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周代的政府組織，如以《周禮》為依據(jù)，則規(guī)模宏大，組織復(fù)雜。然而《周禮》一書，內(nèi)容雖頗有與古史資料相符的部分，全書仍難作為周史的典實。本文討論周代政府組織則以《尚書》、《詩經(jīng)》與周金文資料為主要的依據(jù)。  


    顧立雅（H.G.Creel）在其研究西周政府組織的著作中，認為周初至少有了官僚制度的初型。在西周的發(fā)展過程中，政府組織有若干蛻變，漸漸演變成較復(fù)雜的統(tǒng)治機構(gòu)，而顯著可見的是接近周王的人漸漸得勢。但是西周政府組織中最重要的一項因素是有文書檔案存在，并有一批管理文書的專門人員（H.G.Cree1，1970：117—121）。本章也遵循這個方向探討西周政府組織的成分與演變。  

   《尚書》中有關(guān)周代官職名稱的章節(jié)，“大浩”：“肆予告我友邦君，越尹氏、庶士、御事，曰：予得吉卜”。同樣的辭句，在“大誥”中又屢次出現(xiàn)，“尹氏”、“庶士”、“御事”，顯然是指三類官員。  


    “康誥”：“曰：乃其速由文王作罰，刑茲無赦，不率大戛，矧惟外庶子訓(xùn)人，惟厥正人、越小臣、諸節(jié)；乃別播敷、……亦惟君惟長，不能厥家人，越厥小臣外正；惟威惟虐，大放王命；乃非德用義……?！贝酥小笆印薄ⅰ靶〕肌?、“外正”，都似通名，未必是官職的專號。  


    “酒誥”：“乃穆考文王，肇國在西土，厥浩毖庶邦庶士，越少正、御事……。”少正當(dāng)即小正，則也指邦君屬下的執(zhí)事人員。與下文“庶士、有正、越庶伯君子”的說法，同為泛稱君長。但同篇“越在外服，侯甸男衛(wèi)邦伯；越在內(nèi)服，百僚庶尹、惟亞、惟服、宗工越百姓里居”；及“予惟曰：汝劼毖殷獻臣，侯、甸、男、衛(wèi)；矧太史友、內(nèi)史友，越獻臣百宗工；矧惟爾事，服休、服采，矧惟若疇：圻父薄違，農(nóng)父若保，宏父定辟”；都說明至少有外服諸侯，與內(nèi)服群臣的分別。后者之中又有尹亞一類，宗工一類，基層行政人員（百姓里君）一類，政府中的文書與宮內(nèi)的文書人員（太史友、內(nèi)史友），及管理田地農(nóng)業(yè)和勞動力的人員（圻父、農(nóng)父與宏父，或即司空）。職務(wù)的分野就比較清楚了。  


    “召誥”：“越七日甲子，周公乃朝用書命庶殷侯、甸、男邦伯。厥既命殷庶，庶殷丕作。太保乃以庶邦家君出取市，乃復(fù)入，錫周公。曰：拜手稽首，旅王若公。誥告庶殷，越自乃御事。”周人動員殷族庶民，仍運用殷代原有的管理系統(tǒng)及行政組織，因此邦君、御事也是泛稱。  


    “梓材”：“王曰：封！以厥庶民暨厥臣、達大家，以厥臣達王，惟邦君。汝若恒越曰：我有師師、司徒、司馬、司空、尹、旅?！鼻鞍虢匮酝蹒鼙姵疾梢亍⒅T侯封國兩條上達王室的管理系統(tǒng)，其下則有師氏及三有司與尹旅（正長及群士）的職務(wù)分類。這才是周室自己的行政系統(tǒng)?！傲⒄保骸爸芄粼唬喊菔只祝嫠锰熳油跻?。用咸戒于王曰，王左右常伯、常任、準人、綴衣、虎賁……宅乃事，宅乃牧，宅乃準，茲惟后矣?！湓谏桃兀脜f(xié)于厥邑；其在四方，用丕式見德。……立民長伯。立政：任人、準夫、牧，作三事；虎賁、綴衣、趣馬、小尹，左右攜仆，百司庶府；大都、小伯、藝人、表臣百司，大史、尹伯、庶常、吉士；司徒、司馬、司空、亞、旅；夷、微、盧、烝、三毫、阪尹。文王惟克厥宅心，乃克立茲常事司牧?！贝酥谐２⒊Ｈ?、吉士均是隨侍的貴族，虎賁、綴衣是侍衛(wèi)，內(nèi)百司指宮中，表臣百司（外百司）指政府。三有司也是政府職務(wù)，亞、旅是軍事人員，夷、微、盧、烝及三毫、阪尹則是管理四族及殷商舊族的人員。整體說來，已顯示有限度作職務(wù)分工，文武分途及宮中府中的分野。  


