如何種好督學“責任田” ——督學責任區(qū)湖南試點引發(fā)的思考  督學進課堂 ■本報記者 章仙蹤 湖南省長沙市天心區(qū)某小學因一名教師體罰學生，經(jīng)當?shù)囟綄W查實，報告行政部門，年終評比時，這所小學由長沙市示范小學降為合格學校。 長沙紅衛(wèi)小學教師胡樂邁，剛一畢業(yè)被安排教一年級語文，無法適應。當?shù)囟綄W便盯著他的課聽，一次次的反饋使胡老師迅速提高，成長為教學骨干。 進入新世紀以來，天心區(qū)新建住宅小區(qū)近百個，但基本上未履行配套建設中小學、幼兒園的責任，入住新小區(qū)的孩子大量涌入?yún)^(qū)里原有的中小學、幼兒園，大班化愈演愈烈。幾位督學就這一問題向區(qū)委、區(qū)政府進行專題匯報，協(xié)助有關(guān)部門調(diào)查情況，和有關(guān)干部職工與開發(fā)商逐一談判。當年，開發(fā)商們共拿出1300萬元學校建設配套資金。 這些讓長沙市天心區(qū)的老百姓津津樂道的故事，發(fā)生于天心區(qū)探索督學責任區(qū)制度之后。作為我國推行督學責任區(qū)制度最早的試點之一，天心區(qū)2006年開始創(chuàng)新督導機制，將全區(qū)學校劃片分塊管理，由專職督學耕種各自的“責任田”，監(jiān)督評估教育質(zhì)量、促進義務教育均衡發(fā)展，督政與督學并重、監(jiān)督與指導相結(jié)合，使群眾對教育的滿意度日益提升。 2009年，湖南在全國率先將督學責任區(qū)制度在全省范圍內(nèi)鋪開，使這項制度在富有改革精神的三湘大地顯現(xiàn)出旺盛的活力。 湖南探索的經(jīng)驗如何？曾經(jīng)歷的困境帶給我們怎樣的啟示？又面臨著進一步發(fā)展的何種難題？《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，進一步健全教育督導制度，建設專職督導隊伍；教育部在今年的工作要點中提出建立健全推動教育規(guī)劃綱要貫徹落實的教育督查機構(gòu)和體制機制，推廣建立督學責任區(qū)經(jīng)驗。在此背景下，我們希望通過對湖南探索的梳理，為教育督導制度的健全與發(fā)展提供可資借鑒的思考。 應運而生 新的形勢要求教育督導要監(jiān)督評估教育質(zhì)量和效益，要促進義務教育均衡發(fā)展，要督政與督學并重，要監(jiān)督與指導相結(jié)合。 據(jù)今年年中統(tǒng)計，天心區(qū)學前三年教育毛入園率達123.18%，超目標值33.18%。小學、初中年輟學率均為0，區(qū)屬小學平均班額48.7人，初中平均班額44.5人。全區(qū)“班班通”達到100％。全區(qū)初中畢業(yè)會考一次性合格率91.3%，超過目標值6.3%，高二學業(yè)水平考試由上一年的85.2%提高到92.7%。普通高校招生考試考生均達到高校錄取線。中考成績保持在全市前列，6科合格率達91.5%，超過市平均合格率1.5個百分點。全區(qū)教師參加各學科教師常態(tài)培訓，培訓率達249%，超過目標值154%。區(qū)教育局被省政府評為“縣級教育工作兩項督評優(yōu)秀”等次。 “過去天心可不是這樣的。”天心區(qū)人民政府教育督導室主任申四軍說。2005年之前的一次調(diào)查顯示，天心區(qū)28所城區(qū)學校，學生平均每人每年參加綜合社會實踐活動15次以上，而8所農(nóng)村學校學生僅5次；城區(qū)學校教室與各種功能室之比在1∶1以上，而鄉(xiāng)村學校教室與功能室之比僅為1∶0.3；城區(qū)學校音體美、計算機、英語等教師全部配齊，但8所農(nóng)村中小學沒有一所配齊了這些科目的教師。一所不到200名學生的小學，有6位教師兼教音樂，4位教師兼教美術(shù)。 其實，實現(xiàn)區(qū)域教育均衡發(fā)展，天心區(qū)本是很有條件的——有9個街道在城區(qū)，只有一個鎮(zhèn)屬于農(nóng)村。