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法信碼 | A7.E3227

公益訴訟的主體

1.《中華人民共和國民事訴訟法》

第五十五條　對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

2.《中華人民共和國環(huán)境保護法》

第五十八條 對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

3.《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第四條 社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”。

社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。

第五條 社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的“無違法記錄”。

1.提起民事公益訴訟的主體需為符合法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織——泰興錦匯化工有限公司與泰州市環(huán)保聯(lián)合會等環(huán)境污染責(zé)任糾紛申請再審案

案例要旨：社會組織在2015年1月1日《環(huán)境保護法》正式實施之前提起公益訴訟的，只需滿足民事訴訟法第五十五條的規(guī)定，即對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，若為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織就可以向人民法院提起公益訴訟。

案號：（2015）民申字第1366號

審理法院：最高人民法院

來源：《最高人民法院公報》2016年第5期（總第235期）

2.關(guān)于《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”的認定——中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏華御化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟糾紛申請再審案

案例要旨：提起公益訴訟的社會組織的業(yè)務(wù)范圍及活動宗旨是為了維護環(huán)境公共利益，實際從事環(huán)境保護公益活動，且該社會組織所維護的環(huán)境公共利益與其宗旨業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性的，可以認定該組織為《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織，其作為公益訴訟主體適格。

案號：（2016）最高法民再50號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 2016.03.17

3.社會組織專門從事環(huán)境保護公益活動滿五年并非指登記滿五年，登記未滿五年但從事相關(guān)活動滿五年的可作為公益訴訟的原告——北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝知錦、倪明香等環(huán)境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：社會組織登記不滿五年，但其在登記前已經(jīng)依法從事環(huán)境保護公益活動，至提起公益訴訟前從事環(huán)境保護公益活動已滿五年，并無違法記錄的，符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的社會組織的主體條件，作為公益訴訟原告主體適格。

案號：（2015）閩民終字第2060號

審理法院：福建省高級人民法院

來源：《最高人民法院環(huán)境侵權(quán)典型案例》

4.向法院提起有關(guān)海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體應(yīng)屬于相關(guān)法律規(guī)定的機關(guān)或社會組織——鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊與韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門才能代表國家對責(zé)任者提起公益訴訟，除此以外的其他機關(guān)，非法律規(guī)定的有關(guān)社會組織，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟沒有法律依據(jù)，法院不予受理。

案號：（2015）武海法立字第00001號

審理法院：武漢海事法院

來源：中華人民共和國武漢海事法院網(wǎng) 

1.公益訴訟的兩類原告

（1）法律規(guī)定的“有關(guān)機關(guān)”

由于民事訴訟本來是平等主體之間的訴訟，而公益訴訟只是一種授權(quán)性的訴訟，因此這種授權(quán)必須是法律的明確授予，即“法律規(guī)定的機關(guān)”是指法律明確規(guī)定有權(quán)提起公益訴訟的國家機關(guān)。在我國與社會公共利益有關(guān)的機關(guān)很多，黨的機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，都與公共利益有關(guān)，顯然黨的機關(guān)、人大機關(guān)、審判機關(guān)是不能作為公益訴訟主體的，如果行政機關(guān)和檢察機關(guān)成為公益訴訟主體時必須有法律的明確規(guī)定。如果法律規(guī)定人民檢察院、行政機關(guān)可以提起公益訴訟的，在訴訟地位上，仍列為民事訴訟的“原告”。如果法律規(guī)定兩者可以同時提起公益訴訟，兩者可以協(xié)商；協(xié)商不成的，也可以作共同原告。

（2）有關(guān)“組織”

“有關(guān)組織”作為公益訴訟的原告主體，民事訴訟法修改后立法機關(guān)專門作過說明，“有關(guān)組織”不受法律規(guī)定的限制，具體哪些組織可以提起公益訴訟，一是立法機關(guān)后續(xù)的立法予以明確，二是立法沒有明確的，最高人民法院可以根據(jù)審判實踐予以確定。民事訴訟法司法解釋對受理公益訴訟案件的原告范圍作了規(guī)定，即必須符合環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法等相關(guān)法律的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定執(zhí)行，不宜于法律規(guī)定之外在審判實踐中擴大公益訴訟主體的范圍，對于不符合法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織提起公益訴訟的，人民法院不予受理。也就是說，雖然《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等實體法都明確規(guī)定公民對于污染和破壞環(huán)境的單位和個人有檢舉和控告的權(quán)利。但法律沒有賦予公民和其他組織、法人單位獨立訴權(quán)。因此，不能提起公益訴訟。

（摘自《新民事訴訟法理解適用與實務(wù)指南》，江必新主編，法律出版社2015年3月出版）

2.環(huán)境公益訴訟起訴主體的條件

從我國的現(xiàn)行管理體制和減少濫訴風(fēng)險的角度看，為了使公益訴訟制度既能在我國適度開展，同時又能有序進行，目前提起公益訴訟的主體不宜過寬。為此，民事訴訟法第五十五條規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以向人民法院提起公益訴訟。本條考慮到其他法律以及司法解釋已對或者將對公益訴訟的起訴主體資格作出進一步解釋，故直接延續(xù)了民事訴訟法的表述。