    “顧命”記載康王即位的儀式。太保是最主要的儀式主持人，輔助的是太宗，由太史宣讀新王的冊命。在場的諸侯朝見新王，分別由太保率領(lǐng)西方諸侯，畢公率東方諸侯，奉圭幣致敬。這個儀式中，太保是圣職人員，太宗代表周人宗族的權(quán)威，而太史則是記載儀式的證人，也當(dāng)是撰作及宣讀冊命的文職人員。太保與畢公分別率領(lǐng)西方與東方諸侯，仍承襲周初周召分陜而治的兩分制度。  


   《詩經(jīng)》中有關(guān)官職的記載不多，“魏風(fēng)·汾沮洳”，有公路、公行、公族的名稱，據(jù)云公路掌國君的路車，公行掌戎車，公族則是同姓的大夫?！蹲髠鳌沸?，晉成公即位，因為同族自相殘殺，無人堪任大夫，遂以卿的嫡子受田為公族，宦其余子為余子，其庶子為公行。晉成公的制度推廣原為公室同族的官職以為貴族子弟的職務(wù)。在春秋以前，諸侯有此類官職，其性質(zhì)當(dāng)與《尚書》“立政”中常伯常任的性質(zhì)類似。  


    “小雅·節(jié)南山”：“赫赫師尹，不平謂何……尹氏大師，維周之氏，秉國之均，四方是維?！贝酥幸吓c太師，同是秉持國政的重臣。“大雅·常武”：“赫赫明明，王命卿士，南仲大祖，大師皇父，整我六師，以脩我戎?！踔^尹氏，命程伯休父，左右陳行，戒我?guī)熉?。……三事就緒?！币吓c太師分別出現(xiàn)，均是統(tǒng)率師旅的將領(lǐng)，而卿士南仲大祖則是輔相的職務(wù)。王國維根據(jù)金文中大量出現(xiàn)的作冊與尹氏，以為作冊與尹氏，都相當(dāng)《周禮》內(nèi)史之職，而尹氏為其長，單稱尹氏，以其位尊而重要。王氏又以為尹氏的職務(wù)掌書王命及制祿命官，與太師同秉國政，遂為執(zhí)政之官?！渡袝贰按笳a”：“肆予告我友邦君，越尹氏、庶士、御事。”“多方”：“告爾四國多方，惟爾殷侯尹氏。”（原為尹民，王國維認為是尹氏的筆誤）尹氏在邦君殷侯之次，就當(dāng)是諸侯的正卿了（王國維，1959：別集，2/1）。西周未葉的“小雅·十月之交”列了一串官員的職銜：“皇父卿士，番維司徒，家伯維宰，仲允膳夫，聚子內(nèi)史，蹶維趣馬，楀維師氏?！庇终f：“皇父孔圣，作都于向，擇三有事，亶侯多藏。”卿士、宰、膳夫、內(nèi)史、趣馬、師氏，都分別在《尚書》及金文資料中出現(xiàn)過。三有事，在與“十月之交”同時代的“小雅·雨無正”中是“三事大夫”，當(dāng)與司徒、司馬、司空三司有關(guān)。周初的“大雅·緜”：“乃召司空，乃召司徒，俾立室家?！笔莿t周建國之初即已有了司空、司徒的官職，掌管理工役的事務(wù)。在“緜”詩中他們的任務(wù)就是經(jīng)手建筑周原首都的版筑。