但區(qū)政府教育督導室在2004年和2005年兩次綜合調(diào)查中都認定，校際之間，特別是城鄉(xiāng)學校之間差距大，且有擴大趨勢。在教育教學質(zhì)量和學校管理上，城鄉(xiāng)學校都有天壤之別，鄉(xiāng)村學校沒有一所能夠在綜合考評中進入前10名。 如何推進區(qū)域教育均衡發(fā)展，如何提高人民群眾對教育的滿意度？區(qū)政協(xié)副主席兼教育局原局長楊培春組織班子和督導室成員在尋找對策時發(fā)現(xiàn)，從省、市、區(qū)層面看，興教的思路，特別是均衡發(fā)展義務教育、對學生全面實施素質(zhì)教育的思路以及配套的政策已比較完善，區(qū)里建設教育強區(qū)的目標和任務已具體化，并逐一分解到各學校、各部門、各單位，當前工作的關(guān)鍵在于落實。如何抓好落實？經(jīng)反復探討，大家將注意力集中到“督導”二字上，認為創(chuàng)新督導機制是解決新問題的抓手。天心區(qū)根據(jù)學片區(qū)建立教育督導員的制度應運而生。 天心區(qū)的設想正與當時全省、全國教育督導事業(yè)發(fā)展的背景相吻合。1988年，湖南省正式恢復建立教育督導機構(gòu)。10多年的工作，既有力地保障了“兩基”歷史性任務的完成，又促進了一系列教育熱點、難點問題的解決。2005年湖南實施教育工作“兩項督導評估”制度，由黨委組織部牽頭，實行對縣級黨政主要領(lǐng)導干部教育實績的督導考核，督促縣級政府及其黨政主要領(lǐng)導干部依法履行教育工作職責，加大教育經(jīng)費投入，優(yōu)化教育發(fā)展環(huán)境，成為全國先行的省份之一。2006年，湖南省九次黨代會提出建設教育強省的目標，湖南推進教育現(xiàn)代化邁出新步伐。 面對新形勢和新目標，湖南省政府黨組成員、省教育廳廳長張放平分析了教育督導需要發(fā)生的變化：一要從主要監(jiān)督教育數(shù)量的增長、規(guī)模的擴大，逐步轉(zhuǎn)到監(jiān)督評估教育質(zhì)量和效益上來；二要從主要推動實施“兩基”，逐步轉(zhuǎn)到促進義務教育均衡發(fā)展上來；三要從督政為主，逐步轉(zhuǎn)到督政與督學并重上來；四是從以監(jiān)督為主，逐步轉(zhuǎn)到監(jiān)督與指導相結(jié)合上來。 2006年，《關(guān)于建立學區(qū)片督導員制度的通知》發(fā)布，通知明確，將當時全區(qū)的35所中小學分為8個督學責任片區(qū)，片區(qū)內(nèi)實行督導員負責制度，掀開了湖南區(qū)域內(nèi)實行教育督導督學責任區(qū)的第一頁。 |
亮點頻現(xiàn) 責任區(qū)督學成為政府督教的“第三只眼”，不僅發(fā)現(xiàn)問題，更解決問題，眾學?！皳尅倍綄W，盼督學，家長們也伸出了大拇指。 自從當了天心區(qū)的督學后，高軍比從前還忙。這位從天心區(qū)長征學校黨支部書記崗位上退下來的大托片督學，對學校的每項工作，大到校園規(guī)劃，小到學校公布欄的內(nèi)容、格式，甚至書寫是否規(guī)范都要進行督查。2006年下半年起，只一年多時間，高軍就寫下10多萬字的聽課筆記，近3萬字的評課意見，與老師們面對面交換意見200多人次。聽了課還要查備課本、作業(yè)本，再與老師們逐個談心。片區(qū)內(nèi)沒有哪一位老師不認識高軍，許多老師希望高督學把他們的課拿到片區(qū)內(nèi)推介，成為典型。幾年下來，片區(qū)內(nèi)學校在標準化評估中，課堂優(yōu)課率達60%以上，青年教師爭相賽課，多次獲獎。大托中心校校長張湘斌說：“同樣是這些學校，同樣是這些人，督學來了情況就變了，真是神奇！” 能選到高軍這樣負責任的督學，源于天心探索出的督學任用機制。