要運營模式。
（二）合作社的組織發(fā)起方式和運行特點
農(nóng)村土地托管合作社成立和發(fā)展的背景大致相同，但具體到每個合作社的組織發(fā)起方式卻不盡相同，運作模式也各有特點。有的土地托管合作社由農(nóng)技人員發(fā)起成立，如從事育種、植保等技術(shù)人員帶頭組建，有的由農(nóng)資經(jīng)營者發(fā)起，如經(jīng)營種子、化肥等人員帶頭成立，有的由農(nóng)機戶組建，還有的由村干部發(fā)起成立，以及由龍頭企業(yè)帶動發(fā)展等各種方式。不同的土地托管合作社運作過程中經(jīng)營的業(yè)務也各有側(cè)重，有的合作社各種土地托管模式同時運作，有的只運作其中一種模式。這里有兩個案例。
案例1 由農(nóng)技人員發(fā)起成立的土地托管合作社運作方式
山東省平原縣前曹鎮(zhèn)益民土地托管合作社，2009年7月成立。發(fā)起人是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)種子站站長，后來改行從事種子和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營。他本人是農(nóng)技人員，后來又經(jīng)營農(nóng)資，所以成立土地托管合作社，首先一方面發(fā)揮他經(jīng)營農(nóng)資的優(yōu)勢，為農(nóng)民提供比市場價便宜的農(nóng)藥、化肥和種子等，另一方面發(fā)揮他的技術(shù)優(yōu)勢，連片承租農(nóng)民土地，種植優(yōu)質(zhì)高效的玉米良種。目前，托管農(nóng)民已達1200多戶，托管面積15000余畝，承租土地200多畝，承租土地全部由合作社種植了優(yōu)質(zhì)高效的玉米良種。
合作社建立了“1 135”的工作機制，即一社、一站、三種服務模式、五種服務隊伍。一社即成立一個土地托管合作社。一站即全鎮(zhèn)139個村，每個村成立一個村級服務站，為廣大社員戶提供方便、快捷的服務。三種土地托管模式：全程托管，菜單式托管，農(nóng)田承租。組建五種專業(yè)服務隊伍：一是農(nóng)機服務隊，合作社購買或租賃老百姓的機械，為農(nóng)戶提供機耕、機播、機收服務；二是農(nóng)技服務隊，合作社聘請專業(yè)技術(shù)人員，為農(nóng)戶提供田間管理、農(nóng)業(yè)新品種的引進、推廣等技術(shù)服務；三是農(nóng)資服務隊，合作社與大型農(nóng)資、廠商聯(lián)系統(tǒng)一購進生產(chǎn)資料，降低了生產(chǎn)成本；四是勞務服務隊，為農(nóng)戶提供各種勞務服務，2010年春季，通過菜單式服務，為社員澆水2萬多畝，噴施農(nóng)藥近5萬畝，為農(nóng)戶節(jié)約資金10多萬元；五是植保服務隊，合作社購買或租賃植保器械，為廣大農(nóng)戶提供統(tǒng)一的農(nóng)作物病蟲害防治，實行統(tǒng)防統(tǒng)治。
合作社的三種服務模式中，運行最好的是菜單式托管業(yè)務，在菜單式服務中做得最多的是播種、收割和病蟲害防治。全程托管因為存在經(jīng)營風險，加之大部分農(nóng)戶家庭還有剩余勞動力，不愿意參加；而且土地難以成片經(jīng)營管理，資金壓力大，所以實際操作難度較大。承租托管土地每畝的租金費用800元，但由于地塊零散不利于管理，承租地上玉米良種失竊現(xiàn)象等原因，同樣存在經(jīng)營風險?，F(xiàn)在合作社的利潤主要是在生產(chǎn)資料的經(jīng)營方面，2009年秋季，合作社與省內(nèi)外10余家大型農(nóng)資、廠商聯(lián)系，為農(nóng)戶提供化肥1300多噸、農(nóng)藥3噸、良種170多萬斤，廠家按市場價的80%批發(fā)給合作社，合作社社員購買生產(chǎn)資料價格比市場價低10% -15%，其他農(nóng)戶購買優(yōu)惠幅度小一些。既有效預防了假冒偽劣農(nóng)資進入農(nóng)村，又降低了生產(chǎn)成本。
案例2 由農(nóng)機戶發(fā)起成立的合作社運作方式
河南省博愛縣喜耕田農(nóng)機合作社“土地托管”耕作模式。一些農(nóng)機戶擁有農(nóng)業(yè)機械，但由于土地少，造成農(nóng)機具和勞動力閑置浪費，因此很想多種些地來發(fā)揮自身優(yōu)勢。而當?shù)赝獬龃蚬と藛T多，家中原有責任田管理不善，這些外出人員很希望將承包田托給別人代管。在雙方自愿的基礎上，2008年6月由幾個農(nóng)機戶發(fā)起成立了合作社。合作社將農(nóng)戶分散經(jīng)營的土地“托管”后，首先就近劃分成幾個相對集中的地塊，重新進行規(guī)劃整理，將原來的水溝、土壟平掉，不僅節(jié)約出耕地，還建成有利于大規(guī)模機械化作業(yè)的連片示范田，取代了原來農(nóng)戶單戶種植的經(jīng)營方式，有效降低了生產(chǎn)成本，提高了土地利用率和收益。然后，合作社成立了機耕隊、機收隊、排灌隊、植保機防隊、農(nóng)田工程隊等8個服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工作隊。在推廣新技術(shù)方面，鋪設地埋管道，實施移動噴灌技術(shù)；利用大中型拖拉機、聯(lián)合收割機、植保機械等農(nóng)機具，推廣保護性耕作；還推廣了農(nóng)機節(jié)能等新技術(shù)。