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的起訴主體，包括法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。其中，法律規(guī)定的機關(guān)，是指提起公益訴訟的機關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。對于提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)組織”，根據(jù)修改后的環(huán)境保護法以及《環(huán)境公益訴訟解釋》，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（1）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等。“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”，包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門。

（2）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。對于該條件，應(yīng)準(zhǔn)確把握以下兩點：第一，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”。需要注意的是，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。第二，社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為“無違法記錄”。因此，社會組織提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)提交社會組織登記證書、章程、起訴前連續(xù)五年的年度工作報告書或者年檢報告書，以及由其法定代表人或者負責(zé)人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。

（摘自《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，沈德詠主編，人民法院出版社2015年3月出版）

3.社會組織與起訴事項具有關(guān)聯(lián)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

第一，業(yè)務(wù)范圍關(guān)聯(lián)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)本條(《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條)第二款規(guī)定，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性?？紤]到我國環(huán)境民事公益訴訟剛剛起步，且該類訴訟對原告的資金、技術(shù)等都有較高的要求，導(dǎo)致實踐中有能力也有意愿提起公益訴訟的社會組織并不多。為充分發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的功能，擴大具有原告資格的社會組織的范圍，目前司法實踐中對業(yè)務(wù)范圍關(guān)聯(lián)性的要求不宜過于嚴(yán)格，而應(yīng)對此作較為寬松的解釋。正如葉俊榮教授所言：“公益訴訟以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應(yīng)主張其與系爭事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人?！?span>（注：參見葉俊榮：《民眾參與環(huán)保法律之執(zhí)行》，載《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁。）具體而言，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍之間并不需要達到一一嚴(yán)格對應(yīng)的程度，而是只要具有一定的聯(lián)系即可。比如，一般情況下以保護野生植物為宗旨的社會組織不能單純?yōu)楸Ｗo野生動物而提起公益訴訟，但當(dāng)一個污染行為同時造成野生動植物的損害時，其就有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟；或者是水污染行為附帶造成了野生植物的損害時，其也有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。

第二，社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟不應(yīng)受其活動區(qū)域的限制。司法解釋起草過程中，有觀點認為，社會組織提起公益訴訟還應(yīng)與其活動區(qū)域或者服務(wù)地域相符，即要求“活動范圍的關(guān)聯(lián)性”。除了全國性的環(huán)境保護社會組織外，地方性環(huán)境保護社會組織僅能對發(fā)生于其活動范圍內(nèi)的環(huán)境問題提起訴訟，比如黑龍江省某一丹頂鶴保護組織不能針對遼寧省某市破壞丹頂鶴生存環(huán)境的行為提起訴訟?！盎顒臃秶P(guān)聯(lián)性”是為了避免環(huán)境保護社會組織輕率地提起訴訟，確保其能夠充分參與訴訟程序。（注：參見陶建國：《德國行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。）但我們認為，從我國實際情況出發(fā)，目前不宜要求社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟與其活動范圍具有關(guān)聯(lián)性。這是因為：

首先，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《基金會管理條例》的相關(guān)規(guī)定以及民辦非企業(yè)單位與基金會的自身特點，這兩類社會組織并沒有活動地域的限制，自然也不存在提起的環(huán)境民事公益訴訟超出其活動區(qū)域的問題。

其次，根據(jù)《社會團體登記管理條例》的相關(guān)規(guī)定，社會團體應(yīng)當(dāng)在章程和登記證書上記載活動地域，且社會團體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征，但《社會團體登記管理條例》并未明確規(guī)定超地域活動的法律后果。民政部國家民間組織管理局也認為，因為社會組織提起公益訴訟的目的是為保護環(huán)境公共利益，所以即使社會團體在其章程記載的活動地域外提起訴訟，也不屬于違法行為，不應(yīng)對其進行處罰。 

再次，社會組織是為保護環(huán)境公共利益而提起的訴訟，而公共利益應(yīng)該是不分地域的，且環(huán)境污染或破壞生態(tài)行為往往是跨區(qū)域的，造成的影響也較為廣泛，限制過死不利于社會組織跨區(qū)域提起公益訴訟。

最后，我國服員遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，社會組織的數(shù)量、能力也參差不齊，很多有意愿也有能力提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織都分布在大中型城市，若對其活動范圍的關(guān)聯(lián)性提出嚴(yán)格要求，可能很多地方都沒有社會組織對當(dāng)?shù)氐奈廴经h(huán)境或破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，這明顯不利于環(huán)境公共利益的維護。

總之，不對社會組織提起公益訴訟的區(qū)域范圍作出限制，有利于鼓勵社會組織，尤其是民間的環(huán)境保護社會組織，如“自然之友”等跨區(qū)域提起環(huán)境民事公益訴訟，并且已經(jīng)在司法實踐中起到了很好的效果。

（摘自《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著，人民法院出版社,2015年5月出版）