即將在片區(qū)內(nèi)實行督導員負責制度時，天心區(qū)教育專職督學只有2人，僅能勉強應付省、市組織的大動作，主要是“兩項督導評估”和有關(guān)專項督導，難于開展經(jīng)常性的督導工作?！皡^(qū)委、區(qū)政府首先協(xié)調(diào)人事、編制、財政等部門，擴大專職督學隊伍。”申四軍介紹，考慮到從中小學校長、書記等領(lǐng)導崗位上退下來的一批管理干部，離退休還有幾年時間，大多熱愛并熟悉教育工作，有豐富的教育教學管理經(jīng)驗，且在學校、地方都有較高威望，天心區(qū)決定從中遴選11名身體健康、精力旺盛，又志愿從事督學工作的人擔任首批督學，將他們分到8個責任區(qū)，分區(qū)履行督學工作職責。這為在片區(qū)內(nèi)實行督導員負責制度提供了強有力的人員保證。 制度的保障也成為開展督學責任區(qū)工作的關(guān)鍵。天心區(qū)規(guī)定，督學每周至少有3天下學校工作，每月開一次情況交流會，分管教育的副區(qū)長和教育局班子成員參加每月的情況交流會，聽取督學的意見和建議。在情況交流會后，召開局黨組會、局務會、局長辦公會等，落實有關(guān)建議，之后要向督學反饋工作信息，為督學工作的開展創(chuàng)造了條件，使得天心的督學責任區(qū)探索順利推進。 2010年年底，督學劉慧明、朱海玲聽說，青園小學因名氣太大，招生爆滿，有人提議將學校部分功能室改作教室用。呼聲太強烈，校長王雅敏有些拿不定主意。劉慧明、朱海玲急忙趕到學校調(diào)研，匯總情況，堅定地告訴王校長，學校一定要保住功能室，不能以犧牲學生活動場地為代價擴大學校規(guī)模。經(jīng)督學及校方反復向教育局和區(qū)政府爭取，政府決定擴大學校范圍，市財政撥出專項1000萬元新建綜合樓。不僅音樂、美工、科學、心理咨詢室等功能室保住了，還將擴建室內(nèi)體育場、風雨走廊納入了新的建設計劃。 提高教師待遇，確保教師各方面待遇與公務員相當，是老師們反映最強烈的問題。督學們對此進行了調(diào)研，并提出解決意見。區(qū)委、區(qū)政府高度重視，多次進行專題研究。從2007年5月起，天心區(qū)就在全省、全市率先解決了3個問題：規(guī)范教師津貼，按公務員水平，每人每年32800元逐月發(fā)到教師工資卡上；住房公積金的標準，由基本工資的6％提高到應發(fā)工資的12％；醫(yī)療保險的鋪底資金標準也由原來一個月的基本工資，提高到一個月的應發(fā)工資。以上三項，財政一年就要為教師多拿一個多億。區(qū)長曹立軍說出了這樣的豪言壯語：“要讓天心區(qū)教育成為不差錢的教育。” 新天小學200多名學生，13名教師，年級多，教師少，教學負擔重，怎么辦？青園小學是窗口學校，接待任務多，教師負擔重，怎么辦？長沙沖刺全國文明城市創(chuàng)建，教育界情況如何，廣大師生和家長們的文明指數(shù)調(diào)查結(jié)果如何？在今年暑假，天心區(qū)現(xiàn)有的17名專職督學，人人都有重點課題或重要事務在做。 天心區(qū)教育局局長陳玉英歸納說，天心區(qū)督學們近幾年主要抓了校長治校、師德師風建設、課堂教學、辦學行為與校園安全、校園文化建設、辦學章程建設、專項督查、區(qū)域教育均衡發(fā)展、辦學質(zhì)量監(jiān)控與評價9件大事，每一件事都做出了亮點，推進了教育事業(yè)的規(guī)范有序發(fā)展。 |
全省推廣 在“以縣為主”體制下，14個市州建立764個督學責任區(qū)，吸收3000多名督學，實現(xiàn)全省網(wǎng)格化、全覆蓋、制度化。 長沙市天心區(qū)的片區(qū)督導員制度逐步發(fā)展為督學責任區(qū)形式后，督學責任區(qū)成為推進區(qū)域教育均衡發(fā)展、加快教育強區(qū)建設的重要手段。他們的經(jīng)驗也逐步在湖南道縣、南縣、麻陽縣、岳陽樓區(qū)、君山區(qū)等多個縣市區(qū)擴散開來。 2010年4月，湖南決定在全省范圍內(nèi)推廣天心區(qū)經(jīng)驗，普遍建設督學責任區(qū)制度。