開展機械化耕、耙、播、收、植保服務，極大地提高了效率，保護了環(huán)境。此外，合作社邀請農(nóng)業(yè)科技專家，指導選種、施肥等技術(shù)，使農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量都得到了提高。并通過統(tǒng)一從生產(chǎn)廠家批量購進化肥、農(nóng)藥、地膜、種子、潛水泵、農(nóng)機配件和農(nóng)用柴油等生產(chǎn)資料，既保證了質(zhì)量，又降低了開支。還成立了糧食種植生產(chǎn)技術(shù)勞作隊伍，采用標準化、規(guī)范化方式，提高了農(nóng)田管理專業(yè)化水平，保證了糧食的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。合作社運行采用的是全程托管方式，入社農(nóng)戶把承包地委托合作社全權(quán)管理，向合作社交納服務費和購買農(nóng)資費用，而合作社向農(nóng)戶保證交納定額產(chǎn)量，超過部分交合作社，不足部分由合作社補足。
（三）土地托管合作社的成效
1．有利于解決誰來種地的難題，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。建立土地托管合作社，為解決人們擔心農(nóng)村因缺少勞動力種地難，加快土地流轉(zhuǎn)提供了新的組織載體。由于廣大農(nóng)戶對種地有不同的需求，需要多樣化的服務，土地托管合作社以多種服務模式為社員提供個性化服務，順應了我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的實際需要，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。
2．實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營，有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地“托管”后，把一家一戶分散零星的土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一技術(shù)服務，改變了過去農(nóng)戶分散種植品種不統(tǒng)一，田間管理水平差異大的狀況，解決了一家一戶辦不了、辦不好或辦起來不劃算的事，改變了“家家地不多，戶戶各干各”的經(jīng)營狀況，一定程度上實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營。在合作社服務范圍內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營的服務，以標準化方式對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程進行統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)生產(chǎn)流程標準化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準化，有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣應用，增強農(nóng)業(yè)競爭力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
3．解決了外出務工農(nóng)民的后顧之憂，促進了農(nóng)民增收。合作社為外出務工農(nóng)民“托管”土地后，使這些農(nóng)民完全從土地中解放了出來，安心外出務工經(jīng)商或就地轉(zhuǎn)移從事二、三產(chǎn)業(yè)，促進了專業(yè)化分工，同時這些農(nóng)民又能得到土地收益，實現(xiàn)了打工收入和土地收入“雙豐收”。用入社農(nóng)民的話說，土地托管合作社這種形式使他們“離鄉(xiāng)不丟地，不種有收益”。這種新的生產(chǎn)經(jīng)營模式解決了農(nóng)民外出務工與家庭承包經(jīng)營的矛盾，既保護了農(nóng)民土地承包權(quán)利，又促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。山東省平原縣前曹鎮(zhèn)益民土地托管合作社的建立，使全鎮(zhèn)1萬多勞動力可以安心常年在外打工，促進了農(nóng)民增收。
4．降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了土地經(jīng)營效益。土地托管合作社，把農(nóng)戶土地集中連片起來統(tǒng)一經(jīng)營，有利于發(fā)揮土地適度規(guī)模經(jīng)營效益，提高機械利用率、勞動生產(chǎn)率和土地設施利用率，降低機械使用、水電設施投入和勞動力用工等生產(chǎn)成本；有利于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供銷環(huán)節(jié)，降低農(nóng)資購買成本。這些方面所取得的進步，大大提高了土地經(jīng)營收益。
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