8月25日，湖南召開專門會議，推進全省范圍內(nèi)建設督學責任區(qū)制度。 面對教育改革發(fā)展的新形勢、新任務和人民群眾對教育的新要求、新期盼，教育督導的監(jiān)督保障責任越來越大，任務越來越重，全省全面鋪開，建立督學責任區(qū)，是形勢所迫，也是應運而生。張放平廳長的這一闡述，表明了湖南全省推廣督學責任區(qū)制度的重要意義。 湖南對開展督學責任區(qū)工作的內(nèi)容和方式都作出了明確的規(guī)定：在全省建立“以縣為主、分級負責”的督學責任區(qū)制度，對各地教育行政管理工作和中小學校辦學情況進行全方位、經(jīng)常性的隨機督導檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種不規(guī)范辦學行為；督學實行隨訪督導的方式為明查暗訪、推門聽課、查閱資料、列席會議、座談訪問、問卷調(diào)查等，每一次督導行動都按照“事前備案、亮證督導、依法督導、現(xiàn)場反饋、按月匯報、跟蹤整改”六步走的總體要求。 此后，各市州和縣市區(qū)兩級，逐步建立和全面啟動了督學責任區(qū)制度，同時，省里建立教育隨訪督導團，不定期地到全省中小學校和幼兒園開展督查。督學責任區(qū)實現(xiàn)了面向全省的網(wǎng)格化、全覆蓋、制度化。 在全省推廣督學責任區(qū)制度的過程中，如何因地制宜成為難點。各地根據(jù)當?shù)貙嶋H，把這個難點轉(zhuǎn)化成了亮點。 人員保障是督學責任區(qū)制度推廣要過的第一關(guān)。湘西花垣縣由副縣長出任督導領(lǐng)導小組組長，州督學為全縣督學責任區(qū)總負責人，開展督學活動。衡陽市祁東縣主要聘用縣一級督學開展活動，聘請主任督學1名，副主任督學2名，專、兼職督學59名。懷化市溆浦縣構(gòu)建“縣政府教育督導室→督學責任區(qū)→學校督導室”的教育督導工作體系，縣校聯(lián)合，工作落到最底層，全縣共發(fā)展各類督導工作人員313名，其中學校督導人員282名。 根據(jù)各地實際，督察內(nèi)容也各有特色，滿足了人民群眾對教育的真實需求。 湘西花垣縣責任區(qū)督學一年多來，重點對3個問題進行督查糾正：學校違規(guī)，如個別學校初三、高三砍掉音體美勞等課程，個別村小凡遇婚喪事、農(nóng)忙事就隨意放假的行為；班級違規(guī)，如成建制補課、征訂教輔資料等；教師違規(guī)，如個別教師的家養(yǎng)家教問題。為此他們下鄉(xiāng)60多人次，走訪師生400多人次，收回問卷376份，所督查的大多數(shù)問題得到解決。祁東縣督學責任區(qū)今年5月進行的一次隨訪督導，共深入13所初中、8所中心小學、7所村小聯(lián)校、3所民辦學校。其中21所都屬于條件差、路途遠、規(guī)模小、交通不便的學校。老百姓對督學責任區(qū)的工作評價說，想不到現(xiàn)在領(lǐng)導時興“暗訪”了，不接受招待、不搞吃喝了，這么偏遠的地方也有領(lǐng)導來了。 督學責任區(qū)的推廣收效顯著。很多去年年底提出的建議，今年一季度就得到了落實。例如，永州市道縣仙子腳中學對照督學提出的意見找差距，不僅將硬件設施大大改善，還補齊了所缺的音樂、美術(shù)、信息技術(shù)專業(yè)教師。在一些地方，督導意見還成為行政部門決策和評比的重要參考。如桃江縣，督查認定的事實材料成了評價的重要參考。督學推薦的8名教師分別被評為市縣級骨干教師和優(yōu)秀班主任，推薦的兩名基層校長得到提拔重用，對幾名工作落實不到位、貽誤工作造成了不良影響和后果的校長給予了免職調(diào)離。 至2010年年底，湖南14個市州和120多個縣市區(qū)，共建立督學責任區(qū)764個，吸收責任區(qū)督學3644名。 湖南省委常委、副省長郭開朗近期表示，要進一步運用好督學責任區(qū)這個有力抓手。制定各級督學的基本規(guī)范，明確督學的工作內(nèi)容、程序和職責，把督學工作落到實處，不斷提高教育質(zhì)量和辦學效益，為全省督學責任區(qū)的推廣工作指明了方向。 |
向何處去 責任區(qū)督學的職權(quán)邊界在哪里，工作重心如何轉(zhuǎn)移，工作有效性怎樣加強，需要何種制度加以保障，是督學責任區(qū)進一步發(fā)展需解決的問題。 責任區(qū)建立前后的最大區(qū)別，就是過去教育督導室聘請的督學工作多數(shù)是浮在上面的，主要參與和配合大的專項督導行動；現(xiàn)在督學隊伍在擴大，督學們有了自己的“責任田”，督學工作成為經(jīng)常的、沉在基層的工作。實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變并非易事，相關(guān)人士并不諱言當前面臨的難題。 婁底市婁星區(qū)第一督學責任區(qū)督學陳春濤說，督學工作必然會觸及教育和學校諸多不規(guī)范、不適應教育規(guī)律和發(fā)展要求的行為，若督學責任區(qū)制度無法得到各方支持，工作效果會大打折扣。比如，落實省教育廳高中暑假“禁補”工作，如果區(qū)管學校和市管學校不同步禁，如果少數(shù)領(lǐng)導睜一只眼閉一只眼地“假禁”，督學就會兩頭受氣不討好，無所作為。 湘西花垣縣責任區(qū)督學表示，目前來看，主要依托教育行政部門建立的教育督導室和督學責任區(qū)工作，政府未能賦予更大權(quán)利，即能獨立行使教育督導的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)，所以督學人員有職無權(quán)開展督學活動，一些情況下影響力受阻。就此，湖南道縣教育督導室主任丁有珍表示，要逐步還督學責任區(qū)督學工作的“七權(quán)”，即隨時檢查權(quán)、通報批評權(quán)、評估考核權(quán)、限期整改權(quán)、停職整頓權(quán)、學校領(lǐng)導調(diào)動權(quán)、提拔建議權(quán)。最近兩年，該縣就因責任區(qū)出現(xiàn)安全事故，提請對2名責任區(qū)督學負有連帶責任、因督查工作失職而受到責任追究，但這些權(quán)利在許多地方難以得到落實。 對責任區(qū)督學而言，督學是工作重點。但從湖南一年來的工作實踐看，督政得到進一步加強，督學的形勢仍遠遜于督政。一位長沙市的督學反映，脫胎于教育督導室的督學責任區(qū)，選聘的督學過去多是進行兩項督導評估和專項督導的主力軍，他們的主要工作是督政，他們中有的是政府官員，有的是教育管理干部，有一部分人首先是學校一線的管理者和教學工作者，然后才是督學。官員型、管理型和兼職性，使他們的工作習慣、思維方式不能由督政轉(zhuǎn)到真正意義的督學上來。 如何提高督教督學的有效性也是個問題。天心區(qū)一位督學分析，責任區(qū)督學制度要求督學深入教室、推門聽課、組織評教評學，引導老師反思課堂。但聽誰的課，聽什么科目、什么年級的課，還存在一定的隨意性，較難在有限的工作時間中實現(xiàn)最好的督學效果。 督學隊伍建設也需進一步完善。有督學反映，責任區(qū)督學處于最基層，任務是當好政府管理教育的“飛毛腿”、“千里眼”和“順風耳”。政府應該花更大心思，為其提高待遇、改善條件，使督學隊伍專起來、強起來，能深入課堂一線，深入教學核心地帶做工作，以實現(xiàn)督學責任區(qū)設計的初衷。 湖南全面推行督學責任區(qū)制度僅一年時間，各地情況不一，進度和效果有別。作為督學責任區(qū)制度本身，也存在諸多需要探討之處。如何更好地建立、落實與實施規(guī)劃綱要相適應的督導機制，進一步厘清責任區(qū)督學“督什么”、“怎么督”，湖南人仍在探索中。 《中國教育報》2011年10月9第3版 |
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